政府非稅收入管理制度創(chuàng)新研究

[摘要]政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，長期以來，大量政府非稅收入游離干預算管理體系之外。人為地肢解了財政職能，降低了資金的使用效率，并成為經濟秩序混亂、滋生腐敗的主要根源。隨著社會主義市場經濟條件下公共財政框架的建立，財政改革的逐步深入，必須加強政府非稅收入管理，樹立政府非稅收入的新理念。

[關鍵詞]政府非稅收入；制度安排；創(chuàng)新

[中圖分類號]F812.43 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0019－03

一、政府非稅收入界定及分類

非稅收入是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，它是除稅收以外，由各級政府、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、信譽、國家資產或提供特定公共服務、準公共服務取得的，并且用于滿足社會公共需要的財政資金。具體來說，主要包括：行政事業(yè)性收費收入、政府性基金、罰沒收入、國有資產經營收益、主管部門按照國家規(guī)定集中的收入(包括提取的管理費、收入分成、下級上解資金等)、具有行政管理職權的社會團體會費、以政府部門和單位名義獲得的捐贈資金、政府和政府部門主辦的廣播電臺、電視臺、報社等事業(yè)單位直接收取的廣告收入、利用國有資產舉辦的學校、幼兒園收費、國有資產(資源)有償使用收入(含土地、海域、場地和礦區(qū)有償使用、房屋、設備出租，場館及公園門票收入等)、對社會公共資源開發(fā)權、使用權、冠名權、特許(壟斷)經營權等進行招標拍賣的收入、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府自籌和統(tǒng)籌資金以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他非稅收入。

按照性質的差異性，上述有關的政府非稅收入又大致可以劃分為五大類：負外部效益矯正性、成本補償性、資產資源性、行政司法管理性非稅收入及其他非稅收入。其對照細目詳見下表：

二、我國現(xiàn)行政府非稅收入管理制度與弊病

我國對非稅收入的管理制度安排，伴隨著財政體制改革，在每一個時期都取得了不同程度的進步。但是，由于其長期以來被視為預算外資金，與其他財政性資金管理制度相比，其制度安排在公共財政體制下暴露出越來越多的漏洞。如何對其加以整合和創(chuàng)新，無論是對非稅收入管理而言還是對公共財政體制完善而言，都具有緊迫性。

就非稅收入制度體系而言，主要包括了非稅收入收繳制度、預算管理模式、監(jiān)督檢查機制幾個方面的內容。從當前實行情況看，就非稅收入收繳制度而言，可以說，大部分的非稅收人的征收都實行了收費大廳集中征繳，票款分離，銀行代收，但是仍有部分單位保留了收入過渡戶，單位收繳的非稅收入要經過收入過渡戶再繳國庫或財政專戶，單位借助過渡戶挪用或調整收支的現(xiàn)象仍然存在。而且，在征繳票據管理上也欠缺規(guī)范，某些收費項目征繳仍然采用簡單托收發(fā)票。各個地區(qū)在票據的設計上可以說沒有一個完整統(tǒng)一的模式，這給財政部門鑒定票據真?zhèn)螏砹溯^大的難度，也使得政府部門無法強化對這部分收入的監(jiān)控管理。

就預算管理模式看，當前的管理模式也欠缺統(tǒng)一，帶有套用原來預算外資金管理模式的顯著特征。大致看，全國對非稅收入預算管理所采取的模式有三種。一是統(tǒng)一上繳國庫，納入政府預算管理模式，如政府性基金、各種專項收入等，其在管理上比較規(guī)范；二是上繳財政專戶，納入政府部門預算統(tǒng)籌安排，如事業(yè)性收費、主管部門集中的管理費等，其實行“收支兩條線”管理，全額繳人財政專戶作為預算外資金，財政部門按照核定標準統(tǒng)籌安排支出，同時，在預算上實行零余額管理。三是財政之外的政府部門管理模式，如社會保障基金、政府集資等，其由各級政府及主管部門征收、使用和管理，游離于財政監(jiān)督之外，各地、各部門管理不一。會計核算上，及其不規(guī)范，該納入預算的收入納入預算外收入，該納入預算外收入的作為暫存暫付款處理，在賬務處理上。預算內和預算外采取兩套不同的賬務。從我國當前情況看，可以說，上述三者管理模式并存。這種并存局面，不僅使得各級對非稅收入的認識存在偏差，而且，也直接給非稅收入統(tǒng)一管理帶來了一系列弊端。首先，從非稅收入管理部門多元化形成事權和財權匹配不當，且從行政管理效率角度來說，也造成扯皮現(xiàn)象。其次，管理模式多樣化使得管理軟件的設計千差萬別，從而使得軟件開發(fā)、維護等管理成本高居不下，且為各地挪用等行為提供了制度漏洞。第三，多種模式和管理主體多元化直接造成管理混亂和監(jiān)督不到位。當前的非稅收入管理上，中央、地方政府可以審批，甚至部門也可以審批，審批權不集中使得對征收標準規(guī)定不一，且?guī)碇貜驼魇諉栴}，這也進一步模糊了社會公眾對“非稅收入”的正確認識。

從非稅收入監(jiān)督上看，我國非稅收入中的罰沒收入、專項收入及行政性收費雖然納入了財政預算，但是收入的大部分都歸入預算外資金，且以較高比例返還給了各個單位，這使得非稅收入在監(jiān)管上無法到位。對于基層政府來說，基于返還的刺激。其創(chuàng)收的積極性高漲，借各種名義巧立收費項目名目。越是基層部門，其收費和集資行為越缺乏約束，在分配上也處于混亂無序狀態(tài)，盡管有關收費規(guī)定對收入的用途有明確的規(guī)定，但是由于監(jiān)管上的疏松薄弱，非稅收入收用不符、流失嚴重。且由于對非稅收入的“征、管、查”幾個環(huán)節(jié)，無論是在部門設置上還是在部門職權劃分上都還存在交叉，這也使得監(jiān)督部門的職能權力被肢解，從而難以全面發(fā)揮其監(jiān)督作用。同時，由于政府非稅收入從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)尚沒有—套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，行政事業(yè)性收費和罰沒收入雖有—些地方性規(guī)章，但由于監(jiān)督不嚴，導致有章不循或有章難循。這也使得財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態(tài)，特別是對政府非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強有力的法規(guī)約束。

可以說，非稅收入的上述制度設計在市場經濟日益完善的條件下，其制度漏洞越來越嚴重，給國民經濟產生了越來越大的負面影響，如干擾市場價格體系、削弱國家宏觀調控能力、加劇社會不公等。如何對這些制度缺陷進行改進也成為當前財政體制改革的重點。為此，有必要就其成因做一分析。

三、政府非稅收入管理制度弊病成因

應該說，政府非稅收入存在的一系列問題，其引發(fā)的因素，并不僅僅是非稅收入制度本身，除了制度設計本身存在缺陷外，還與相關的財政體制有關。審視現(xiàn)行的非稅收入制度，客觀說，它的產生是以統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制的打破為背景的，其發(fā)展則是以體制轉型時期各類經濟主體釋放長期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強烈需求為依托。具體來說，其成因主要有：

第一，分稅制改革下地方政府事權擴大與財權緊縮的背離刺激非稅收入發(fā)展。分稅制改革中，中央政府在向地方政府和有關部門分散事權的同時，對原來歸地方政府支配的財力進行了重新配置，地方政府為了強化自己的事權，在資金支配權有限的條件下，往往選擇“自力更生”的道路，通過擴張預算外資金和非預算外資金來實現(xiàn)。越是基層，其配置的事權越多，相對于事權的財權卻呈現(xiàn)縮減趨勢。因此，越是基層政府部門。特別是作為財政最基層的兩級縣鄉(xiāng)財政，其事權和財權的配置越不明晰。差距也越大，地方政府有關部門的各種收費項目越多，管理也越混亂。即使在中央三申五令下，其對非稅收入的征收力度也沒有多大改變?？梢哉f，分稅制本身的體制安排直接刺激了非稅收入的征收。

第二，政府間事權不清晰背景下各級政府博弈選擇促成非稅收入膨脹、無序發(fā)展。我國財政體制經過幾次大的調整之后，應該說，在中央政府與地方政府的事權、財權界定上已經比較清晰了，但是，對地方政府之間的事權、財權界定卻模糊不清。在這一條件下，各級政府在事權和財權上都必然維護自身的利益且彼此戒備和算計，而財政“一級政府、一級事權”規(guī)則的存在進而促使各級政府盡量擴張收入。而從資金分配方式看，地方政府間財力的配置由中央定奪，地方沒有決定權，這也使得各級地方政府大力發(fā)展非稅收入。總之，從個體利益最大化的立足點出發(fā)。作為理性主體的政府各部門，其博弈的最優(yōu)選擇也必然導致非稅收入膨脹無序發(fā)展。

第三，財政分配法律地位的不明確及地方稅收立法權缺失影響非稅收入非正常發(fā)展。從立法權的角度看，我國的《預算法》中并沒有就財政分配的主體地位做出明確的規(guī)定，這就使得財政對非稅規(guī)模的控制缺乏法律依據。而且，在現(xiàn)行分權型體制下，收費立項權是由中央與地方分享，為保障地方行政經費和投資資金，地方政府、地方行政部門也往往傾向于采取收費的形式來作為融資渠道。

第四，非稅收入管理主體相互交叉、多頭控制的運行機制激發(fā)了非稅收入的異常發(fā)展。當前具體的收費項目管理，往往由兩個以上的部門共同管理，由于部門利益的偏差及認識、處理問題的出發(fā)點不同，收費項目和標準管理分開，收費管理和政府性基金分開，這人為割裂了收費管理的內在聯(lián)系，一些在中央得不到審批的收費項目可以在地方得到審批，以某個名目審批通不過換個名稱就可以得到審批，諸如此類的事件發(fā)生可以說又進一步誘發(fā)了非稅收入的無序發(fā)展。

四、政府非稅收入管理制度整合與創(chuàng)新

顯然，非稅收入的無序異常發(fā)展無論是對于公共財政體制的建立而言還是對國家的經濟發(fā)展而言，其負面影響都不容忽視，如何從制度上進行整合、變革、更新也成為當前急需解決的問題。

可以肯定的是，非稅收入的正常有序發(fā)展，不僅需要從淺層的具體管理措施人手，而且需要對制度進行創(chuàng)新。具體來說，今后對非稅收入改革的重點和創(chuàng)新的關鍵在于，圍繞非稅收入收繳制度、預算管理模式、監(jiān)督檢查機制，按照建設公共財政的要求，對非稅收入結構(包括外部結構、內部結構和上下結構)、法制化、信息化進行變遷，在采取“改”、“轉”、“減”、“留”的基礎上予以完善，主要包括以下幾點。

(一)健全非稅收入管理機構和管理制度

首先，實行“征、管、查”分離的機構設置，按照“征收、預算、支付”三分離方式進行嚴格的規(guī)范管理。一是在財政系統(tǒng)設立專門的非稅收入管理機構，負責組織政府非稅收入的征收；財政部門作為本行政區(qū)域內政府非稅收入的主管部門，專責非稅收入管理；物價、審計、監(jiān)督、人民銀行等部門按照各自的分工專轄非稅收入的稽查管理。二是嚴格項目審批管理，行政事業(yè)性收費嚴格實行中央、省兩級審批制度；政府性基金實行中央審批制度；罰沒收入項目的設立，嚴格執(zhí)行國家有關規(guī)定。嚴禁擅自設立收費、基金和罰沒項目的行為。同時，嚴格行政事業(yè)性收費、政府性基金的減免審批程序。對于重大項目或涉及省級收入的需報省人民政府批準。三是取消“收支掛鉤”政策。各級財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、收支掛鉤的管理模式。除特定用途的非稅收入外，原則上，非稅收入不再與有關部門的支出掛鉤。對資金結余結轉下年度使用也應有嚴格的規(guī)定性，具體實行辦法可按照非稅收入資金性質實行分類管理。

其次，提高預算編制質量，深化“收支兩條線”改革。“收支兩條線”改革是對各級政府部門利益的直接觸動，其推行對于非稅收入的規(guī)范發(fā)展具有重大意義。為此，有必要在將部門的預算外收入納入財政專戶管理的基礎上引入國庫單一賬戶體系和財政集中收付制度。另外，在部門預算編制上，要全面落實部門預算的編制，綜合反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況提高預算透明度。具體來說，一是建立科學的非稅收入測算機制。非稅收入征管部門要在掌握政策、項目、標準、范圍及其變化的前提下，對本級非稅收入進行科學測算，測算標準盡量采用可度量的公式，對非稅收入總量和結構予以調控。二是建立公平合理的征收成本核定機制。所有非稅收入的征收成本均由財政非稅收入征管處室核定，執(zhí)行統(tǒng)一標準，征收成本核定后，可作為部門的項目支出，直接匯入部門預算，以保證部門預算的公平性。三是完善賬戶的管理，在清理和規(guī)范預算單位的銀行賬戶基礎上，及時發(fā)現(xiàn)和糾正非稅收入收支管理中存在的問題，確?！笆罩蓷l線”規(guī)定落到實處。

第三，完善非稅收入收繳制度。一是全面推行“單位開票，銀行代收，財政統(tǒng)管”的征管制度。銀行代收是落實“收支兩條線”的重要手段，可以避免“一手開票、一手收現(xiàn)金”下的舞弊行為。因此。在具體操作上，應取消收入過渡戶，實行執(zhí)行單位開票。銀行代收網點繳費方式，除收費、基金、罰沒收入外。對其他非稅收入，也要盡量納入銀行網點代收范圍。對于那些零星、數(shù)額較少或不具備銀行代收條件的非稅收入，也應該由財政部門委托征收單位征收，然后由征收單位按規(guī)定要求匯繳到同級國庫或財政專戶。二是嚴格非稅收人票據管理，健全財政票據監(jiān)管網絡。加強票據管理的基本原則應是“統(tǒng)一印制、統(tǒng)一頒發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷、統(tǒng)一監(jiān)督”。為此，需要統(tǒng)一規(guī)范并擴大票據覆蓋面，強化稽查工作，做到“以票管費、以票促收”。這就要求取消全國各地票據自我印發(fā)、使用，由專門的機構設計、印制統(tǒng)一的具有防偽性的收費票據。在軟件管理上，也要求使用統(tǒng)一的管理系統(tǒng)和軟件。這種統(tǒng)一的票據管理，不僅可以提高工作效率，而且，由于可以借助代碼標準化的計算機管理，其可以實現(xiàn)收費票據的有效監(jiān)控。三是建立統(tǒng)一的非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)，調整非稅收入的管理流程。目前的非稅收入都是由主管部門收取后再層層上繳，然后由中央按照一定的比例分成返回。這不僅造成繳庫不及時、截留、占壓、挪用等問題，而且從資金流向看，也帶來成本上升問題。要解決這些問題，不僅需要對非稅收入的管理流程進行必要的調整，還必須借助相關的技術手段來解決信息傳遞問題。顯然，統(tǒng)一的多功能的非稅收入收繳管理系統(tǒng)可以在一定程度上緩解這些問題。從今后非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的建設看，亟需利用計算機數(shù)據交換、網絡技術和銀行資金清算系統(tǒng)為技術支撐，在綜合公共信息查詢、執(zhí)收單位軟件、財政綜合管理、非稅收入信息系統(tǒng)的基礎上進一步整合。

第四，加強法制建設，健全非稅收入監(jiān)督檢查機制。有效的監(jiān)督檢查機制不僅需要完善的機制，而且需要相關的法律保障體系。我國非稅收入異常膨脹的原因之一也在于缺乏有力的法律支持。非稅收入作為政府收入，其取得的依據和途徑不同于企業(yè)和個人。面對強權政治，個人是無法通過依靠市場方式對其加以約束和制約的，只有通過法律方式才能加以有效制約。因此，就強化非稅收入的監(jiān)督而言，一是從立法、執(zhí)法上為非稅收入的規(guī)范發(fā)展提供依據，結束非稅收入征收管理無法可依的局面。為此，有必要制定統(tǒng)一的《政府非稅收入征管法》等法律，就非稅收入的性質、范圍、分類、征收等做出明確規(guī)定，加快非稅收入管理法律體系建設步伐。二是強化非稅收入管理稽查制度。對各項收費和基金的征繳情況、票據使用、賬戶設立、資金收取和使用等情況，進行一年一度的監(jiān)督檢查和不定期抽查，實現(xiàn)稽查工作規(guī)范化、制度化。這要求對單位的銀行賬戶進行清理，取消多頭開戶，確立收支專戶，一個單位原則上只能有一個收入專戶和一個支出專戶。在此基礎上，配合獎罰分明的激勵約束機制，推行責任追究制度，把監(jiān)督檢查的工作落實到明晰的利益主體上。三是推行非稅收入的相關公示制度。借助各種媒體對每種收費名目的收費性質、收費范圍、票據樣式及收費人員、非稅收入取得進展等內容進行詳細介紹。具體上，可以借助網絡技術，建立財政票據稽查監(jiān)督網、非稅收入信息網等，實行分級管理，責任連鎖。此外，還應該全面貫徹非稅收入稽查、舉報、違規(guī)處罰和責任追究等監(jiān)督管理制度，對各種違規(guī)現(xiàn)象，通過各種媒體公開曝光，并依法給予處罰。最后，為提高非稅收入的透明度和監(jiān)督性，還可以建立定期向人大報告非稅收入征、管、用制度，把非稅收入管理工作自覺置于人大代表和全社會的監(jiān)督之下。

(二)規(guī)范非稅收入的配套措施

上述非稅收人的征收管理制度的調整對非稅收入存在問題的解決，可以說，是一種措施性的調整，從治理的成效看還停留在“治標”的層面上，那么，對于規(guī)范的非稅收入發(fā)展來說，還有必要配合相關的配套改革措施，從“治本”的層次上杜絕非稅收入的異常發(fā)展。包括的內容如下：

首先，深化分稅制改革，從根本上規(guī)范各級政府間的財政分配關系，明晰各自的事權與財權。如前所述，地方政府事權的不斷擴大和資金調控權力的萎縮，以及事權的交叉直接造成了政府有關部門擴張非稅收入。在這種情況下，要從根源上解決非稅收入的弊病，必須從根本上解決政府間的分配秩序混亂，尤其是縣鄉(xiāng)財政分配不公平問題，這要求把各級政府的事權、財權分配形成清晰的法律條文并嚴格實施。另外，為解決地方政府財力分配不公平問題，還必須對轉移支付制度進行調整，加強對縣鄉(xiāng)財政的規(guī)范轉移支付，從制度上平衡政治、經濟權力與相關權利、責任。并且，考慮到各地實際情況千差萬別，在事權和財權相統(tǒng)一的前提下，可以考慮適當賦予地方政府一定的稅收權力，當然，這一權力的賦予要謹慎。

其次，深化政府機構改革，推進政府職能轉變。從1998年開始的政府機構改革在一定程度上解決了冗員等問題，但是，與市場經濟體制的要求相比，仍然存在機構、人員膨脹和收費的惡性循環(huán)。而且，在政府職能與市場職能的劃分上，也存在著“越位”與“缺位”問題。因此，要根治非稅收入方面的弊病，根本要領還需要政府機構改革同步進行。一是取消那些“政企不分”、“政事不分”妨礙市場經濟其作用的行政審批，并嚴格審批程序，較少不必要的審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，實行審批責任追究制。二是把分流安置工作與收費人員結合起來，對進入公務員序列的，經費由財政承擔；對收費項目轉為經營性收費的，由經營單位自行負擔。三是推行改進政府工作方式，廣泛推行電子政務以降低行政成本，從而在一定程度上破解高行政成本與非稅收入異常發(fā)展的惡性循環(huán)。

[責任編輯：孫 巍]