中國扶貧資金的管理體制和政策評價

[提要]中國的扶貧資金由多個部門共同管理，分工不準確，資金的分配不夠公平，分配的資金的因素不夠合理。本文就此問題作一探討，以期扶貧資金能發揮更大、更科學的作用。

[關鍵詞]扶貧資金；管理體制；問題和建議

一、中國扶貧資金管理的現狀

中國的扶貧資金是由多個部門共同管理的。財政發展資金和新增財政扶貧資金的項目管理主要由財政和扶貧部門負責。以工代賑資金的項目管理主要由計委系統負責。少數民族發展資金由財政和民委共同管理。財政扶貧資金的項目管理程序基本相同。一般由鄉鎮政府和縣級業務部門申報項目，縣財政局、計委、民宗局和扶貧辦對分管的項目進行篩選，由縣扶貧領導小組綜合平衡、審批，報地(州、市)財政局、計委、民宗局和扶貧辦審查匯總，報省財政廳、計委、民委和扶貧辦并按財政發展資金使用范圍、投向和原則最終確定項目并提出項目及資金使用方案，報省扶貧領導小組審批后，聯合下達執行；按省批準的計劃，縣業務部門和鄉鎮政府組織項目實施，財政部門撥付資金或負責報賬。

從2001年開始，根據國務院扶貧辦的部署，全國多數省(區)都制訂了村級扶貧規劃，并在村級規劃的基礎上制訂了貧困縣扶貧規劃。參與式村級規劃的主要目的有三個，一是確認貧困人口，二是提出真正符合貧困農戶需要的綜合性扶貧項目，三是根據規劃項目庫來整合各個渠道的扶貧資金，以便整體推進貧困村的發展和貧困人口的脫貧。

從1997年開始，中央政府確定的農村扶貧的總原則是省對扶貧工作負總責，并具體制定了“四到省”的原則。為了落實這一原則，財政扶貧資金從中央到各省的分配主要采用的是因數法。省到縣的資金分配不同的省采用不同的模式，多數省在參照上年基數的基礎上，通過申報項目來爭取資金；部分省采用因素法將資金切塊分配到縣。與中央分配資金到省的方法不同的是，多數省還直接管項目的審批。

對于財政扶貧資金的撥付，在中央一級，資金的分配是從每年三月全國人大通過國家財政預算開始的。根據規定，財政扶貧資金必須在預算通過后的一個月內下撥到各省區財政廳。地方各級財政在收到上一級財政下達的財政扶貧資金后，首批下達時間不得超過一個月，比例不得低于80％。多數省區都是分兩批下達財政扶貧資金。根據2000年頒布的《財政扶貧資金管理辦法》的要求，財政扶貧資金在傳遞過程中普遍采用了專戶管理，以便減少挪用。根據2001年財政部制訂的《財政扶貧資金報賬制管理辦法》的規定，報賬制已經在全國推行。項目和資金的公示在一定程度上減少了扶貧資金的濫用。

同級及上級審計部門對財政扶貧資金使用情況進行的專項審計。各級管理部門進行的專題調研；同級管理部門之間的互查；上級管理部門對項目和資金進行抽查；由項目實施單位及各級管理部門組織自查；隨著財政扶貧投入的不斷增加，各級政府對資金使用情況的檢查監督工作也越來越重視。

二、扶貧資金管理中存在的問題

中國在扶貧資金的管理和使用方面進行了一系列的改革和創新，有效地控制了扶貧資金的流失，但在資金管理中仍然存在一些需要改進的問題。

1、財政扶貧資金的分配不夠公平，分配資金的因素不夠合理。多數省到縣的資金分配仍采用基數法，各縣主要通過項目的申報來獲得資金。基數法最大的問題是不能很好的體現資金分配與貧困程度的對應關系，也與使用效果缺乏聯系。即使中央到省和部分省到縣的資金分配已采用因素法，但因素的確定還不是很完善。

2、項目和資金多頭管理，分工不明確。在目前的體制下，參與項目和資金管理的共有多家，如財政、計委、扶貧辦和民委等。到目前為止，還沒有形成一個各方都能接受的分工合作框架。在省一級，項目和資金的管理更是千差萬別。項目和資金多頭管理及分工不明確所帶來的問題是協調成本高，并造成貧困縣多方跑項目。

3、項目的申報和實施過程中缺少群眾參與，資金不能及時到位。現在通行的扶貧項目申報、審批過程，是在行政機構封閉狀況下進行的，不透明，農民沒有發言權；項目能否成功，沒有人承擔責任。相當部分扶貧項目規模小，并且直接到村到戶，讓遠離基層的省、市一級來審批，很難避免“瞎指揮”。此外，項目申報和審批時間過長，資金不能及時到位。項目和資金多頭管理和難于協調以及省直接審批項目是資金不能及時到位的深層次的原因。

4、項目資金被挪用的現象時有發生，比較多見的發生在縣、鄉兩級。挪用資金的原因主要是兩方面。一是貧困地區地方財政緊張，二是目前的項目和資金管理體制使資金挪用并不困難(相對于其他很多專項資金而言，財政扶貧資金的挪用問題并不是最嚴重的)。中央的項目和資金管理部門遠離項目實施地點，并且還沒有建立有效的檢查和抽查制度；而多數省的項目和資金管理部門把主要精力放在項目的審批和資金的分配上，對項目和資金的監督和檢查則明顯不夠。

5、招投標中的不公正。項目的管理和執行單位(如縣交通局、水利局等)通常有自己的施工單位，而這些施工單位需要靠項目來養活一批管理和工程技術人員。在以這些業務主管部門為主組織的招投標中，它們的下屬施工單位很容易通過關系而不是依靠公平競爭來獲得項目。主管部門和施工單位的這種關系也很容易導致扶貧資金挪用或非法侵占。

6、檢查和監督存在很大的隨意性。抽查項目的代表性和針對性不足，而且部門間沒有協作，造成重復檢查，同級各部門的檢查結論互相不認可。現有的檢查和抽查大多是一次性的，對于每次發現問題的項目很少再去復查，從而使檢查和抽查的督促作用大大降低。檢查和抽查的結果也沒有與資金的分配和對當事人的獎懲結合起來。

三、加強扶貧資金管理的建議

從長遠來看，高效的財政扶貧資金管理體制的建立有賴于整個公共財政管理體制的改革，需要公共財政的管理體制進一步向公開、透明和制度化的方向發展。同時，要改革現有的扶貧項目和資金多部門管理體制，以便從根本上改善因各部門利益沖突導致的資金管理和使用的低效率。

1、改善參與式村級規劃和推行社區主導型發展模式。要使扶貧項目和資金管理各方都接受規劃內容，并按規劃來選擇項目，村級規劃的過程應該更加科學合理，相關各方都應積極參與到村級規劃中去，并對已經完成的規劃按一定的程序進行調整。一旦村級和縣級規劃得到地方政府的批準，項目和資金管理部門都應該嚴格按規劃的內容和先后次序選擇和實施項目。這樣可以解決項目資金多頭管理而造成的扶貧資源分散和低效率問題。

2、提高資金分配的透明度，嚴格按因素法分配資金。為_r使資金分配更加公平合理，減少各部門從資金分配中謀利益的可能性，按因素法分配財政扶貧資金和增加分配過程中的透明度是關鍵。分配因素的確定應該科學可行，各種因素及在分配資金中的比例一旦確定不得隨意調整，各種因素及其分配比例確定后必須公布。

3、扶貧項目審批權限適當下放。為了加快資金的運行速度和減少地方政府多頭跑項目，資金應切塊到縣、審批權限分級管理和適當下放。資金盤子到縣后，對于在縣內實施的項目都應該直接在縣里確定，然后報省里備案。只有跨縣的項目才應該由省或市主管部門審批，然后由各縣分別實施并在省下達到縣的扶貧資金總盤子中列支。省里的主要責任是檢查和監督。

4、建立合理和責任明確的檢查監督體系。整個財政扶貧資金的監督體系應由各級主管部門和人大、審計、紀檢監察部門共同構成，各部門和各級要有合理的分工。縣級主管部門主要負責項目實施過程中的檢查和項目完成時的驗收；地級主管部門負責對已驗收項目的全面檢查；省級主管部門負責項目的抽查；中央則進行再抽查。同時，完善和推廣項目和資金的公示制。

5、加快建立跨部門報告和協作機制。建議沒立財政扶貧資金信息共享與協作小組。小組的任務主要是分析和總結每一年財政扶貧資金使用的狀況，提出改進建議，同時共同解決信息共享中出現的問題。建立分工合作的信息收集和管理體系。貧困監測與效果評估系統由相對獨立的統計系統承擔，而項目管理信息系統與資金管理信息系統則應該由財政部、扶貧辦和計委等主管資金和項目的部門共同承擔，并在國家、省、地、縣幾個層面上共享。

[責任編輯：徐永祥]