戶籍制度改革的動力、阻力與途徑探討

[摘要]戶籍制度改革是社會爭議的焦點，支持者和反對者爭執不下，戶籍制度改革也陷入了兩難境地。日益增長的流動人口是推動戶籍制度改革的直接動力，而戶籍制度改革所面臨的諸多矛盾以及改革所帶來的一些負面影響則成為戶籍制度改革的阻力。在這種情況下，戶籍制度改革應是一條漸進之路，即改革必須堅持從推動社會經濟發展和維護社會穩定的角度出發，逐步實現戶籍制度改革的最終目標。

[關鍵詞]戶籍制度；推拉理論；人口流動

[中圖分類號]D631 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0016－03

近年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和經濟社會的快速發展，中國社會結構急劇變革，流動人口迅速增加，人口的自由遷徙和流動實際上已成為一種現實，這對于以限制人口流動為主要功能的戶籍制度形成了強烈的沖擊，各地都對戶籍制度的改革進行了嘗試。這些改革有力地促進了勞動力的流動、城市化和社會經濟的發展。然而戶籍制度的改革也遇到了一些困難與阻力，人們對于如何推進戶籍制度改革也存在著極大的爭議。筆者認為，要準確地把握戶籍制度改革的根本問題就必須清楚地了解推動戶籍制度改革的動力和阻礙改革的阻力，并在此基礎上提出戶籍制度的可行路徑，這樣才能夠更為穩妥和有效地推動戶籍制度的改革。

一、人口流動的“推”與“拉”：戶籍制度改革的動力機制

對于人口流動的原因，學術界有著各種各樣的理論解釋，其中“推拉理論”(push and pull theory)是其中最具影響力的理論。這一理論提出，在市場經濟和人口自由流動的情況下，人口流動的基本原因是人們可以通過地域空間的遷徙來改變個人的生活狀況。遷入地中那些吸引移民，能夠改善移民生活條件的因素就成為人口流動的拉力，而流出地中那些相對不利的社會經濟條件就成為推力。人口的空間流動主要就是在這兩種力量的共同作用下產生的。從某種程度上講，在改革開放以后，正是在這兩種力量的作用下，數以億計的中西部農村的剩余勞動力源源不斷地流入到中東部的大城市和沿海的經濟發達地區，由此也推動了戶籍制度的逐步變革。

在一個不完全的市場經濟環境里，除了流入地的拉力和流出地的推力之外，還存在著其它一些因素可能會影響、削弱乃至徹底改變原來的推拉作用。而在中國，戶籍制度就是這些拉力和推力之外最重要的影響因素。戶籍制度憑借國家強大的行政力量使得原來的推力或拉力都失去原有的作用。上世紀50年代中期以后，盡管城鄉經濟收入和生活條件差異十分巨大，但在嚴格的戶籍制度的限制下，大規模的農民進城務工被阻止，從農村向城市的流動甚至被視為“鯉魚跳龍門”。此時戶籍制度的基本特點就是限制人口的自由遷徙，特別是從農村向城市的遷徙。

但是80年代以來，隨著市場經濟體制的建立，流動人口數量迅速增加。據估計，中國大陸流動人口的總量1982年為3000萬，1985年為4000萬，1988年為7000萬，1994年為8000萬，1997年則突破1億大關。流動人口的大量增加，對以限制人口流動為主要功能的戶籍制度帶來了直接的沖擊，戶籍制度的逐步改革由此展開，可以說，人口流動已經成為戶籍制度變革的直接推動力。

從80年代開始，隨著我國改革開放政策的實施和市場經濟的逐步建立，流動人口急劇增加，國家開始逐步放寬戶籍制度的限制性條件，人口流動的推力與拉力重新發揮作用。顯然，在國家改革開放的背景下，流動人口的出現及其數量的不斷增加與戶籍制度的變革之間形成了一種相互促進。這種相互促進的過程，特別是從80年代開始的戶籍制度改革與下表(見下頁)北京市流動人口增長的情況比照中就可以得到清晰地體現。80年代初，農村推行“家庭聯產承包責任制”以后，農民開始獲得相對自由的生產和經營權利，農村剩余勞動力問題也顯現出來。農民進城的趨勢實際上已經出現。1984年10月，國務院發出了《關于農民進入城鎮落戶問題的通知》，允許農民“自理口糧到集鎮落戶”，實際上這也是對進城農民的一種認可。自此以后，農民進城數量不斷增加，特別是80年代中期以后，民工潮出現了驟然激增的現象。在流動人口不斷增加趨勢的推動下，90年代以來，戶籍制度的改革出現多元化的趨勢，“藍印戶口”在各大中城市普遍出現。這也可以被看作是對部分人口流動現狀的部分認可以及新的條件限制。2000年以來，各地戶籍制度改革仍然活躍。多數城市都在不同程度上放寬常住戶口的準入條件，有的甚至取消了城市戶籍和農村戶籍的分割。與此同時，流動人口除少數年份略有下降以外，幾乎是一路上升，二者之間的促進作用非常明顯。

總之，在流動人口不斷增加趨勢的推動下，人口的自由遷徙已經成為一種現實。但是，戶籍制度并未完全失去其在限制人口流動上的作用，因為大多數的流動人口還因為戶籍制度的限制，在流動以后無法獲得相應的“身份”。從而淪為“下等公民”。從2002年李強教授所作的一次調查發現，大量的農民工在進入城市以后發現他們仍然面臨著來自戶籍方面的歧視，這也是他們最大的困難。由于沒有戶口，目前外來流動人口仍然面臨一些難以解決的問題，如作為公民的人身權利未能得到有效保障、作為公民的選舉權和被選舉權被忽略、作為勞動者缺乏社會保障和勞動保護，合法權益經常受到嚴重侵害以及子女受教育問題等。可以說，在目前的中國，戶籍制度仍然是阻礙人口流動的最主要的制度屏障。從這種意義上講，目前我國的遷徙自由是有限度的和不完全的。

二、矛盾與現實：戶籍制度改革的阻力因素分析

戶籍制度并非單純的人口管理制度，從形成開始，“戶籍制度就和計劃經濟下的統購統銷制度、人民公社制度、城市勞動力就業和社會福利保障制度等聯系在一起，維持著城鄉二元結構的存在和發展。”由于戶籍制度是在計劃經濟的背景下形成的，且以限制人口流動為主要功能，因而在市場經濟逐步建立的今天，其諸多弊端日漸暴露，已經被學者們廣泛論述，比如限制了人才流動、阻礙了農村剩余勞動力的合理流動、導致社會不公平等。目前，盡管人們在戶籍制度的弊端方面已經形成共識，但是戶籍制度改革卻依然困難重重，原因就在于戶籍制度的改革依然存在著許多阻力。

上世紀80代以來，戶籍制度改革取得了許多成效，“城鄉分割、一國兩策”的戶籍制度發生了三大顯著變化：一是戶籍約束人口流動的限制被打破，已有上億農民進城務工；二是戶籍背后的一些歧視性功能和收費被取消，最近幾年，農民工在就業合同、工傷保險、欠薪追討、子女上學等方面也取得進展；三是城市戶口人群中具備夫妻分居、人才引進、投資創業、購房安居等條件者，已基本不再受戶籍限制就可遷移落戶。一這些變化對于城鄉社會經濟的發展起到了顯著的促進作用。在城市，流動人口緩解了城市某些行業勞動力的不足、促進了城市第三產業的發展，刺激了消費，增加了城市的收益、增強了城市的輻射力等。而在農村，大量農村的剩余勞動力得到轉移、促進了農村的資金積累以及在促進了現代文化價值觀在農村的普及等。在這些成果的鼓勵下，近年來全國已有河北、江蘇等省試行城鄉統一的戶口登記管理制度。有學者進而提出，應該取消農業和非農業戶口的“審批制”，代之以城鄉統一的居民登記制度。然而這些措施在實施時卻遇到了許多困難。在一些實行城鄉統一的居民登記制度的地區，戶口雖已統一為“居民戶口”，但是在具體政策和福利上仍然存在著明顯的差別。河北某市在對城市特困群眾和重點優撫對象實行采暖費補貼時仍然對“補貼范圍”進行了限制，“農業”和“非農業人口”此時仍然成為區別的標準。類似的情況可以說在許多地方都存在。

與此同時，戶籍制度的逐步放開所帶來的一些負面影響，特別是對于城市社會經濟的負面影響也開始被人們關注，比如大量外來人口的涌入使得原本緊張的城市公共設施更加短缺、增加了城市管理的難度等。由于改革的效果存在著兩面性，也使得戶籍制度進一步的改革面臨著進退兩難的局面。可以說，盡管戶籍制度一直在改，但都是比較容易的、與財政和社會福利聯系不大的，所以有人提出戶籍制度改革要取得“實質突破”，還面臨四個方面的矛盾：

其一，從資源分配上看，統一城鄉戶口并不意味著相關社會問題會隨之解決。現在，通過市場來配置資源的，如住房、汽車等，已無所謂戶籍問題。但還有太多公共資源仍由政府部門分配。

其二，對“戶改”的一些政策，中央和地方存在認識上的不一致。如小城鎮建設，國家要求放開戶籍，一些地方至今仍沒放開。

其三，戶籍徹底放開有一個前提，即社會保障、就業、醫療、教育等方面要全國統一。問題是目前我們的財政、醫療、教育等資源分配都不是全國均等的，地區差別太大。

其四，統一城鄉戶口還有—個問題，即農民可以進城，市民也應可以下鄉。既然門檻取消了，人口流動就應是雙向的。但目前市民變農民的門檻同樣很高，因為農村戶口涉及土地承包問題。

很明顯，戶籍制度改革的困難在于目前的戶籍制度除了人口管理的功能之外，還附著了一系列現實的問題。統一城鄉戶籍的管理也就意味著原來的農村居民享有城市居民的醫療保障、失業保障子女就學等一系列由城市政府財政負擔的公共利益。因而我們能夠理解，為什么地方政府不愿意徹底改革戶籍制度。目前我國的財政轉移支付制度是地方財政收入和支出掛鉤，所以地方政府都希望盡可能減少轄區內居民數量，進而減少財政支出，所以沒有一個地方政府愿意承擔其他地區居民的公共服務。可以說，正是存在著諸多的現實利益，所以戶籍制度在改革的過程中才會出現那么多的矛盾和困難。

從理論上講，勞動力是最基本的生產資料，所以在市場經濟制度下，勞動力的自由流動理應是最基本的條件。但是，在現實的條件下，由于目前流動人口數量已經非常龐大，而且流動人口的主要去向集中在國內幾個經濟比較發達的大城市，以及沿海經濟發達的中等城市。而目前我國農村除了已經流出的大量人口之外，仍然存在著大量的剩余勞動力需要轉移，戶籍制度的進一步改革無疑會增加流動人口的數量。與此同時，我國城市對于外來人口的容納能力仍然是相當有限的。諸多矛盾和現實條件的制約，使得戶籍制度的改革面臨著重重困難，這些困難集中表現在人口流動所帶來的許多問題。

戶籍制度阻礙社會經濟發展和社會公平。不利于和諧社會的建設，盡快取消戶籍限制已是大勢所趨。但是由于在戶籍制度所承載和附加的各種利益關系非常復雜，戶籍制度改革面臨著諸多的社會矛盾，而且改革有可能付出很大的現實代價。戶籍制度改革的迫切性與戶籍制度的改革在現實社會中所可能引發一系列社會、經濟和政治問題交織在一起，使得我國目前的戶籍制度改革面臨著一個難以兩全的困境之中，這也是目前我國戶籍制度改革所面臨的最為深刻的矛盾。

三、戶籍制度改革：一條漸進之路

上世紀90年代中期開始，我國就已經確立了戶籍制度改革的目標，即：一、取消以商品糧為標準劃分農業戶口與非農業戶口的“二元結構”，代之以居住地和職業來劃分農業和非農業人員；二、建立以常住戶口、暫住戶口與寄住戶口三種形式為基礎的戶口登記制度；三、逐步實現居民身份證、公民出生證為主的證件化管理，以一人一證、一戶一本取代現有的戶口簿冊證明身份的傳統模式；四、實現以住房、生活基礎為落戶標準，同時與政策相結合的戶口遷移政策。目前，人們對于這一目標并沒有太大的爭議，但是在流動人口日益增加的壓力和諸多矛盾與現實困難面前，如何實施改革仍然是眾說紛紜，有人認為應該徹底改革戶籍制度，實現人口的自由遷徙，有人則認為嚴格戶籍管理，暫緩戶籍制度改革。

前者認為，從理論上講，勞動力的自由流動乃是市場經濟的題中應有之意，因為只有在人口自由流動的條件下，勞動力才能夠跨越地區障礙公平地參與勞動力市場的競爭。而只有勞動力市場的充分、公平競爭，勞動力交易成本才會降低，使勞動力資源獲得最佳的分配，而且勞動力的積極性和創造性將得到最大程度的發揮。而且，農村人口向非農產業和城鎮轉移也是工業化和現代化的必然趨勢。

從現實的情況看，隨著我國社會經濟的迅速發展。農產品供求平衡，工業生產能力普遍過剩，已經具備了徹底放開戶籍管理的條件。許多城市外來人口長期居留城市，成為“常住”的外來人口，城市社會經濟已經不能離開這些外來人口，每年春運期間諸如上海、北京等城市都會出現服務人員的短缺就是明證。而且，徹底放開戶籍管理不僅可以促進城市化的快速發展，吸納大量的農村過剩勞動力，還可以使大量外來人口獲得合法身份，實現社會公平，從而減少其對社會秩序的潛在威脅。因而徹底改革戶籍制度，拆除分隔地區和城鄉的制度藩籬，形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制，不僅會進一步推動經濟增長，而且有利于社會的和諧穩定。

后者則認為，目前我國現在的城市經濟水平有限，對外來勞動力的吸納能力極為有限。同時，目前大量的農村剩余勞動力教育水平、職業技能都比較低，這些人過量涌入必將引發“城市病”。再者，戶籍管理的徹底放開、人口遷徙的完全自由必將導致經濟不發達地區優秀人才的外流，使東西部經濟的發展進一步不平衡。

因此，在目前的現實條件下，戶籍制度中對城鄉戶口的分類登記、對大城市人口總量的控制以及對農村人口遷往城市的限制，仍然具有一定的合理性，只有在區域經濟和城鄉發展相對平衡時才能取消。

顯然，前面兩種觀點都有一定的道理，同時又有偏頗之處。第一種觀點強調了現行戶籍制度的弊端，忽視了戶籍制度改革過快所可能帶來的社會問題；后者則與之相反。強調了戶籍制度改革所可能帶來的社會問題，卻忽略了現行戶籍制度的弊端。筆者認為，戶籍制度必須徹底改革，但是改革的過程卻是一條長期的漸進之路，每一個階段的改革都應當與社會經濟的發展水平相適應，即應當穩妥有序地放開戶籍管理。

依據“推拉”理論。人口流動源于區域經濟水平和生活水平的差距，則區域經濟水平和城鄉經濟水平差距越大，人口流動的規模也就會越大。目前我國城鄉經濟和區域經濟水平差距依然比較大，那么如果貿然放開戶籍管理，則有可能造成區域經濟水平的進一步拉大。當然同時我們也看到，80年代以來我國在戶籍制度改革上采取的逐步深入的成功經驗告訴我們：一方面，戶籍制度的改革順應了人口流動的需要，推動了社會經濟的發展；另一方面，戶籍制度的改革必須始終與社會經濟的發展水平相適應，對戶籍制度進行適度有序的改革既可以推動社會經濟發展，又可以避免大規模的社會矛盾和沖突。

由于我國區域經濟和城鄉經濟之間差距的形成有著歷史和現實的多重因素，因此，要消除這種差距仍然需要一個漫長的時期。所以，就目前的情況而言，我們仍然應該“嚴格控制大城市，穩步發展中小城市，積極發展小城市和小城鎮”。首先。從放松小城市、城鎮以及農村內部的戶口限制開始，出臺相應的管理措施。其次，對于那些長期在中等城市就業，有固定住所的無戶籍人口，先辦理暫住戶口，達到一定年限時再辦理常住戶口。對于人口已極度膨脹的大城市、特大城市，在一定時期內應繼續實行相對嚴格控制人口流動的戶籍管理制度。但是可以根據各地的具體情況，對于那些緊缺領域的人才酌情放開。

總之，戶籍制度的改革必須從有利于推動經濟發展和維持社會穩定角度出發，在目前與戶籍制度相配套的一系列社會制度，諸如企業制度和社會保障制度等都還沒有取得實質性改革的現實條件下，戶籍的管理特別是人口的遷移政策仍然應該堅持寬嚴適度的原則，使戶籍制度的改革與社會經濟發展水平相適應、與人口和資源相協調、與解決城鄉二元結構進程相一致。這樣，我們在推動戶籍制度改革的過程中，就能夠兼顧社會經濟發展的長期目標與短期目標，并且最終徹底實現戶籍制度改革的目標。

[責任編輯：陳合營]