從黨的全國代表大會看黨內民主的發展

[摘要]黨的代表大會制度是黨內一項根本的民主制度。黨已經召開了十七次全國代表大會，在發展黨內民主方面的歷史經驗主要是。定期召開黨的全國代表大會：民主選舉黨代表：保持黨代表暢所欲言：民主選舉中央領導機構：推行黨代表大會常任制。

[關鍵詞]黨的全國代表大會；黨內民主；民主選舉；基本經驗

[中圖分類號]D25 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0062－04

黨的代表大會制度是黨內一項根本的民主制度。我們黨迄今已經召開了十七次黨的全國代表大會，在發展黨內民主上經歷了一個逐步發展、曲折倒退、重新發展完善的過程，積累了豐富的經驗，為我們研究整個黨內民主的發展提供了一個視角。系統梳理黨的全國代表大會在發展黨內民主方面的實踐演進，總結其基本經驗，對于進一步發展完善黨的全國代表大會的民主制度和機制，凝聚全黨的智慧和力量促進黨內重大決策的科學化、民主化，鞏固黨的長期執政地位，有著重要的意義。

(一)

從黨的全國代表大會的發展歷程來看，在不同歷史階段黨的全國代表大會在發展黨內民主方面呈現出不同的特點。經歷了一個逐步規范化、制度化的過程。

第一，一大到六大——黨內民主制度的初創

中國共產黨是以馬克思列寧主義建黨思想為指導，按照無產階級政黨的模式建立起來的，黨自建立時起，就開始在黨內實行民主制度。黨的—大到六大在發展黨內民主方面呈現出以下特點：

1、實行年會制。從一大到六大，基本上堅持每年召開一次黨的全國代表大會，這就使黨代表能夠比較及時地行使對黨的重大問題的決策權。

2、盡可能地集思廣益。二大開創了召開大會與分小組討論相結合的議事形式，使代表有機會充分發表意見。從三大開始提前召開預備會，為大會的召開做準備。從四大開始中央在會前預先向廣大基層黨組織征求意見，并按地域分配參會黨代表名額。由于革命形勢惡化，五大、六大沒能堅持四大的做法。

3、確立民主選舉制度。黨的一大就采用無記名投票方式選舉產生中央領導機構，體現了對黨代表自由選舉權的尊重和保護。二大制定的第一部黨章明確規定：“中央執行委員會由全國代表大會選舉五人組織之，并選舉候補委員三人”。三大通過的《中國共產黨中央執行委員會組織法》，明確規定中央執行委員會由本黨常年大會選出。以后，中央領導機構由黨的全國代表大會選舉產生這一基本制度一直沒有改變。

4、受到共產國際的深刻影響。中國共產黨是在共產國際代表的指導和幫助下成立的。二大通過《中國共產黨加入第三國際決議案》，使黨成為共產國際的一個支部，在組織上喪失了獨立性。三大、四大、五大都是在共產國際代表或共產國際指示的指導下召開，六大在莫斯科召開，更是直接接受了共產國際的指導。共產國際的介入對發展黨內民主產生了負面影響，黨代表的民主決策權實際上受到限制。

第二，七大——黨內民主建設邁出重大步伐

七大是黨的歷史上首次自主舉行的全國代表大會。大會不僅制定了正確的新民主主義革命綱領和路線，而且在發展黨內民主、提高大會議事質量方面取得重大進展。

1、通過會前統一思想、增進團結為大會的成功召開創造了條件。在七大長達七年的準備過程中，進行了審干運動、整風運動等，從團結的愿望出發，對歷史上黨內的錯誤進行了系統深入的總結。七大還開創了對重大歷史問題提前討論的先例。六屆七中全會通過了<關于黨的若干歷史問題的決議>，把歷史問題解決于前，使七大能夠全力以赴地面對未來做出正確決策。這種會前統一思想的做法成為此后黨的全國代表大會的慣例。

2、建立黨代表資格審查制度。從六大到七大，經過17年的發展。全國黨員數量已經由4萬多人增加到121萬人。為確保參加七大的代表的先進性和純潔性，從1940年初開始，中央組成了代表資格審查委員會，對代表逐個進行資格審查，為七大充分發揚黨內民主、提高議事決策質量提供了重要的組織保障。

3、中央領導機構的民主選舉方式有重大改進，黨內民主得到充分體現。七大在選舉中央委員會時，不僅增加了候選人提名程序，并且在候選人提名程序中引入預選程序，在預選環節中引入自由提名環節。具體是先由各代表團小組提出初步名單。再由主席團以此為基礎提出預選的候選名單，交各代表團充分討論后進行無記名投票的預選；然后主席團以預選結果為基礎提出正式候選名單，再投票選舉。選舉時允許代表另行提出名單以及自由改變名單。選舉均采用無記名投票方式，并且由大會主席團確定監票人，堅持選舉票數公開的原則。

第三，八大——奠定執政后黨內民主制度的基礎

八大是黨執政后召開的第一次全國代表大會，不僅確定了我國社會主義建設的綱領、路線和方針，也積極探索執政黨的黨內民主建設，奠定了執政條件下黨內民主制度建設的基礎。

1、大會召開前進行了廣泛的黨內民主協商和充分準備。八大召開前，中央政治局先后召集研究八大事宜的各種會議、會見、約談等130余次，就黨代表的名額及選舉辦法、會議議程、中心議題等問題做出決定。八大主要文件的起草都以大規模調查研究和通過各種渠道傾聽各方面意見為基礎，高度體現了民主協商精神。

2、黨代表完全通過民主選舉產生，代表參與民主議事的機制得到進一步發展。出席八大的代表由全國31個選舉單位通過民主選舉產生。會上代表可以自愿報名發言，共有68名代表在大會上發言，另有45人以書面形式發言，在會上或會后散發。12114發言者既有黨和國家領導人，也有來自各基層的普通工農黨員代表，具有廣泛的代表性，成為八大的突出特色。

3、中央領導機構的民主選舉得到進一步完善。有效地保證了代表白由地表達意志。八大提出了“自下而上，由上而下”的選舉方針，具體為：中央委員會的選舉，先由各代表團提出名單，然后由政治局會同各代表團團長、副團長會商制定一個預選名單，下發給各代表團進行預選。再由政治局根據預選結果確定一個正式候選人名單向大會提交。大會通過無記名投票方式，由全體參會代表先選舉正式委員，后選舉候補委員。中央政治局及其常委會的選舉也經過預選等程序，最后以無記名投票方式選舉產生。

4、正式規定黨的代表大會實行常任制。八大采納了毛澤東的意見，在新修改的黨章中明確規定實行黨代表大會常任制，每年召開一次大會，每屆代表任期五年，這在我們黨的歷史上是第一次。遺憾的是，由于種種原因。這一制度沒有堅持下去。

第四，九大到十一大——黨內民主建設的嚴重扭曲

九大和十大都是在“無產階級專政下繼續革命”的“左”傾錯誤理論指導下召開的，黨的代表大會制度和黨內民主受到嚴重沖擊和扭曲。

九大的籌備工作實際上是在中央文革小組的主持下進行的，十大則以中央工作會議(1973年5月)取代本應召開的九屆三中全會，以省市區黨委擴大會議取代黨的代表大會，這種不正常的組織狀態使大會的籌備工作、組織工作和會議內容都被少數人操控。九大和十大做出的事關黨和國家命運的重大決策，也不經過黨中央集體討論決定。而由毛澤東個人核定。或由他指定某些人去決定。

九大和十大通過的兩部黨章都取消了關于黨員的權利和義務的規定，改變了中央領導機關只能由選舉產生的根本制度，將各級領導機關的產生簡單地規定為“由民主協商、選舉產生”，并取消了無記名投票的規定。九大還把林彪作為毛澤東的接班人直接寫入黨章的總綱，這些舉措嚴重危害了黨內民主。

十一大雖然宣告“文化大革命”結束，重申建設社會主義現代化強國的任務，但仍然肯定“文化大革命”的錯誤理論、路線和政策。會上有相當數量的代表，對華國鋒所作政治報告中的錯誤和他工作中的問題提出批評意見，但都未被接受，華國鋒仍然繼續維護個人崇拜、延續個人專斷的作風，黨內民主和正常的組織生活都沒能恢復起來。

第五，十二大到十七大——黨內民主走上規范化制度化軌道

新時期召開的黨的十二大到十七大，在推進中國特色社會主義事業偉大征程中做出了一系列重大的正確決策，黨的代表大會制度在發展黨內民主、提高議事質量方面走上一條沿著制度化的軌道不斷發展完善的道路。

1、大會的組織程序和議事程序趨于制度化。十二大以來的歷次黨的全國代表大會，基本上都是由先期的中央全會和中央政治局會議確定大會代表名額和分配原則、產生辦法。審議上屆中央委員會的報告和新黨章或黨章修改草案，并將文件提交下一屆黨的全國代表大會審議；由大會預備會確定大會的主要議題和議程，選出大會主席團和秘書長，并由大會主席團選出主席團常務委員會，審議通過代表資格審查委員會所作的審查報告以及大會日程安排。十二大黨章明確規定了黨的全國代表大會聽取和審查中央委員會的報告、修改黨章、選舉中央委員會等五項職權，以后的歷次黨章修改都基本沿用這一個規定，使黨的全國代表大會在會議期間的議事和選舉逐步規范化。

2、黨代表選舉和審查程序更加完善。一是預先確定代表選舉方案，包括代表的人數、結構比例、條件、選舉單位等。二是各選舉單位按照自下而上、上下結合、反復醞釀、逐級遴選的原則推薦(選舉)確定候選人名單。三是由各選舉單位召開黨的代表大會或代表會議，從確定的候選人中差額選舉出席全國代表大會的代表。這次十七大代表選舉，中央明確提出。選舉單位召開黨代表大會或黨代表會議進行正式選舉時，代表候選人一般應多于應選名額的15％，差額比例比十六大時又增加了5個百分點，反映了黨內民主的進步。四是代表資格先由全國代表大會籌備機構預審，再由預備會議上成立的代表資格審查委員會進行正式資格審查，審查合格代表資格方有效。

3、中央領導機構的民主選舉日趨完善。十二大黨章中恢復了對中央領導機構經民主選舉產生的規定，并重新確立起候選人預選機制。同時根據新老交替的要求，確定干部隊伍要逐步實現革命化、年輕化、知識化、專業化。十三大在中央領導機構的選舉中首次引入差額選舉制度，中央委員、中央紀委委員候選人差額不少于預提候選人數的5％，候補中央委員候選人差額不少于預提候選人的12％。此后歷次黨代會的選舉工作都沿用十三大的基本程序和原則，并在一些具體環節上進一步體現了民主性。黨的十七大中央委員的預選差額比例超過8％，比十六大又提高了二個多百分點，從一個側面表明了黨內民主的發展。

(二)

由于種種原因，目前黨的全國代表大會制度還存在不健全不完善的地方，其優越性還沒有充分發揮出來，黨的十七大報告提出了完善黨的代表大會制度，通過實行黨的代表大會代表任期制等舉措發展黨內民主的任務。總結黨的歷次全國代表大會在發展黨內民主的探索和實踐，為我們提供了可資借鑒的重要經驗。

第一，定期召開黨的全國代表大會是健全黨內民主生活的基本前提

建黨初期，我們黨實行的是黨的代表大會年會制。從實際情況來看，從一大到六大，除了個別的延期外(四大延期半年，五大延期一年多)，基本做到了一年召開一次黨的全國代表大會。六大到七大，由于革命戰爭和黨內路線斗爭、思想斗爭等因素的影響，間隔長達17年。七大之后，歷經解放戰爭的戰略決戰、開國之初的百廢待興以及黨內與高饒集團的斗爭，七大與八大又相隔11年。這之后的八大與九大又間隔13年，而九大與十大、十大與十一大都是間隔了4年提前召開的。進入改革開放新時期以后，黨的全國代表大會才開始走上定期召開的制度化軌道，從十二大到十七大，都是按黨章規定按時召開的。

縱觀新時期以前黨的全國代表大會的歷史，可以看到在建黨初期的秘密狀態下和戰爭環境中，黨仍然能夠堅持按期召開黨的全國代表大會，而在黨逐步壯大和走向成熟的時候，尤其是執政以后的和平建設環境中，反倒不能按期召開了。究其原因，最根本的是黨內民主制度不健全，民主生活不規范，黨的全國代表大會的召開沒有健全有效的制度保證。不按照黨章的規定定期召開黨的全國代表大會，會削弱其權威，破壞黨內民主制度，甚至損害黨的事業，這在黨的歷史上有過深刻教訓。

當然，黨章也明確規定，黨的全國代表大會在特殊情況下可以提前或延期舉行，因而沒有按期召開代表大會也是黨章所允許的。我們認為黨章的這一規定是從實際出發的，對于黨的建設和黨的事業發展是有利的，但問題在于什么是特殊情況。我們認為，在黨執政后，除非國內發生大的動亂或者爆發大規模戰爭，黨的全國代表大會都應該按期召開。

第二，民主選舉黨代表是完善黨的全國代表大會制度、發展黨內民主的重要條件

建黨初期，由于當時政治環境和客觀條件的限制，黨代表產生方式除有個別地區實行選舉外，其他多為地區黨組織推舉或中央指定。隨著黨的事業發展，黨員和黨組織的數量不斷增多，黨代表的產生方式也逐漸由指派推薦向民主選舉轉變。七大就明確提出黨代表的產生，除了因某些環境因素不能進行民主選舉的地區外，必須盡可能做到用民主方法選舉代表。從總體上看，民主革命時期黨的全國代表大會代表的產生在實踐中沒能形成比較完備的民主選舉形式，這在當時的客觀環境下，是能夠被廣大黨員所理解和接受的。在黨執政后的和平建設環境中，除“文革”時期的曲折外，黨的八大以及十二大至十七大。參加黨的全國代表大會的代表都是經過自下而上的推薦和民主選舉產生的。十二大還首次在黨章中對差額選舉黨代表進行了規定，但是在實踐中，在推薦和選舉的具體環節上，還是經歷了一個逐步完善的過程。到十七大代表選舉，中央明確要求候選人的推薦提名從基層開始，全部基層黨組織和黨員都要參加，黨代表的選舉差額比例達到了15％，并且在推薦提名階段也普遍做到了差額推薦，這從一個側面表明黨內民主的進步。

第三，保證黨代表暢所欲言是提高黨的全國代表大會民主程度和議事質量的關鍵環節

召開黨的全國代表大會的主要目的之一，就是研究審議決定黨的大政方針以及重大問題。黨的歷次全國代表大會的實踐表明，凡是能夠形成民主的氛圍，保證代表們暢所欲言、充分行使代表權利的大會，一般都能夠制定出正確的路線方針，做出正確的決策；而缺乏民主氛圍，壓制代表民主權利，破壞黨內民主制度的大會，則往往會做出錯誤的決策。從一大到六大，黨雖然處在幼年時期，但在每次大會上，代表們對重大議題都可以各抒己見，不同意見可以充分表達，從而使多數大會都通過了基本正確的決議案。黨的七大、八大，能夠在兩次不同的重大歷史轉折關頭制定出正確的路線方針政策，與這兩次大會在發揚黨內民主方面的重大進步是分不開的。在黨的十七大上，黨代表改變了以往的“沉默是金”，而是直抒胸臆，暢所欲言，這也從一個側面印證了黨內民主的發展。

一般情況下，黨的全國代表大會上出現熱烈的討論甚至激烈的爭論，對于統一全黨的思想，對于制定正確的大政方針是有利的，而各種議案毫無爭議的“一致通過”，未必就是好事。如：九大上林彪所作的政治報告以及大會通過的黨章，至今未聽說大會上有多少不同意見的爭論，這種表面上的一致只不過是“萬馬齊暗究可哀”而已，并不能真正消除實質上的思想分歧。由此可見，充分發揚民主，保證黨代表暢所欲言地討論問題，充分行使民主權利，是提高黨的全國代表大會議事質量和決策質量的關鍵。在好人主義盛行、批評和自我批評相對不足的今天，要發展黨內民主，完善黨代表大會制度，必須充分保障黨代表能夠暢所欲言，形成不同意見平等討論的氛圍和環境，鼓勵和保護大家講真話、講實話。

第四，民主選舉中央領導機構是黨的全國代表大會充分發揚民主的重要標志

民主選舉不等于黨內民主，但沒有民主選舉，就不可能有黨內民主。我們今天經常談論七大、八大在黨的歷史上起到了非同尋常的作用，一個很重要的原因，就是七大、八大的選舉非常民主，產生了被全黨和全國人民所擁戴的黨中央領導集體。而九大、十大的錯誤及其對社會主義建設事業的負面影響，則與黨內民主制度遭到嚴重破壞。大會選舉極不正常。從而給黨內陰謀家以可乘之機有很大關系。改革開放以來我國之所以能夠取得中國特色社會主義建設的巨大成就，關鍵在于黨制定并始終堅持了正確的路線方針政策，而之所以能夠制定并堅定不移地貫徹執行黨的正確路線方針政策，關鍵在于黨的全國代表大會每次都選舉產生了堅強有力的中央領導集體。

正反兩方面的經驗表明，發展黨內民主，完善黨的代表大會制度，決不能忽視黨的代表大會的民主選舉制度。在我國這樣一個缺乏民主法制傳統的國度，黨的全國代表大會的民主選舉承擔著以黨內民主帶動人民民主，推進社會主義政治文明建設的重大使命，所以必須把健全民主選舉制度作為完善黨的全國代表大會制度，發展黨內民主的核心內容，大膽創新，積極推進。

第五，推行黨代表大會常任制是進一步完善黨的代表大會制度、發展黨內民主的正確取向

如前文所述，定期召開黨的全國代表大會，是發揮黨代會作用的前提條件，十二大以來，在這方面我們黨已經實現了規范化和制度化。但是，由于始終沒能恢復八大后曾實行的黨代會常任制，目前的黨代表大會制度仍然存在兩個突出的缺點：一是黨代會開會次數過少，議事決策事項過于宏觀，作為黨的最高領導機關的作用體現得不夠充分；二是黨代表在一次大會開過后就不再行使任何職權、發揮任何作用，既是代表資源的巨大浪費，也使廣大黨員的民主權利在一定程度上被虛置。這顯然是不利于發展黨內民主的，與時代發展的潮流是不相適應的。

20世紀80年代，伴隨著改革開放的發展和黨內民主的進步，中央有關部門重新對實行黨的代表大會常任制進行研究。黨的十三大后，浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的十多個市縣區進行了黨的代表大會常任制的試點，積累了經驗，取得了良好的效果。十六大明確提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”近年來，各地積極貫徹實踐。探索出很多成功的做法和經驗。十七大進一步提出：“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。”這表明中共已經決定在全國范圍內進一步擴大黨代表大會常任制的試點，以便更多地積累成功實踐的經驗。在條件成熟后全面推行。積極探索并盡快全面推行黨代表大會常任制，是新的歷史條件下完善黨的代表大會制度，推動黨內民主發展的正確方向。

[責任編輯：陳合營]