農村剩余勞動力有序轉移：障礙、路徑與機制創新

[摘要]農村剩余勞動力素質低下、轉移渠道不暢、保障機制滯后制約著我國農村剩余’勞動力的有序轉移。因此，必須從戰略層面，破解農村剩余勞動力轉移的制約因素，積極推進體制創新，形成一個有效轉移的運行機制，為農村剩余勞動力轉移提供制度保障。

[關鍵詞]農村剩余勞動力；轉移；障礙；路徑；運行機制

[中圖分類號]F323.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0067－03

實現農村剩余勞動力有序轉移，是解決農民就業問題、增加農民收入的必然選擇。由于經濟發展水平和政策體制的約束，我國目前的農村勞動力轉移還不夠充分，制約著我國三農問題的解決和全面小康社會的建設。因此，必須從戰略層面，對阻礙轉移的因素進行全方位多角度的分析和探討。破解農村剩余勞動力轉移的制約因素，拓寬轉移渠道，推進體制創新，形成一個有效轉移的運行機制，積極促進農村剩余勞動力轉移。

一、農村剩余勞動力轉移障礙分析

農村剩余勞動力轉移是中國體制轉軌和制度變革的必然結果，是伴隨經濟發展必然發生的規律性現象。但目前我國農村剩余勞動力轉移仍面臨著許多制約因素。

1、素質制約：農村剩余勞動力文化素質和技術素質低下是制約其轉移的關鍵

長期以來，國家在教育投入上的不公平造成了城鄉居民在接受教育上的不平等。城鎮中小學由中央和地方財政撥款建設，而農村的中小學教育大體上是“民辦義務教育”。因此，在農民收入極低的現實條件下。農村教育投入和可使用的教育資源十分有限。致使我國農村勞動力素質普遍較低，在與城市勞動力的競爭中勢必處于劣勢地位。即使轉移出去，大多只能進入技術要求低、工資報酬低的領域，也很難在城鎮穩定就業。很顯然，農民素質低下已成為農村剩余勞動力轉移的主要障礙。

2、轉移渠道受阻：城鎮化滯后、經濟結構不合理，成為農村剩余勞動力轉移的最直接制約因素

(1)城鎮化發展滯后及城市自身面臨的嚴峻就業形勢，難以有效發揮吸納農村勞動力的功能。與同等工業化程度國家相比，目前我國城市化水平仍然很低。城市化進程的滯后，弱化了城市的集聚功能，限制了二三產業的發展。再加上經濟結構調整所形成的城市失業人員和企業下崗職工的不斷增加，城市自身面臨的就業壓力加大，吸納農村剩余勞動力的能力減弱。另外，小城鎮建設滯后，不僅影響了國家的城市化進程，對進一步發展工業和第三產業十分不利，而且也極大地制約了農村剩余勞動力的轉移。

(2)工業化進程區域間失衡。我國工業化進程梯次推進，東部發展最快，中部次之，西部較落后。由于缺乏工業化的帶動，西部地區成為我國農村勞動力剩余情況最嚴重、農村貧困人口最集中、貧困化程度最深的地區。當前西部地區所能創造的有限就業需求空間與龐大的農業剩余勞動力供給規模之間所形成的矛盾不可能在短期內得以緩解，限制了農村勞動力就近、就地轉移。

(3)農村剩余勞動力的轉移缺乏產業支撐。從我國國情出發，就地發展非農產業是我國今后轉移農村剩余勞動力的有效途徑，而鄉鎮企業是農村非農產業的重點。目前鄉鎮企業的發展遇到了改制、結構調整和技術提升等方面的問題。發展趨緩，對農村勞動力的吸納能力明顯減弱。

(4)農業內部結構不合理，難以發揮比較優勢。在農業內部結構中，種植業比重明顯偏高，林牧漁業比重偏低；在種植業結構中，糧食作物比重偏大，經濟作物比重偏小。這種農業結構的單一性、趨同性，限制了畜牧、水產養殖和蔬菜、花卉種植以及林果業發展，制約了農村剩余勞動力的內部轉移。

(5)農業產業化水平低下導致的吸納不足。農業產業化水平低，農業產業鏈條短，不能使農村剩余勞動力在農業內部轉化為有效的非剩余勞動力。

3、保障機制滯后：制度的不合理使農村剩余勞動力轉移缺乏激勵或促進的制度條件

(1)長期存在的城鄉二元管理體制及戶籍制度是制約農村剩余勞動力轉移的直接體制性原因。二元管理體制及戶籍制度使城市和鄉村處于長期的相對分離、割裂狀態，農村的各種生產要素特別是生產力要素不能合理流動，限制了剩余勞動力的自由遷移和自由擇業。進城農民不能平等地享受公共服務，農民與市民在住房、子女教育、就業、醫療衛生、婦幼保健和社會保障等方面存在著明顯的不平等。這一方面使農村勞動力在城鎮就業的成本加大；另一方面農村勞動力在城鎮不能長期穩定就業，致使相當部分的勞動者在城鎮務工若干年后又回流到農村。

(2)土地產權制度的不合理導致農村剩余勞動力轉移不徹底。現實中土地流轉制度不完善，缺乏對轉讓地權進行合理經濟補償的法律規定。因此，被轉移出來的勞動力，就可能由于轉讓地權而造成額外經濟損失，進而阻礙農民徹底離開土地，而選擇兼業經營方式，這嚴重制約著農村勞動力從農業徹底向非農產業和城鎮轉移。完全放棄土地而轉移出去的農民，即使在東部發達地區，所占比重也較小。這樣，兼業問題與農業小規模經營勢必長期存在，成為剩余勞動力徹底轉移的障礙。

(3)金融制度的不合理制約著剩余勞動力的轉移和農村非農經濟的發展。不合理的投融資體制導致大量資金滯留城市，并不斷牽引農村資金流向城市。即使是農村信用合作社和農業銀行，也產生了嚴重的非農化、城市化的信貸取向。資金短缺造成兩種后果：一方面，農村剩余勞動力向城鎮轉移由于缺少遷移成本、就業成本、生活成本等無法進行；另一方面，用于發展農牧業生產和農產品加工等項目的資金貸款無法獲得，嚴重地制約了農業內部的就業擴張，影響了農業產業鏈的延伸及剩余勞動力向農村二、三產業轉移。

(4)財政制度不盡合理。相當一部分財政資金投資到競爭性行業，對私人投資競爭性行業產生“擠出效應”，致使企業數量減少，在很大程度上阻礙著農村剩余勞動力的轉移。

(5)現行社會保障體制的缺失使農民缺乏風險防范機制，難以融入城市。由于歷史和現實的原因，我國形成了相對完善的城鎮社會保障體系與殘缺不全的農村社會保障體系并存的二元社會保障制度。一方面，由于農村社會保障體制不健全，使土地成為農村勞動力的唯一失業保障和養老保險，農村勞動力對土地的緊密依存關系必然存在，從而影響農村勞動力轉移的徹底性和穩定性。另一方面，農村剩余勞動力離開土地進城以后，由于缺乏社會保障，一旦遇到波折，基本生活都難以保障，不得不返回農村。

(6)勞動力市場體系不健全使農村剩余勞動力跨地區有序流動缺乏外部環境的支持。首先。市場的組織化程度低、信息渠道不暢，服務不夠規范。由于政府對農村剩余勞動力缺乏預測、規劃及引導措施，目前的農村勞動力轉移市場仍處于自發的、較為混亂的狀況；信息不夠靈通，市場缺乏管理，農村剩余勞動力的轉移具有很大的盲目性和無序性，這種無序性將會增加勞動力的轉移成本和心理成本。其次。勞動力市場制度不健全，農民工的權益缺乏保障。農民工勞動合同簽約率很低，工資邊清欠、邊拖欠，農民工超時間勞動，休息、休假權利受侵犯比較普遍；一些地方政府部門對農民外出務工收費太多；一些城市為了解決本地人員的就業問題，規定一些工種不許農民工進入，有些還要求農民工辦理名目繁多的各種證件作為進城務工條件，使農村剩余勞動力的合理流動受到阻滯。

二、農村剩余勞動力轉移的路徑選擇

目前，我國需要轉移的農村剩余勞動力大約有1.5～2億。對于如此龐大的農村剩余勞動力，僅僅依靠非農產業的吸納是遠遠不夠的，必須統籌城鄉經濟發展，形成農業和非農產業兩方面良性互動的機制。既要拓展向非農產業和城鎮轉移渠道，又要重視挖掘農業內部的轉移潛力，促進農業內部轉移渠道和農業外部轉移渠道有機結合，積極引導農村勞動力進行多層、多渠道轉移。

1、實現農村剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移

(1)加快城市化進程，增強城市吸納剩余勞動力的能力。城市化是一個重大的經濟社會結構轉型過程，其核心就是為農村人口轉化為城市人口的過程。城市化并不能自動解決農民問題，城市化的發展要以擴大就業為前提，要為農民進城就業創造更多的機會，使農民在城里有長期穩定生存的條件。推動城市化，要不斷加快現有大、中城市發展，繼續調整和完善經濟結構、提升產業檔次，提高城市的經濟效益，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，提高各類城市的規劃、建設和綜合管理水平，充分發揮大、中城市促進農村剩余勞動力轉移作用。城市化之所以能夠創造更多的就業機會，不僅僅體現工業發展對勞動力的大量需求，更主要體現著服務業崛起對勞動力的大量需求。

(2)積極發展小城鎮。提高吸納農民就業的能力。小城鎮緊鄰農村，可以降低農村剩余勞動力轉移的機會成本和就業風險；小城鎮現有人口規模小，經濟發展空間較大，吸納就業能力較強，吸納勞動力所需的就業費用和城市基礎設施費用較低；更為重要的是，發展小城鎮可以充分利用鄉鎮企業的資源優勢，鼓勵鄉鎮企業連片發展，建立大批鄉鎮工業區，引導產業關聯度高的鄉鎮企業向小城鎮集聚，國家就可以在不投資或少投資的情況下，依靠農村的現有經濟資源，發展一大批小城鎮。

(3)加快區域經濟協調發展，引導東部產業合理西移。統籌區域發展。加快中西部地區的工業化步伐；繼續實施西部大開發和中部崛起戰略，在經濟政策、資金投入和產業發展等方面加大對中西部地區的支持；中西部地區自身也要認真轉變政府職能，改善投資環境，加大招商引資的力度，堅持發展有中西部特色的優勢產業。大力發展循環經濟，走可持續發展的新型工業化道路；健全市場機制，促進生產要素在區域間自由流動，在繼續鼓勵中西部農村剩余勞動力向東部沿海發達地區流動的同時，推動東部沿海發達地區產業結構升級，鼓勵沿海發達地區符合環境保護要求的勞動密集型產業向中西部轉移，為農民就地、就近轉移創造條件。

(4)建立鄉鎮企業持續發展的機制，推進農村的工業化進程。鄉鎮企業仍是吸納農村勞動力的主要途徑，要堅持以轉移農村勞動力為主要目標的發展模式。一方面，要引導鄉鎮企業適應新的形勢，進一步創新體制和機制，提高其經營管理水平和科技素質，增強內在活力，不斷提高市場競爭能力。另一方面。鄉鎮企業應充分利用勞動力資源和農副產品資源優勢，扭轉以往非農傾向，從資金、技術密集型的重加工行業退出，進一步發展勞動密集型的輕工產品。尤其是發展農產品收購、加工、貯運業，發展直接為農業、農村提供生產投入品和生活消費品的工業，從而吸收大量的農村剩余勞動力。

(5)加快發展農村第三產業，扶持個體私營經濟，盡量為農民提供本地非農就業機會。第三產業的資本有機構成低，同樣的投資第三產業所吸納的勞動力要比第二產業大很多。因此，第三產業是農村勞動力最容易進入的產業。要把交通、通訊、保險、農村金融、信息服務、技術服務等行業作為發展重點，又要開發農村旅游等新興產業，創造新的就業機會。

2、以農業結構優化和農業產業鏈延伸為關鍵環節。實現農村剩余勞動力在內部轉移

(1)農業產業內部的結構調整是剩余勞動力內部消化的重要舉措。農業結構優化，主要是指通過改變種植業結構和發展林牧副漁業向農業的深度和廣度拓展，提高農業就業容量。改變種植業結構可通過提高經濟作物的比重、減少糧食作物的比重來吸收更多的勞動力；發展林牧副漁業需要大批勞動力，又不占或少占耕地，而且利潤豐厚。所以，通過這樣的產業結構調整不僅能轉移農村剩余勞動力，而且能增加農民收入。

(2)通過農業產業鏈的延伸。加快推進農業產業化經營，培育農村剩余勞動力充分就業的內部載體。積極引導農村剩余勞動力進行農產品的精深加工，延伸農業產業鏈可創造更多的勞動力就業機會，從而減少農業勞動力的剩余數量。提出延伸農業產業鏈，并不是要求把所有的農業產業鏈條都集中在農村地區。而是要配合農村剩余勞動力向小城鎮轉移，將某些更適宜在小城鎮發展的農業產業環節向小城鎮轉移。通過產業鏈向中小城鎮的滲透，減少農村剩余勞動力向小城鎮轉移時給城鎮帶來的人口就業壓力，同時也解決部分農村勞動力移居城鎮后難以獲得合適工作崗位的難題。政府要對農產品的深加工提供資金和技術支持。

三、構建和創新農村剩余勞動力轉移的運行機制

在拓寬農村剩余勞動力轉移渠道的同時，必須消除體制性障礙，推進體制創新，形成一個有效轉移的運行機制。為農村剩余勞動力轉移提供制度基礎。

1、教育體制創新：建立農村勞動力轉移就業培訓的長效機制。提高農村勞動力素質

創新教育體制，轉變以往單純追求升學率而缺乏對農業相關知識和技能培訓的教育體系，強化農村勞動力職業技能培訓，提高農民的科技文化素質、轉移就業能力。一要抓好基礎教育。要改革現行農村義務教育體制，加大教育投入，采取切實有效措施解決農村義務教育資金短缺和師資力量不足的問題，真正普及九年義務教育。從源頭上為農村勞動力轉移打牢智力資源基礎。二要建立完善的農村勞動力就業培訓體系。根據農村勞動力的特點和就業需求，大力開展有較強針對性和實用性的職業教育和培訓。農村勞動力的培訓應納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導、多方籌集”的投入機制，力爭使大多數農村勞動力特別是青壯年勞動力都能掌握一至二門專業技能。三要把培訓與考核相結合，對培訓合格者發給相應的技術等級證書。農民工輸出地區還可以與用工地區和單位聯系，大力開展委托培訓、定向培訓，促進勞動力供求銜接。

2、保障機制創新：消除束縛農村剩余勞動力轉移的體制性障礙。營造有利于農村勞動力就業的制度環境

(1)建立城鄉一體的戶籍管理制度，保障公民遷徙和居住的自由。突破傳統的農業、非農業的戶籍管理模式，實行以固定住所和穩定收入為依據申報城鎮戶口的政策，取消附在戶籍上的勞動用工、住房、教育、培訓、社會保障等城鄉居民權利不平等的制度，使戶口不再與一系列福利待遇關聯在一起，結束目前城鄉之間的分割狀態，使勞動力能夠自由流動。

(2)建立健全土地使用權流轉機制，實現土地使用權流轉市場化。調整現行土地產權制度，按照依法、自愿、有償、規范的原則，積極推進以轉讓、租賃、入股為主的農村土地使用權流轉機制，允許農民轉包、出租、人股、繼承、置換、轉讓土地使用權，實行可自由流轉的土地制度。這既有利于轉移勞動力放棄土地經營，實現向非農領域轉移，解除后顧之憂，也有利于土地適度規模經營和生產要素的合理配置，促進農業生產結構調整和農村二、三產業的發展，促進農村剩余勞動力轉移。

(3)創新金融理念，加大信貸投入力度。要打破專業銀行現行的所有制與業務分工壁壘，調整信貸資金投放結構，解決農業和農村經濟發展資金短缺的問題。改善農業和農民的信貸環境。農村投資的擴大和產業化的發展，將會提供更多的就業機會，實現大批農村剩余勞動力的就地轉移。

(4)建立農村剩余勞動力轉移的財政轉移支付機制與激勵機制。國家財政應當以轉移支付的形式，增加對農民工培訓費用的財政支出，使農民工掌握一門實用的技術。提高其自身素質、增強其投身市場的競爭能力，改變其低素質對應的低工資的不利局面，為其獲得較高的工資奠定基礎；運用補貼杠桿加大對培訓機構、網絡建設、法律援助等方面的專項補助，減少轉移成本和風險。

(5)逐步形成惠及農民工的城市基本公共服務制度。在住房、交通等城市基礎設施的建設上要考慮進城農民工的需要。使義務教育、公共衛生等基本公共服務逐步覆蓋到農民工，促進公共物品的均衡化發展；要逐步改變把進城農民工排斥在社會保障之外的狀況，按照低水平、廣覆蓋的方針，積極探索多種保障形式，分步驟地把農民工納入社會保障體系，妥善解決城市農民工的社會保障問題。

3、市場機制創新：構建城鄉統一的勞動力市場。優化農村剩余勞動力轉移的外部環境

(1)完善勞動力市場的運行調控機制。政府要發揮引導、協調、依法監管的作用，加大勞動力市場監管和執法力度，積極拓展農村勞動力的就業空間；建立有關城鎮勞動供求信息的預測預報體系，避免農村剩余勞動力的盲目流動；建立全國聯網的勞動力供求信息網絡，完善網上職業介紹功能，提高勞動力資源的配置效率；培育運作規范的勞動服務中介組織，實現勞動力轉移的有序性和組織化。

(2)加強勞動力市場制度建設，改善農村勞動力進城務工環境。加快城市部門勞動就業制度改革，消除農村剩余勞動力進城和跨地區就業的各種限制和政策歧視，簡化各種手續，進一步清理和取消針對農民進城就業的不合理收費，保障農村勞動力在城鎮就業的合法權益；制定合理的最低工資和職工社會保障與福利標準，健全勞資糾紛協調機制；及時出臺維護農民工合法權益的法律法規，建立為農民工提供法律援助的部門，切實保障農民工的合法權益；搞好救助、勞動監察、勞動仲裁、司法援助、社會保險和輿論監督相結合的農民工維權體系建設；堅持統籌城鄉就業，賦予農民工平等的勞動保障權。

[責任編輯：崔 穎]