我國有公司治理的特殊性及其完善

[摘要]我國國有公司治理有其特殊性。由于我們在用西方公司治理理論指導國有企業改革時·未能充分考慮我國現有國情和國有企業發展狀況，忽視了我國國有公司治理的特殊性，導致國有公司治理中存在許多問題。所以·我國國有公司治理必須在吸收借鑒西方成熟的公司治理理論基礎之上，走有中國特色的治理之路。

[關鍵詞]國有公司治理；特殊性；中國特色

[中圈分類號]F279.241 [文獻標識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0115-03

公司治理理論源于國外，是西方資本主義國家隨著股份制經濟的形成、發展而建立起來的一套制度安排。世界各國公司治理模式的形成發展歷史告訴我們，由于各國的經濟發展道路、政治法律制度以及社會文化傳統的差異，公司治理模式并不完全相同。每一種治理模式的形成都有其獨特的背景及適用條件，這些背景和條件與一個國家的政治經濟制度、文化法律傳統和所處的時代背景是密切相關的。離開這些，單純的形式移植不會產生預期的效果。而且，各種公司治理模式并不是一成不變的，它應隨著國際、國內環境的變化而不斷進行調整。所以，在完善我國國有公司治理的過程中，必須充分考慮我國現有國情和企業發展狀況，在吸收借鑒西方成熟的公司治理理論基礎之上。走有中國特色的國有公司治理之路。

一、當前我國國有公司治理中存在的主要問題

我國國有企業經過多年的公司化改造，目前基本按照《公司法》建立了法人治理結構。但是，改造后的一部分國有企業仍穿新鞋走老路。雖然有了公司制的形式，卻并未按照規范的公司治理去運作，公司治理結構形似而神不似。當前我國國有公司治理的中存在的主要問題是：

1、政企不分現象仍然嚴重。政府超越出資人職責對國有公司經營進行直接的行政干預仍較嚴重。比如通過行政任命方式決定企業經營層的傳統作法迄今仍沒有根本改觀，相當一部分國有控股公司的董事長和總經理仍具有行政級別，政府在經營決策、人事任命、監督董事、監事等方面仍發揮著重要作用。國有控股上市公司高管酬薪的決定程序和機制仍具有濃重的行政管理和政府色彩。更令人擔心的是，有些國有公司似乎已經習慣、甚至依賴政府“越俎代庖”式的行政審批和直接干預，有時甚至主動要求政府干預，以獲取某種利益。

2、國有公司中普遍存在內部人控制。內部人控制是指一個企業的內部人——經理人員事實上或依法掌握了控制權，他們的利益在公司決策中得到了充分體現。據對406家國有上市公司的分析表明，平均內部人控制為67％。內部人控制必然導致經營者控制權的膨脹，造成經理人員過度在職消費，過度投資或舉債，公司信息披露不規范，職工工資獎金和集體福利等過快增長，小股東利益得不到保證，使國有資產效率低下，影響國有資產的保值增值。目前，我國國有公司經理人員大多是由政府任命。由于他不是承擔企業最終經營風險的所有者從競爭的經理市場上擇優選擇，所以很難作為國有資產產權的“人格化”代表行事，這就必然淡化和削弱他對企業利潤最大化和資產保值增值的追求，導致國有資產效率低下。

3、股權結構不合理。從歷史的趨勢上看，國有股在公司總股本中所占的比重有所下降，但仍占絕對優勢。截至2005年底，上海證券交易所全部835家上市公司中共有662家上市公司設有國有股，占公司總數的79.3％，國有股占上市公司全部股份的比重為50.8％。其中，國有股比例超過30％和50％的公司分別為533家和370家，占公司總數的63.9％和44.35％由此可以看出，有近三分之二的上市公司處于國有股相對控股的地位，有近一半的上市公司處于國有股絕對控股的地位。由于存在絕對控股，公司治理方面呈現出“超強控制”。國家絕對控股，削弱了其他規定在法人治理結構安排上的權利，這與治理結構的市場性安排存在沖突，繼而使公司在董事會、監事會、及經理安排上容易受到行政的干涉。控股比例商的國家股東不僅可以影響股東大會的決議，更可以通過推選自己認可的董事來決定董事會的運作，再影響董事會對經理層的選聘。造成控股股東事實上對公司的完全控制。公司想要擺脫行政干預難乎其難。

4、職工董事、職工監事制度流于形式。一些公司職工董事、職工監事或有名無實，或名不副實。特別是職工董事，往往因為是“職工”身份而在權責利方面與其他董事有較大區別。工會主席進監事會容易，進董事會則較難。一些職工董事、監事由于素質的局限，作用也難以充分發揮。

二、我國國有公司治理的特殊性

我國國有公司治理中存在的這些問題既有一般公司治理中存在的普遍問題。又帶有明顯的中國特色。這使公司治理理論與我國國有公司的實際運作存在許多的矛盾。國有公司治理問題表現得更加突出。究其原因，主要是在引進西方公司治理理論時未能充分考慮我國現有國情和國有企業發展狀況，忽視了我國國有公司治理的特殊性。我國國有公司治理的特殊性主要有：

1、獨特的政治經濟基礎。我國國有公司治理的社會政治、經濟基礎與西方國家完全不同。我國是工人階級領導的工農聯盟為基礎的社會主義國家。這是我國完善國有公司治理的社會政治基礎。同時，我國實行的是以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的經濟制度。社會主義市場經濟體制是完善我國國有公司治理的經濟基礎。我國進行國有企業公司化改造，完善企業法人治理的目標，不僅要使公司化改造后的國有企業成為真正的市場經營主體，而且要使公司化改造后的國有企業能為實現我國經濟和社會發展的戰略目標和經濟政策服務，在調整國民經濟發展速度、促進國民經濟結構調整和產業升級、引導高科技產業的發展、保障社會經濟健康運行等方面承擔較大的社會責任。這與西方國家企業追求利潤最大化的目標不完全相同。另外，西方國家公司法人治理是建立在市場經濟高度發達的基礎之上，而我國的社會主義市場經濟體系至今仍不完善，資本市場、產權市場、職業經理人市場等公司治理的外部市場機制與西方國家相比更是相距甚遠。

2、多重委托代理導致的“所有者缺失”。與所有的公司一樣，國有公司同樣存在委托代理的問題。不過國有公司的委托代理關系更復雜，鏈條更長。作為所有者的全體人民，將全民資產委托給國家。國家委托給政府(包括中央政府和地方政府)，政府委托給政府部門(主要是國資委)，政府部門委托給股東會，股東會委托給董事會、經理層。這種多級委托代理關系就表現為全體人民——政府(中央和地方)——政府部門(主要是國資委)——股東會——董事會等諸多環節構成的多級代理鏈。作為所有者的人民，由于中間環節過多，遠離國有公司控制中心，信息不對稱，導致監督成本高。而且，人民數量眾多，很容易產生監督上的“搭便車”現象，使得人民所有者對自己的所有權關注度下降，監督的積極性不強。而國家，由于是抽象意義上的主體，它只能通過層層授權，委托給具體的機構或個人來行使其所有者權利。這樣國有資本由于缺乏人格化的股權代表。缺乏承受利益損失的自然人，事實上弱化了所有權的行使及所有權對經營權的監督制約，最終導致了所有權的代理人與經營者淪為一體，股東會、董事會、監事會之間的制衡形同虛設，產生所謂的“所有者缺失”、“內部人控制”問題。

3、國有股權“一股獨大”。我國國有公司分為國有獨資公司和國有控股公司。國有獨資公司自不必說、百分之百的國有股。即便是國有控股公司，根據2005年上海證交所研究中心資料，在上海證交所上市的國有公司中。國有控股股東的持股比例平均為45.13％。“一股獨大”，意味著公司法人與出資人產權難以徹底分開與獨立。絕對控股的大股東(政府)實際操縱著股東會、董事會、經理層。使得中小股東缺乏參與公司治理的積極性，缺乏對控股股東進行有效的制衡。這種高度集中的國有股很容易導致政府對企業的干預。影響企業按市場原則運作。如果不加快國有股權分置的步伐，進行股份制改造后的國有公司今后在很長一段時間內將難以改變國有股“一股獨大”的局面。只要國有股權“一股獨大”的局面繼續存在， “政企分開”的問題就不能從根本上得到解決。

4、新三會與老三會并存。國有公司改制前的治理制度即黨委會、職代會、工會被稱為老三會。改造后國有公司成立股東會、董事會、監事會稱為新三會。這樣便在國有公司中出現了獨具中國特色的新老三會并存現象。新三會是為了各個利益相關團體的權力制衡而設置的構架，目標是為了實現公司的有效治理，達到出資人利益的最大化。而老三會則體現的是傳統體制下的組織形式，是為了在國有企業確立黨的政治領導和實現職工的主人翁地位。由于新老三會在設置基礎和運作目標上的不一致，必然產生協調上的矛盾，主要存在兩個問題：一是由于內部關系未理順，新老機構重疊，企業存在多個中心，多個監督機構。公司矛盾增加、內耗嚴重，監督約束力反而削弱了。二是新三會受到舊體制的嚴重影響，新瓶裝舊酒。董事、監事仍由上級任命，股東會、董事會、監事會徒有其名，董事長或總經理仍像原國有企業中一樣行使職權。

三、探索有中國特色的國有公司治理機制

多年來，我國的國有企業改革一直沿著兩條路線前進和發展。一條是國際路線，即根據國外成熟的公司理論和公司制度引導和規劃我國國有企業改革；一條是中國路線，即根據中國國情和企業狀況探索我國國有企業改革發展的道路。實踐證明，不顧我國國情和現實狀況，一味照搬西方公司理論來解決我國國有企業的問題，結果只能是死路一條。我們必須在這兩條路線之間尋求平衡點。現實的選擇便是西方公司理論的中國化。

(一)完善國有資產管理體制，建立新型固有公司出資人制度

2003年，國務院成立國有資產監督管理委員會。由其代表國家履行國有公司出資人職責，這標志著我國國有公司出資人制度的改革進入了新的階段。幾年來，盡管國資委盡心盡職地履行著國有公司出資人的職責，但長期困擾我國的“政企不分”、“所有者缺失”等問題仍然沒有得到徹底解決。國有企業建立現代企業制度的目標仍然沒有取得實質意義上實現。國有資產管理制度需要繼續改革和創新。

1、國有資產監管職能應與國有資產出資人職能分離。國有資產監管職能屬于行政職能，國有資產出資人職能屬于公司的股東權利。國有資產出資人代表不應設在政府序列內，而應以事業單位或者投資公司、控股公司的形式存在，接受國資委的委托，對授權經營的國有資產行使出資人職能。主要采用商業化的運作模式來經營國有資產。實現國有資產出資人人格化，從根本上解決政企不分、所有者缺失問題。

2、建立健全國有資產經營責任制，加強對國有資產的監督。要通過建立國有資產經營預算制度，進一步明確國有資產監督機構的國有資產保值增值的責任；要通過建立國有公司經營業績考核體系，將國有資產經營的責任落實到具體的負責人；要通過建立公司高管的激勵和約束機制，依據經營業績對公司高管進行獎懲；要通過建立國有公司重大決策失誤追究制度。對公司的重大決策進行監督。

3、減持國有股。實現投資主體多元化。只有國有股比重降低，國有公司才能真正實現法人治理結構中的股東會、董事會、監事會、經理層之間相互制衡、約束機制的正常運行，才能真正落實法人的自主經營權。由于中小股東實力過于分散，無法承擔國有股減持的重擔。目前情況下。減持時將國有股轉讓給機構投資者是務實的明智選擇。機構股東股權集中，具有相對較強的監督動機和較高的監控能力，有助于完善法人治理結構，提高國有公司經營績效。

(二)理順新老三會關系，建立具有中國特色的國有公司治理結構

由于我國國有公司是由原國有企業改制而來，新三會在實際運行中與老三會的碰撞摩擦在所難免，但決不能因此而否定老三會存在的必要性。黨的領導與人民當家作主是我國社會主義的特征。國有公司完善治理結構建立現代企業制度的前提必須是有利于黨的領導。有利于社會主義制度，有利于增強國有經濟的控制力。因此，完善國有公司治理結構必須結合中國國情，既要充分利用新三會的優勢，又要重新激發老三會的職能，使二者相得益彰。

1、堅持黨管干部的原則。改革現行干部人事制度，在國有公司高級管理人才的選任中逐步引入市場手段，達到堅持黨管干部的原則與市場化選聘相結合的統一。黨委會的職責一是提出建議人選，按照有關程序考察研究后通過法定程序任職。二是對選任工作進行監督，主要從政治方向和工作程序上把關，三是對選任的人選進行把關，對擬任人選的基本素質和條件提出要求，把好準人關。貫徹黨管干部的原則并不是要求黨組織對選任工作的每一個環節都介入。

2、堅持黨組織在公司中的政治核心作用。黨組織在公司中的政治核心作用不容動搖，但決不能干涉國有公司的經營。黨組織在公司化改革后的國有企業中發揮作用的形式和途徑需要重新調整。主要是：黨委書記應通過法定程序進入董事會，代表黨委重點抓好董事會中黨員董事的思想教育工作，以影響和帶動董事會一班人貫徹黨的方針、政策，并對公司各項決策發表意見。黨委會成員可以通過法定程序進入監事會，行使《公司法》規定的監督權，重點是黨員董事、黨員經理在執行黨的方針、政策、紀律以及個人作風方面的問題。

3、堅持工會在溝通勞資雙方中的紐帶作用。工會作為聯系勞資雙方的橋梁，在維護職工權利等方面曾做出過重要貢獻。在改造后的國有公司，這方面的工作仍不可或缺。國有公司的工會主席可以以合法的程序出任職工董事、職工監事。在董事會中，圍繞公司發展戰略、經營管理、人才培訓、福利待遇等與公司發展和員工個人息息相關的問題陳述勞動者的意見和要求。在監事會中、充分行使監督權利，維護勞動者的合法權益。

4、堅持職工主人翁地位。職工代表大會是職工參與民主管理、實施民主監督的基本形式。職代會除享有選舉和更換職工董事、職工監事的權利外，還有權在企業改制、制定重要的規章制度以及進行重大的經營決策時聽取意見和提出建議。職代會還應該享有評議公司高級管理人員的權利，以此作為高管薪酬的重要參考。

(三)重視職工參與，實現公司共同治理。

在西方發達資本主義國家，職工等利益相關者參與公司治理已經越來越被社會所廣泛認同。這既是市場經濟條件下勞資關系在歷史發展過程中的重要特征，更是社會生產力發展的必然結果。我國是人民當家作主的社會主義國家，職工參與國有公司治理更是天經地義。結合中國目前的情況，大力推廣職工董事和職工監事制度是職工參與治理的有效途徑。

1、強化職工在公司治理中的地位。現有法律法規雖然在一定程度上為職工參與國有公司治理提供了法律保障，但新《公司法》只對國有獨資公司的職工董事作了籠統規定，并未明確職工董事在董事會中的具體比例。這樣，職工在公司治理中作用的發揮以及作為公司治理中的主體地位就缺乏制度上的保障。應當完善現有法律，對國有公司董事會中職工董事的比例、職代會參與決策的形式，采取強制性法律規范加以規定。以強化職工在公司治理中的地位。

2、豐富職工參與公司治理的方式和范圍。新《公司法》規定了公司研究決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時都應聽取工會的意見，并通過職工代表大會或其他形式聽取職工的意見和建議。但僅靠對重大問題提供意見的方式根本無法發揮職工參與公司決策的作用，應當在現有制度空間內把工會制度提高到決策層，以便提高職工參與公司治理的積極性。

3、規范職工董事、職工監事工作。推行職工董事、職工監事制度，不僅從宏觀上有利于國有企業改革與我國國體、政體保持一致，而且從微觀上也為傳統的民主管理在新的公司制度中提供了一個“支撐點”，使得股東會、董事會、監事會與職代會、工會之間的關系從根本上獲得了統一。國家應當制定職工董事、職工監事工作規范，對職工董事、職工監事制度的基本原則、人選、當選程序、權利義務等方面的問題進行指導，以確認職工代表進入董事會、監事會的合法性。為他們行使權力開展工作創造良好的外部環境。同地，還必須明確規定，公司有責任對職工董事、職工監事定期培訓，使他們做到懂財會、懂管理、懂法律、懂業務，以不斷提高他們的素質，提高他們參政、議政的能力和水平。

責任編輯 陳合營