中國未來改革之路：社會改革基礎論

[摘要]改革開放三十年來，經濟體制改革和政治體制改革取得了顯著的成就。與此同時，社會矛盾和利益分化帶來的社會民生問題日益突出，社會改革的重要性逐漸凸現出來并成為整個改革的基礎。具體說，社會改革包括了三個重要組成部分：“以人為本的調整”與社會正義是社會改革的核心價值；落實社會權利是社會改革的具體內容；服務型政府的建立和政府行政體制的改革是社會改革成敗的制度基礎。

[關鍵詞]以人為本的調整；社會權利；社會建設；社會改革

[中圖分類號]D616 文獻標識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0008-04

中國改革走到今天，已經經歷了三十個春秋，值此時機，回顧改革三十年來的經驗教訓，分析運行于改革之中的制度基礎和結構脈絡，十分有利于改革的進一步深入。政治體制改革和經濟體制改革的爭論無疑是其中由來已久的命題，而改革走到今天，以“人為本的價值觀”和“科學發展觀”推動了“以人為本的調整”(adjustment with human face)的改革路線圖。因此，除了政治改革和經濟改革兩個基本維度之外。作為兩項改革外生變量的社會改革逐漸走向了前臺，成為了下一步全面改革不可或缺的內生變量和優先選擇。十七大報告明確闡釋了“學有所教”、“勞有所得”、“病有所醫”、“老有所養”、“住有所居”的社會建設目標，以上述民生問題的解決為中心的社會改革及其因應之道無疑會大力推進社會建設的深入開展。

一、社會改革基礎論：超越“政改”抑或“經改”之爭

改革開放三十年來，政治體制改革和經濟體制改革的爭論始終是世人關注的核心問題。在中國，作為一個后發展中國家，自改革開放以來，由于強烈的發展意愿和趕超型的現代化邏輯，中國領導人優先考慮的是擺脫落后與貧困的面貌。特別是，面對周邊東亞新興工業化國家的經濟騰飛和文化大革命之后長期經濟停滯的落后局面，無論是領導人還是普通民眾，“發展才是硬道理”成為了中國上下萬眾一心的呼聲，改革與發展成為普遍的共識和共同的愿景。在這一發展意愿強烈動機的推動下，中國領導人率先開啟了經濟改革的道路，誠如查默斯·約翰遜指出的，“一個試圖趕上日本經濟成就的國家必須像日本一樣采用同樣的優先考慮事項。首先這個國家必須是發展型國家——而且只有隨后才是監管型國家、福利國家、平等的國家，或者社會所期待的其他類型的功能性國家。”隨著經濟體制改革的深入和經濟的迅速增長，在計劃經濟體制轉向市場經濟體制這一過程中，利益分化和社會分層日益明顯。適應計劃經濟體制的各項福利措施和保障制度逐漸由國家化走向社會化和市場化，社會的改革和經濟改革是同時發生的，只是最初表現為靜悄悄的革命。一直到了90年代后期，社會領域的變化才以一種很強烈的方式突出地表現出來，新的社會空間和社會運行的機制開始逐步成型，社會矛盾和沖突也開始影響社會的和諧和穩定。

在這一過程中，社會的矛盾關系也隨著發生了變化，一方面，相對于經濟體制改革的漸進式推進，政治體制改革相對滯后，表現為經濟增長與民主參與的發展矛盾；另一方面，發展的矛盾已經不單純是經濟增長與民主參與的矛盾，而是經濟增長與社會均富的矛盾，發展主義的目標也變成了增長、均富、參與、穩定。十六屆四中全會以來，全面建設小康社會的宏偉規劃以及和諧社會的建構為整體改革格局和順序問題提出了新的發展方向，隨著公民政治權利和民事權利的擴大，公民的社會權利逐漸成為更為迫切需要解決的問題。改革已經不-可能是“單兵突進”，而是“齊頭并進”，政治改革、經濟改革和社會改革構成了整個改革的“三駕馬車”，其中，社會改革是基礎，經濟改革是前提，政治改革是保障。而就整體性改革的發展順序而言，社會改革的緊迫性和基礎性(infrastructure)毋庸置疑，成為了下一輪整體性改革的優先選擇和其他改革是否順暢接續的先決條件，也成為了最大的經濟問題和民主問題。

二、以“人為本的調整”是社會改革的核心價值

社會改革的啟動起源于黨關于整個改革的總體布局和發展戰略，一方面，改革的重心進行了全面調整，從以往重視以GDP增長為核心的經濟優先發展論轉向社會均衡發展論，另一方面，原有的社會安全網絡已經隨著計劃經濟體制和單位體制的消退無法適應新的發展趨勢，新型社會安全模式亟待創立，其中， “以人為本的調整”為社會改革設定了基調和目標。

從社會改革的基本理念和社會建設的主要目標分析，和諧社會的構建以及社會公平正義成為首要價值。而和諧社會的構建和社會正義的要求催生“社會改革”的推進，醫療、就業、住房、教育、養老等諸多民生問題將“民生主義”擺在了改革的前沿陣地，“學有所教”、“勞有所得”、“病有所醫”、“老有所養”、“住有所居”成為最大的政治問題和經濟問題。社會改革的首要價值是社會公正。其民生主義的價值取向具有深遠的政治意涵和后果，那就是和諧社會建設成為下一輪全面建設小康社會的安全閥，同時也是“以人為本”的集中體現。作為人口大國以及后發展的歷史背景和現實狀況下的戰略選擇，“以人為本的調整”(adjustment withhuman face)戰略緣起于1987年聯合國衛生組織針對發展中國家過度重視GDP的增長而忽視了健康、教育等社會項目的公共投入和財政支出，從而導致了有增長無發展的后果提出的戰略構想。這一發展戰略的調整對于印度等后發展中國家的發展戰略產生了深遠的政策影響。對于我國當前的改革形勢來說，這一戰略構想和社會規劃不僅可以較好地降低發展的成本，而且有利于全面建設小康社會這一宏偉目標的順利實現。具體說，這種“以人為本的調整”戰略作為社會改革的目標和工具，及其相關制度安排與政策實施，發揮了協調利益沖突、促進社會全面發展的社會穩定器、經濟推進器以及文化上的價值聚合器的三重功用和基本功能：

第一。社會穩定器。在促進社會穩定、實現社會發展的綜合目標方面， “以人為本的調整”涉及到一系列救助貧困和危機的國家行為。以及使所有人都盡可能地過上合乎體面而有尊嚴的最低生活水平；運用各種行政和財政政策縮小貧富、地區以及行業間不同成員之間的收入差距、促進更多平等目標的實現，對“生活的沉浮”提供更多的安全保障，提高和擴大福利水平等等。這些國家和社會行為有效地實現了社會利益的整合與精神團結，極大地促進了社會的穩定和整體進步。

第二，經濟推進器。首先，“以人為本的調整”的核心價值是“公平”，按照陳腐的經濟學思維觀之，公平的實現必然損害效率的實現，從而遏制競爭激勵機制的運轉和經濟增長；而按照新興的發展經濟學的思維，公平不僅不會損害效率的實現，而且適用得當還會促進經濟增長。具體說，公平是通過糾正“市場失靈”的不完美而發揮其支援和促進作用的。世界發展報告認為，一方面，“當市場不完美時，權力和財富的不平等轉化為機會的不平等，導致生產潛力遭到浪費，資源分配喪失效率”。另一方面， “經濟和政治不平等與制度的發展受阻有關聯。不公平對長期發展過程產生影響的第二個渠道就是塑造經濟和政治制度”。簡單說，公平是市場得以促進資源有效配置的前提，社會制度的公平化為經濟發展設定了良好的生存和發展的環境，這也就是為什么羅爾斯要將正義的主題確定為社會基本結構，而這里的“基本結構”不是基本的社會、政治與經濟制度的簡單相加，而是有利于公平價值實現的激勵和制約機制，是公平與效率實現了統一的制度設計。這一機制為市場運行提供了公平的法治環境和制度條件。其次，“以人為本的調整”和公平本身就是生產力。按照弗里德里希·李斯特的國民經濟學理論，政治制度和勞動力與經濟資本一樣，同樣屬于生產力的范疇。因此，符合“以人為本的調整”的政治制度安排和人力資本的提升，同樣可以產生經濟效益和促進生產力的發展。略作分析，廣義的國民經濟學包括了生產領域、分配領域和再生產領域，而狹隘的企業經濟學則單純從生產領域自身看待生產力的發展。毫無疑問，從后者來看，符合“以人為本的調整”的社會政策在某些方面可能會因為“社會福利的開支”造成的財政負擔而損害個別經濟體的發展，而從國民經濟學來看， “以人為本的調整”的實現則是有利于生產領域、分配領域和再生產領域產生有利于生產領域生產力發展的額外效益和正相關的外部效應。再次，從有利于國民經濟全面發展策略上來講，按照《世界發展報告》開列的對策，符合公平的發展政策應該注意以下幾個方面。 “第一，最好的減貧政策應涉及對主導群體的影響力、特權或補貼進行再分配。……第二，這種提高公平程度再分配往往能夠提高效率，但是在政策設計上也需要評估各種可能的取舍方案。……第三，將增長政策和具體旨在實現公平的政策割裂開來是錯誤的。”《報告》給我們的啟示是，以公平為導向的社會經濟政策作為各方利益相關群體權力和利益的協調機制，既要考慮到成果共享、利益均沾的公平性，又要考慮到不同政策的擇取產生的可能成效，避免劫富濟貧或削富濟貧；要從長遠利益著手，從國民經濟發展的整體戰略出發，找到公平與效率相統一的均衡策略。

第三，價值聚合器。任何社會發展和文明進步，首先都得益于植根于文化傳統之中的共享價值觀所具有的潛在凝聚和推動作用。不同的文化傳統和社會思潮對各項制度的建立和政策的實施提供了或推進或阻礙的積極或消極作用。安德森對西方福利資本主義三個世界的劃分，就是建立在對自由、平等、權利等基本價值的不同理解基礎之上而形成的自由主義、保守主義和社會民主主義傳統。基于此，英、美等崇尚自由與市場價值優先的傳統大都對社會公正的思想較為冷漠，態度消極，而秉持平等與社群優先的法、德等國則對社會公正的思想反映強烈，北歐諸國則更為旗幟鮮明地支持以再分配政策(累進稅和轉移支付)為特色的社會經濟制度。總之。共享價值觀不僅對于公平政策的實施具有支持作用，反過來也會增強社會的凝聚力和團結力。中華民族自古就有“不患寡、患不均”的平等主義思想傳統，鄧小平同志更是一針見血地指出了具有中國特色社會主義的本質是，消滅剝削、消除兩極分化，實現共同富裕。構建和諧社會和全面建設小康社會更是明確地將最廣大人民群眾利益作為第一執政要務，而當下人民群眾最為關切的利益就是收入和財富的不公平分配問題。解決好這一問題，調整好分配格局，不僅有利于國泰民安，而且有利于增強中華民族的凝聚力，更好地從事社會主義的偉大建設。

三、落實公民的社會權利是社會改革的具體內容

社會改革目標和社會公正價值的落實依賴于社會建設的深入展開和制度化程度強弱， “以人為本的調整”具體體現為公民的社會權利的保障和落實。1949年，倫敦政治經濟學院托馬斯·馬歇爾在劍橋大學阿爾弗雷德·馬歇爾(Alfred Marshall)年度紀念會上發表演講，翌年出版了《公民身份與社會階級》的論文集。在這篇論文中，馬歇爾首先對公民身份理論作出了經典的三維分析，即民事權利(civil rightB)，政治權利(politicalrights)和社會權利(soeiM rights)。

民事的要素由個人自由所必需的權利組成：包括人身自由，言論、思想和信仰自由，擁有財產和訂立有效契約的權利以及司法權利；政治的要素，這里指的是公民作為政治權力實體的選舉者，參與行使政治權力的權利；社會的要素，這里指的是從某種程度的經濟福利與安全到充分享有社會遺產并依據社會通行標準享受文明生活的權利等一系列權利。顯然，對于馬歇爾來說，組成公民身份的三種權利的演進和發展是以英國作為基本研究對象和分析背景的。大體上，民事權利的確立出現在18世紀，政治權利的確立對應于19世紀，社會權利的興起發生在20世紀。就馬歇爾而言，他當時最為關切的乃是社會權利，因為這項權利關涉到“對社會不平等的影響”。特別是19世紀基礎教育權利的提供標志著平等主義公民身份原則的確立，根本上改變了資本主義發展帶來的社會不平等的狀況。

有關社會權利立法的問題之一就是“如何將社會平等的原則和價格體系結合起來”。最常見的解決之道就是“國家必須保障某些必需品和服務的最低供應或者國家必須在這一方面投人基本的貨幣收入。當然，任何人都可以自由地利用自己的資源在這一最低保障之外做更多的事情。”而管理這樣一個體系仍然存在許多細節性的問題，其中主要表現為“社會公益服務的擴展并不是首要的實現收入平等的方式。……關鍵的問題在于如何豐富文明生活的具體內容，如何普遍減少風險和不確定性，如何推進幸運者和不幸運者在各個方面的平等……平等化的問題與其說是階級之間的問題，不如說是同一群體中個人之間的問題。地位的平等比收入的平等更為重要”。不過，諸如教育和醫療之類的社會公民身份的益處關系到公民生活的質量，而這些權利又無法得到精確的界定或者通過法律方式得到實施，更無法確定國家可能提供的內容。由此。社會權利領域就會產生一個關鍵的區別。即個體公民可以獲得權利的體系與只有政府以整體社會之名實施干預的救濟體系。在后一種情況下。個人的社會權利可能從屬于共同體的權利：住房、城市規劃以及教育都是屬于這一范疇之列。

顯然。對于中國當前的社會建設來說。社會改革的任務之一就是切實尊重公民的社會權利。保障公民的社會需要轉化為基本的社會權利，真正落實公民的社會權利，建立起適合中國特色的社會保障體系。相對于民事權利和政治權利而言。對于當前的社會建設來說，社會權利的維護和實現更為迫切和緊要，直接關系到國家的長治久安和和諧社會的構建。

四、以行政體制改革促進社會化服務的治理職能

作為社會改革的基本條件，公民社會力量的成長，市場經濟的完善和發展，政府體制改革和政府職能的轉變成為了三個基本維度。國家與社會關系的調整成為了其中的關鍵所在。在社會改革的進程中，由于原有體制形成的路徑依賴，國家與社會關系不可能轉向西方的多元主義模式，而是國家引導的國家一社會合作模式。新型的國家、市場和社會合作主義模式的建立，要求國家依然要積極扮演統籌全局、提供公共物品的基本角色，同時，充分發揮市場和社會在社會改革中的支援協調作用。新型的治理模式是建立其三方伙伴關系，即要建立政府和企業之間的伙伴關系、政府和社會之間的伙伴關系、企業和社會之間的伙伴關系。如果只有經濟和政治力量兩者之間的伙伴關系而沒有社會力量的發展，那么社會沖突將不可避免。

第一，需要隨著市場經濟改革的深入，公民社會私人空間逐步擴大，擺在社會改革面前的首要任務是，規范社會組織行為使之導向良性的運行機制。在政府全能主義時代，行政管理和社會動員的政治化方式是社會治理的主要手段。這種方式往往帶有組織化程度高、意識形態色彩濃厚、不確定性強、缺乏制度化的缺陷。20世紀90年代以來，隨著政治與行政體制改革的深化與完善，政府的職能和角色定位發生了深刻的變化。國家與社會關系也由過去的一元主義模式逐漸轉向了合作主義模式，獨立的社會活動空間逐步顯現。而由于長期政治動員模式的慣性思維和路徑依賴，公民社會的自組織化程度較低，這就需要國家和政府在放權的同時，要強化必要的社會控制和社會化管理的職能，一方面，要組織和培養專業化和職業化的社會工作者；另一方面，要以合法的形式推動社區和各類非政府組織能夠實現積極能動的自我管理和自我運行。這意味著政府公共管理的框架要從單純的行政管理向公共治理和善治的格局變化。

第二，社會改革要遵循民主的基本原則，反映社會利益分化和偏好多元化的內容，建立民主的利益表達機制以及與之相適應的公共決策機制。社會改革的目的就是為了配合經濟體制改革和政治體制改革，建立和諧社會。而和諧社會是一個通過社會治理的方式實現的目標概念，其基本手段就是需要協調和聚合不同利益群體合理的利益需求，實現公共利益的最大化。這一改革過程與政治體制改革和經濟體制改革一樣，都是要重新確立適應新形勢的分配機制，使得全體人民都能夠享受改革的成果，而不是少數人壟斷改革的收益。為此，社會改革的基本目標就是在利益多元化的社會格局下如何形成一個能夠充分協調不同群體的利益和需求的機制。這首先要保障不同社會群體進行利益表達和利益訴求的機制，防止少數被邊緣化的群體利益因與權力中心的距離而受到區別對待。其次，公共決策要想實現保障自身的公共性，反映人民的聲音而非少數人的意志，就必須讓利益相關者直接或間接地參與公共決策的過程。只有利益相關者才是自身利益的最佳裁決者，這是民主政治的精髓所在，因此，離開公共參與就沒有公共利益可言，也就無法制定反映公共利益的公共政策。十七大報告指出要在不同層次、不同領域加強民眾的參與，其根本目的就在于此，這種公共參與對于減少公共決策的失誤，提高公共決策的科學性和公共性是不可或缺的要素。從這個意義上說，社會改革本身是社會主義民主政治改革的基礎建設。

第三，社會改革是為了提高民權、改進民生，化解經濟體制改革帶來的社會成本。經過了二十多年的經濟體制改革，市場經濟的基本結構和制度框架已經形成。而現實生活中，特別是城市國有企業改革中仍然存在著轉型過程中遺留的社會和經濟千絲萬縷的聯系。在傳統計劃經濟時代，企業的經濟功能和社會功能是合二為一的。經過現代企業制度化、市場化和社會化等經濟改革之后，企業紛紛采取了“減負”的方式，將原來的社會功能拋給社會。這不單純是改制后的企業不愿意承擔社會責任的問題，而是中國的社會力量太弱小，而歷史的包袱又太重的緣故，社會本身不足以承擔這些功能，就只好聽憑市場的沉浮法則。如果缺乏政府有效推動的社會改革，企業不能真正把其原來的社會責任轉移給社會，進一步的經濟改革就勢必非常困難。與經濟改革直接創造財富推動發展不同，社會改革更多的是借助再分配的財政和稅收政策，通過公共服務和公共物品的供給實現的。政府在此過程中，需要改變自身的職能，轉變單純追求GDP的政績沖動。成為公共服務的供給者和設計者，成為真正的服務型政府和責任型政府。根據查爾斯·梯利的觀點，現代國家具備滲透、汲取、協調三項基本能力。在原有的一元主義模式下，國家采取直接滲透的方式，通過行政手段和社會動員的方式從社會中汲取人力、物力和財力的資源，用于生產和分配的活動；在合作主義模式下，國家更多的采用法律制度的手段和民主協商的方式，注重在基礎結構方面倚重協調能力，逐步完善與市場經濟協調一致的行政管理體制和公共財政、稅收體制改革，更為有效、合理、合法地發揮自身的滲透和汲取能力。同時，公共服務的供給，也不純粹是政府的責任。社會改革也需要調動各種社會性組織等公共部門的能力，加強對公共服務和公共物品的提供。通過一種對公共服務的競爭性的供給，來提高公共服務的效率，并更好地滿足人民群眾的需求。第四，社會改革要改變經濟增長與社會排斥的畸形發展取向，全面推進小康社會和和諧社會的建立。一方面，改革開放的確帶來了經濟總量的增長，國民財富獲得了飛速積累，但與此同時，這種財富的積累和分配不是均衡分布的，貧富差距逐漸拉大。造成了增長與排斥、效率與公平的悖論，這些都不利于社會整合和文化認同的向心發展。城鄉差別、地區差別、不同社會群體的差別是否能夠控制在合理的范圍內。直接關系到中國特色社會主義建設事業的成敗，直接關系到黨和國家領導的合法性和權威性。直接關系到下一輪經濟改革和政治改革的健康推進。因此，良好的社會改革必須著力于消除這些排斥性因素的不良影響，建立平等、公正的社會環境。

責任編輯 秦玉珍