法政時代的中國“斜向府際關系”探究

[摘要]條塊基礎在網絡時代日趨落伍，僵化的管理體制難以彌合縱橫交錯的動態府際爭議。斜向府際關系倡導“能量場”的作用，打破上級政府自說自話的壟斷地位；重視行政主體間協商對話和信息交換，破除政府間一對一反饋困境，實現回應的多多互動；培養政府與社團乃至個人的共生價值觀念，實現多元主體間全方位協調發展。

[關鍵詞]斜向府際關系；后現代語境；網絡型政府；整體治理

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0025－04

府際關系是公權力之間的關系，政府間秩序的構建是權力關系的權衡定位。各級政府處于動態變化中，在不同的角色中謀求發展空間，法律上必須限定行政主體的責任與使命。法政框架下的政府間平等對話是必要的，此舉將推動政府間良性互動。實際情況往往事與愿違，多元行政主體因利益不同而在資源爭奪、政績考量中產生沖突，降低了服務公眾的水準并阻滯了國家的發展。囿于傳統思維的科層制已不合時宜，別出心裁的斜向府際關系則是應時之需。斜向府際關系涵蓋不同級別、互不隸屬的中央部門及其直屬機構、地方政府及地方部門之間的關系，力求超越條塊型府際關系的窠臼，描述多元交叉的府際關系，建構起多元互動的網絡型府際關系。后現代語境的斜向府際關系打破行政層級，促進促進區域一體化和和中央部門的整合，這與大部制改革方向不謀而合；整合新部委依舊要面對府際關系問題，而斜向府際關系則擺脫了衡定行政級別之憂。在治理主體和公共服務主體多元化的境地下，斜向府際關系破除科層制束縛，促成政府與社團訂立服務合同，實現服務主體的無界化，從憲政層面上保障多中心和諧共治，促進我國政府間關系步入良性循環。

一、當前基于科層制的府際關系之困局

基于科層制的府際關系難以應對公共服務訴求，構建新的超然于金字塔式行政框架體系成為情勢使然。

府際關系相生相隨于政府的發展歷程。學界對府際關系的內涵各有看法，但一般都基于條塊思考府際關系。林尚立認為政府間關系是各級地方政府間和各地區政府間的關系，包括縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區政府間關系；縱向關系即中央與地方關系是政府問關系的中軸；橫向關系是地方政府間關系、政府內部各部門之間的關系。謝慶奎認為府際關系是政府之間的關系，指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系以及不同地區政府之間的關系；包括中央政府與地方政府之問、地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間的關系。官僚制自身的局限性決定了府際關系處理只能從橫向和縱向研究，而現實中的府際爭議早已日趨多元化、網絡化，條塊型府際關系逐漸式微。譬如我國慣例認為中央部委和省級政府是平級機構；但實際上很難比較省級政府與中央部委的行政級別，譬如比較陜西省與外交部異同并無意義，商務部與財政部作為國務院職能部門也少有可比性。條塊型府際關系難以應對區域一體化和部門職能整合的潮流而陷入困境。

法律原則、憲政原則以及民主原則是負責任的行政行動無可辯駁的核心內容。中國尚未構建起完善的法治框架，缺乏立法、司法、行政權限的明晰界定，憲法文本上界定府際關系的條款鳳毛麟角。條塊分割的僵化管理體制使得政府交流不暢。難以處理政府間關系及突發危機事件。按行政區劃分的接壤地帶府際關系已難以處理，何況經濟圈與行政區并不重合，隨著人口、資源等的流動，府際爭議超出地緣界限并呈現縱橫交錯的態勢，區域壁壘、資源爭奪等方面紛爭不斷；中央部門間關系職能劃分不清而亂象紛呈，國務院難以應對眾多的部門爭議；地方政府與中央部門的職能重疊復合，特定的地方政府和中央部委都是行政立法主體，府際關系協調也就有了法律色彩，已非簡單的行政協調所能解決；多元中央部門與地方政府之間的關系錯綜復雜，為爭奪稀缺資源而不斷上演“公地悲劇”。條塊型府際關系的作用日漸衰降。

多元行政主體具備獨立的利益訴求，而下級政府卻由于中央集權制的慣性，只能無條件服從上級命令，難免產生陽奉陰違和消極對抗現象。基于科層制的行政級別已落伍于網絡化時代的發展潮流。何況中國各區域隨著時代發展不斷動態變化，中央部委也在不斷整合精簡。即便共時態的分析府際關系，各區域人口、資源和環境差異巨大，各部委職能迥然相異，難以構建行政級別的評價標準。雖然習慣上認為省級政府與中央部委平級，依次有地司級、縣處級等，但比較浙江省與國防部衡量級別并無用處；中央部門不斷調整職能，但地方政府并不一定精簡，譬如國家成立商務部，而許多地方依然有外經貿委和商委，這給中央和地方部門歸口管理造成麻煩。廣東許多縣級市是非常規的高官低配，這些都給行政級別的衡量帶來困難。信息化時代網絡型府際關系的特點是多元網絡狀的縱橫交錯發展，例如流域管理，牽涉到多元地方政府的管轄范疇，還涉及到水利部的職責范圍，加上污染問題則會有環保總局和安監總局介入，群龍治水致使情況愈加糟糕。

我國特殊地方政府和職能部門并不少見，級別評定日益復雜進而失去意義。地位特殊的地方政府和中央直屬機構將行政層級徹底打亂，甚至某些大型國企也有行政級別；特別行政區、經濟特區、民族區域等享有一般地方政府難以企及的優待；省級政府下屬的工商、食品藥品監督部門實行上掛制度。國務院批準的較大市、中央部委派駐地方的直屬機構大量存在，直轄市下屬區縣、縣級市的行政級別難以衡定；直轄市實行二級管理體制，省和自治區一般采用三級管理體制；基于科層制研究府際關系已難以厘清脈絡。如國稅總局、審計署等實行垂直領導的下屬單位，水利部的水利委員會和流域管理局、商務部授權派駐各地的特派員辦事處，復雜的中央部門垂直機構與地方政府間關系錯綜復雜。譬如煙臺市國稅局與芝罘區政府、審計署上海特派員與杭州市政府的關系就難以衡定；歸類為中央與地方政府關系未嘗不可，但煙臺國稅局可獨立承擔責任和有較大自由裁量權，視作中央與地方關系欠妥。中央層面合署辦公的安監總局和煤監局本是同根生，劃歸地方管理的安監局和垂直管理的煤監局卻彼此利益沖突。從行政級別分析府際關系失去意義。

基于條塊模型無法涵蓋府際關系的現實。難以超脫的化解多元交叉府際爭議，在后工業時代的行政生態環境中舉步維艱。社會、總體、團體彼此處于一種辯證關系當中；它們中的每一個都可能突變成另一個；只有在追求另一個的時候。才可能實現它們全部。情境的變化使得斜向角度闡釋將更具意義，打破行政級別以實現組織整合，注重在民主、平等、信任、協商的情境中，通過對話的方式消除不同行政主體間分歧，兼顧每個主體的不同利益和需求，達成多元主體的價值共識。

二、斜向府際關系的建構

斜向府際關系基于后現代視野，超然構建新型府際關系理論，并將引領府際關系發展潮流。

斜向行政主體間并不存在行政隸屬關系，我國相關法律匱乏，其建構任重道遠。陳振明教授強調，政府間關系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系，包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間關系。他認為“不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間關系”是府際關系的應有之義。但他認為政府部門是各級政府的機構，會作為變量而會趨于淡化，故把部門之間關系排除在府際關系之外，大大簡化了府際關系的研究范疇，但筆者對此不敢茍同。只要是法律認定的可獨立承擔責任的行政主體，其問的關系既可視作府際關系。縱橫交錯的府際關系必須以斜向搭橋為基點，彌合行政主體之間以及區域聯合政府之間爭議；斜向府際關系主要涵益上級政府的各部門與下級政府之間的關系、無隸屬關系的地方政府之間的關系，在延伸的網絡型府際關系中游刃有余。

筆者將斜向府際關系定義為：多元的無隸屬關系的行政級別不同的地方政府和政府部門之間的關系。包括：一是上級政府的各部門與下級政府之間的關系，如中央部委與省級政府之間的關系；二是同級政府的各部門與其他同級政府之間的關系，如濰坊市環保局與德州市政府之間的關系；三是下級政府的各部門與上級政府之間的關系，如保定市教育局與河北省政府之間的關系；四是無隸屬關系的地方政府之間的關系，譬如大連市政府與陜西省政府之間的關系；五是互不隸屬的政府部門間關系，以湖北省教育廳和人事部之間關系為例。這五類府際關系無法從縱向或橫向角度進行劃分的，只能界定為斜向關系。現實中同級政府對等交流。第二、三、五類政府間正式關系并不多見；第一、四類關系則為實踐界所熟悉。垂直領導或業務指導的地方政府及政府部門的關系并不在斜向府際關系研究之列，這些可通過司法審判或內部協調來彌合爭議；嚴格限定的斜向府際關系亦包括中央部委與省級政府間關系。

斜向府際關系著力分析不同級別、互不統轄的府際關系，可詮釋網絡型府際關系的發展歷程，建構斜向府際關系具有一定意義。美國各州并不限于級別，憲法條款規定了各州關系的處理；而各部重要性也并不相同，核心部門和一般部門相差甚遠，總統常和重要部長形成一個內層內閣共商國策。英國各部地位也不同，英國1937年的《英王大臣法》規定，政府部長分為閣員部長和非閣員部長；部長權力依部長等級和主管事務而不同。斜向府際關系研究后現代的多元行政主體間關系，以共同的客體為對象而結成交往關系，促進各級政府發揮能動性；各行政主體在行政生態系統中合理定位，地方政府和政府部門達到平衡，避免上級政府的自說白話，各級政府凝聚力量而提供優質的公共品。

三、斜向府際關系的建構基礎

斜向府際關系是各級政府在憲法框架下克服層級約束，形成的保留公共秩序和互動對話的平臺。

憲政的基點是完善公正的法律，斜向府際關系立足于平等而非游離于憲政精神之外。憲法是使政府服從規則控制的事業；存在于政府的組織結構之中，存在于政府的行動之中，存在于人的生活世界。憲法哲學研究的滯后和薄弱，已構成制約中國憲法學發展的瓶頸之憂；是中國憲政一直處于無根狀態、飄若浮萍的根由之所在。英美司法體系介入的違憲審查，樹立了處理地方政府和政府部門之間關系的典范；將公權力納入司法體系約束范圍并遵循“司法最終原則”，法院介入抽象行政行為和審查任何級別的行政立法；確立分權制衡的制度框架，使得地方政府和中央部委遵循游戲規則；憲法添加中央和地方權限劃分條款，明確規定地方之間的權限職能；全國人大設立審查小組，賦予其檢查地方立法和部門立法是否沖突的職能。司法公正可以減少多元地方政府及其職能部門，中央部委及其直屬機構發生爭議的幾率。

斜向府際關系的建構基點是獨立法律人格的行政主體。行政主體是指依法享有國家行政權，以自己的名義實施行政管理活動，并獨立地承擔形式意義上的法律責任的組織。行政主體類型有：國務院，各部委，直屬機構，部委管理的國家局，地方各級政府，地方政府的派出機關，縣級以上地方政府的職能部門。縣級以上地方政府的職能部門，譬如呼瑪縣公安局是行政主體而可以對自身行為負責，其與大慶市公安局形成斜向府際關系。《立法法》第82條規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。”中央部門與地方政府制定的規章有同等的法律地位，各行政立法主體制定行政規章都謀求利益最大化，導致行政法規之間存在諸多沖突。拘泥于條塊分割分析府際關系，將難以突破行政級別的窠臼，多元行政主體間的良性互動將遙不可及。斜向府際關系超然于科層制束縛，可為協調多元府際爭議鋪平道路。

行政主體間關系是各級政府之間的理解和融合，最終達成彼此妥協而求同存異的共識。斜向府際關系促成主體間的交往和對話，實現對文本的學習、傳遞、理解、形成。后現代性所意味的非地域化，意味著所知的公共行政理論和理論化方式的終結。……圍墻已成過去；商品已成過去；我們所理解的官僚制也已成過去。這就將行政主體間關系置于平等語境，形成能夠提供有效公共產品的能量場。構建起哈耶克所倡導的“自生自發秩序”，從而奠定經濟學及政治和法律理論的基石，為社會建立自然的秩序生成機制，進而建立起均衡的內部秩序和組織的外部秩序。多元主體參與而制定的政策，各參與方才會有興趣去執行，被動接受的政策極易被誤讀或拖延，下級政府通過各種方式發出自己的聲音，通過非權力話語表達反權威話語。從而走向多中心、多元化的語境。

斜向府際關系在現實層面的依據。中央部委與省級地方政府間難以割舍的紐帶使得斜向府際關系浮出水面。當前礦難頻發的境況下，搜救遇險人員需要各級地方政府和中央部門的信任協作，斜向府際關系則力求信息對稱，聚合力量以達到精誠合作。各地方政府、中央部門和地方行政部門是國家政府機構的重要組成部分。省級政府和中央部委作為行政主體，也有獨立的人格尊嚴，自然也就具備保留權力的天然屬性，分權制衡也就成了天賦之法。美國憲法較明確地闡釋了聯邦與州、州與州之間的關系，這是府際關系協調處理的法理基礎；英、法、德等國家都對中央與地方關系做出了詳細界定，依據憲法有理有據井然有序的協調。斜向府際關系在不觸動本質的情況下，尊重各行政主體的利益，促成多元的各不同層級政府及政府部門互動交流。具體策略可采用加強憲政建設、促進民主監督與民眾參與、多元政府間關系的協調、中央政府介入協調、培育非政府組織等。

四、斜向府際關系之前景拓展

斜向府際關系基于建構的視野，打破舊思維的窠臼而探尋出新的整體治理路徑。

斜向府際關系在憲政法治框架下，維護司法公正進而使法律執行程序化。以公正的司法消減地方政府之間、地方政府與中央部委之間、中央部委之間發生爭議的概率。若無公正的秩序，一切都將陷入潛規則深淵之中，各級政府間彼此猜忌和互相算計而導致惡性循環。斜向府際關系力圖理清脈絡，破除職能不清、權責不對稱的困境。基于斜向府際關系的整體治理契合于網絡組織機制的四通八達和信息順暢，達到了網絡各節點在共同語境下的協調互動。緣于種種現實，當前公民參與話語民主實踐較為理想化，但公共能量場的形成、多元價值觀念的融合以及通過政府與社會多元主體之間的互動形成對公共政策制定具有重大意義。斜向府際關系并不滿足于事后監督救濟，爭取讓多元主體的意見得以充分表達與釋放，民眾參與而成為網絡治理主體，保護弱勢群體權益。

斜向府際關系立基于公義，保護弱勢行政主體的權益。訂立具有約束力的行政協議，保障順暢實施和糾紛解決。“法治是自由的最大單一條件，消除了公民對政府權力的恐懼；許多社團曾因此而蒙上陰影。”滿足利益訴求的地方政府和政府部門之間的府際協作則容易實現，將合法的非政府組織納入治理主體，在制度上保障實現多元治理乃至和諧共治。打破層級考量，才能夠建立長三角長期有效協作機制；若非得衡量廣東各城市、香港、澳門之間的行政級別，大珠三角協作難以構建。在缺乏制度保障的情境下，只有不斷創設新理論從而產生發展因子。改革有自身難以彌補的缺陷，若不能捍衛公義將使成果損失殆盡。缺失了公義就失去了保障平等交流的制度平臺，就難以構建寬容的權責明確的制度，就難以讓公平的契約占主導地位；民眾之間就不懂得妥協；民眾與公權力之間也就不懂的互讓；公權力與公權力之間則動輒是你死我活的資源爭奪。斜向府際關系為網絡型府際關系的協調搭建橋梁，各行政主體達成逐步整合的共識。

斜向府際關系尋求區域合作的公共利益契合點。從公共利益出發，長三角地區、珠三角地區和環渤海地區交流初現端倪；加之各部委鼎力相助，總體發展將使參與各方都獲益，這符合整體政府發展目標。通過假定一個包容性的、審議的公共領域——通過審議達成理性的共識——設想能夠填平合法性與理性之間的鴻溝，最終解決民主社會中的集體意志和眾意之間的緊張。斜向府際關系立足于公正平等的法治環境，訂立合作交流的行政契約；在中央部委和地方政府一對多乃至多向對應的情況下，營造平等交流、互信互動的語境，在持續的良性互動中謀求協調發展；超然的從區域行政角度整合多元政府之間不同的利益，建立平等協商的組織間網絡機制，促進國家的和諧發展及社會的穩定進步。欲要獲得真正的自由，必生活在自己曾推動其形成的社會和政治安排之中；必享有寬廣的行動領域而不受約束；必自己決定該如何生活，而非從他人那里獲得思想理念。各級政府及政府部門和區域政府之間的彼此倚賴和互相尊重，斜向府際關系促成程序共識以促進法政文明的發展。

立足公平的地方政府和政府部門之間協作更易實現。斜向府際關系立足于區域不均衡發展的現實，超越條塊型府際關系的窠臼，從立體視角實現府際關系的柔性協調，超越行政級別而實現多元行政主體間的共贏局面。區域政府間行政協議，是平等對話和理性協商的結果；主要涉及主體資格、公眾參與和主要條款等問題，關系到多元行政主體、公權與私權的界限。當前憲法規定一切資源都屬于國家的條款有悖于公正原則，中央財稅部門直接收取稅收而地方民眾獲益甚少，激起了資源豐富地區民眾的強烈不滿。建議在資源分配過程中，譬如在油氣、礦藏及其他資源開發方面，適當放權抑或讓當地民眾獲益，激發多元治理主體的參與熱情以提高效能。公法意義上的治理是公眾廣泛參與的開放型管理，公共治理主體的標準是：公共機構多元化和參與主體廣泛性；機構設置和權力配置的正當性；權力制衡和分工協作以凸顯合理性。斜向府際關系尊重多元利益以保障自由秩序，共同成員協商立法以維持公法穩定；重視多向開放的動態博弈，達成具有約束力的行政契約，整合各區域、各級政府和各部門的利益，構建有效的權力監督機制、公民權利救濟機制。

斜向府際關系推動制度創新和立法突破，促進區域一體化和循環互動，適用范圍和發展前景廣闊。斜向府際關系重視公法模式下的制度建構和法律創設，為網絡型政府提供新的分析方法和思路，構建縱橫交錯的網絡型府際關系之思維體系。斜向府際關系仍有條塊分割的痕跡，但其目的在于超越簡單的金字塔層級，實現法政時代的中國多元行政主體間的良性互動，實現未來情境中的和諧共治。司法系統靈活的容納公與私的新混合，而不是非此即彼的選擇，庇護基于公益目標而運用的私權力。“斜向府際關系推動政府打破行政級別觀念，與非政府組織及其他社會組織合作。訂立行政契約以保障公共品的提供和承包；促成自發秩序下協商而非讓渡權力的利益共同體，用共同立法和行政契約彌補協調機制的缺陷。

[責任編輯：王潤秋]