論我國政府績效管理制度基礎之構建

[摘要]政府績效的評估和改善與政府管理模式內在的制度基礎之間的聯系狀況是影響政府績效管理有效實施的一個重要原因或可說是個根本原因。因而，我們只有從本質上變革與完善政府管理模式內在的制度基礎，為績效管理在政府部門的有效應用提供一個堅實的“制度平臺”，才能真正解決當今我國政府績效管理存在的問題和障礙，才能從“質”上提升我國政府的績效管理水平。

[關鍵詞]政府績效管理；制度基礎；制度化；規范化；立法保障

[中圖分類號]D63 [文獻標識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0012-05

政府績效管理的最大挑戰來自于制度障礙。因而，我們只有從本質上變革與完善政府管理模式內在的制度基礎(如組織、體制、人事、預算、審計及授權與責任機制等)，為績效管理在政府部門的有效應用提供一個堅實的“制度平臺”，才能真正解決我國政府績效管理存在的問題和障礙，才能從“質”上提升我國政府的績效管理水平，從而最終推動我國政府改革的進程，實現我國政府的公共責任。目前我國理論界對之也有一些探討，但大多或是對西方國家政府績效管理的制度基礎的一個簡單介紹，或是對我國政府績效管理進行障礙分析時略及“制度基礎”這一方面，或是與政府績效管理的理念混在一起談，或是在談到政府的職能定位、機構改革、運行機制及管理方式方法等問題時略及。本文將試圖對與政府績效管理的實施密切相關的政府管理模式內在的制度基礎進行剖析，以期通過引進、發展、深化與完善“新績效預算制度”、“績效審計制度”、“公務員績效管理制度”、“授權與責任機制”、“社會積極參與機制”以及通過立法保障工作積極推進政府績效管理的制度化和規范化進程，為政府績效管理制度基礎的構建作一個新的注解。

一、實施新績效預算制度

從受托責任的角度講，財政預算是公眾賦予政府的一種財務受托責任，也是公眾對政府財務運行進行監督的一種機制；它不僅要起到防治政府的貪污腐化和財政資金的濫用的作用，還要或更應能保障財政資金安全有效地運行，并不斷改進財政資金的配置效率與管理效率。無疑，政府預算管理問題是影響政府績效管理實施效果的關鍵因素之一。近年來，在公共財政制度的改革與建設中，我國各級財政在預算管理制度方面推行了以建立部門預算為主的多項改革，取得了一些成績，由過去的以收入管理為中心轉向以支出管理為重點，財政職能由直接調控轉向宏觀的間接調控。不過，目前我國的預算制度基本上還沒脫離傳統預算模式的窠臼或說仍深受傳統預算模式的影響，政府預算的編制、執行、考核、評估和報告都以預算投入為基礎，財政預算信息也無法反映政府部門的真實支出，支出控制機構、支出使用單位和政府整體預算所關注的都是投入信息而非績效信息，支出使用者只需對投入負責而不必對產出和成果負責，支出控制者只需確保支出使用者服從與預算過程相關的規則。可見，我國現有的預算制度忽視了財政績效這一至關重要的問題，更是嚴重存在著“政府績效評價悖論”的困境，當然就不能真正解決財政資金使用低效率的問題。因而，為了改進政府績效，提高財政資金的使用效率，如何借鑒西方發達國家實施預算改革的成功經驗，以公共受托責任為起點，在現已實施的預算改革的基礎上進一步改革預算管理模式、建立“以績效為基礎，以結果為導向”的新績效預算制度等已經提上了議事日程。

當今，新績效預算制度是我國預算體制改革的必然選擇，這幾乎已成為公共財政理論和實踐界的共識；但作為新生事物，新績效預算制度本身也有一些不容忽視的基本缺陷，其在我國的實行也存在諸多障礙(如我國傳統公共財政管理模式在理念、體制、方法上的干擾影響，預算監督機制的不健全，與新績效預算制度相配套的政府會計與審計制度的缺失，對專業人才的大量需求及實施新績效預算的高成本壓力等)。因而，我國政府應對影響預算制度改革的各種關鍵因素及其相互影響予以充分的關注，然后努力為實施新績效預算制度營造有利條件，以拓展實施預算制度改革所需的空間，并增強自身組織、推進改革的能力?？偟膩碚f，其一，要加快制定統一、規范的財政支出績效評價管理辦法，建立績效評價指標體系和績效預算基礎資料數據庫；其二，要形成“以績效為基礎，以結果為導向”的預算管理文化，對預算管理制度和相關政治制度進行改革，逐步形成有利于新績效預算制度實施的制度環境，建立政府內部對新績效預算制度實施的授權機制。其三，要將新績效預算改革納入政府改革的整體框架，循序漸進地推進，提高公共部門和社會公眾對改革的接受能力。其四，要加快對新績效預算管理專業人才的引進與培訓，提升政府實施新績效預算制度的能力。另外，還要積極推進和完善以公共受托責任為基礎、以績效管理為導向的應計制政府會計系統和績效審計制度，以支持新績效預算制度的有效運行。

二、進一步發展和完善績效審計制度

1、轉變審計觀念。目前我國審計觀念嚴重存在偏差，主要表現在：重財務審計，輕績效審計，認為績效審計只是財務審計的補充和延伸；重公營企業審計，輕政府部門和非贏利組織審計；重事后審計。輕事前和事中審計等。因而，我們需要確立正確的審計觀念：(1)堅持以績效審計為主，實現財務審計與績效審計的有機結合。財務審計和績效審計各有其特征和作用，二者相互補充。財務審計的目的是檢查與評價公共財政資金和資源使用韻真實性和合法性，它是開展績效審計的前提和基礎?？冃徲嫷哪康膭t是檢查與評價公共財政資金和資源使用的經濟性、效率性、效果性、公平性及可持續性等。鑒于我國基本國情和政府審計現狀，可以先在開展財務審計的同時積極開展及逐步推進績效審計，堅持績效審計與財務審計并重；再逐步增強審計部門的績效審計權能，加大績效審計分量，實現從以財務審計為中心向以績效審計為中心的轉變，最終形成以績效審計為主、績效審計與財務審計并存且有機結合的現代政府審計格局。(2)將績效審計的領域由公營企業擴展到政府部門和非贏利組織。考慮到政府部門和非贏利組織創造經濟效益的特殊性，或換句話說“政府部門、非贏利組織雖然不直接參與經營活動，但其決策會對經濟和社會發展產生深遠影響”。為了能使政府促進發展而不是阻礙發展，為了保證國民經濟發展能有效而穩定地健康運行，為了能使人民安居樂業，就非常有必要對政府部門和非贏利組織開展績效審計，以盡量避免其失職和決策失誤。(3)堅持事前、事中和事后審計“三管”齊下。即：在決策的問題構建及方案選擇階段，運用事前審計對決策進行評價及對決策的執行效果進行預見；在決策執行階段，運用事中審計對決策執行進行監督與控制，及時發現存在的問題并提出改進建議；在決策評估階段，運用事后審計對決策的執行效果進行評估，并指出工作中的疏漏之處，同時提出進一步完善的建議。

2、改革審計體制。確保審計的獨立性和權威性。審計機關只有真正獨立行使審計權能，不受其他行政機構、社會團體和個人的干預，才能真正發揮審計的監督與評價作用；而只有首先確保審計在組織上、經費上及人員上的獨立，才能保證審計機關獨立行使審計權能。在我國，地方各級審計機關接受國家審計署和地方政府的雙重領導，審計的主體實際上是政府下屬機構，在行政首長的領導下開展工作，并納入行政組織管理范疇，這種行政型審計體制在很大程度上制約了審計機關獨立行使其審計權能，審計的獨立性和權威性很難從根本上得到保證，無法適應績效審計的需求，致使審計的監督與評價作用難以得到有效發揮。因而，必須改革現行審計體制，確保審計的獨立性和權威性，為績效審計的發展掃除障礙。具體改革思路是：在對我國國情及現行審計體制現狀進行分析的基礎上，合理借鑒美英國家的立法模式來設置我國的國家審計機關，逐步實現行政型審計體制向立法模式轉變。即在人大常委會設立審計機構，使其不受行政當局的控制和干預，從而提高審計的獨立性和權威性；并且，在《審計法》或相關法律、法規中對審計機關開展績效審計的法律地位、審計權限、范圍、目標等內容以法律形式加以明確，為績效審計的開展提供有利的法制環境。

3、建立統一、規范的績效審計評價指標與標準體系?？冃У暮饬亢驮u價是績效審計的重要內容，績效審計評價指標與標準體系的構建是績效審計的關鍵環節和重要基礎與前提。然而，由于績效審計范圍的廣泛性和復雜性、績效證據收集渠道的多樣性與不穩定性、績效審計方法的靈活性等特征。使得績效審計目前缺少可供遵循的統一、規范的評價指標與標準體系。我國目前的績效審計評價指標與標準基本上是針對公營企業的，且主要是經濟性指標，很少涉及社會、生態、環境等可持續發展指標，而政府部門和非贏利組織績效審計評價指標與標準體系幾乎是一片空白，這嚴重阻礙了我國績效審計的深入開展。因而，建立統一、規范的績效審計評價指標與標準體系，已是當前我國加快推進審計改革、建立績效審計制度的迫在眉睫之事。且要針對公營企業、政府部門和非贏利組織的不同情況設計不同的評價指標與標準體系，注重定性與定量分析的有機結合。

4、優化審計人員結構，提高審計人員素質?？冃徲嬍菍藏斦Y金和資源使用的經濟性、效率性、效果性、公平性及可持續性等進行的審查、分析和評價，其審計范圍廣泛、審計方法多樣、審計證據需具有充分性和適當性、審計結論需具有客觀性、公正性及建設性等特征，對審計人員的結構與素質要求很高，即需要具備高層次、高素質、多門類的專業人才，才能高質量地完成績效審計工作。而我國目前的審計人員無論從結構上還是整體素質上都不能滿足績效審計的需要，具體表現在：一是審計人員結構單一，主要是“財會型”人員，缺少工程類、經濟類、管理類、信息類、法律類及資源類等相關專業人員；二是審計人員素質不高，普遍缺乏管理、經濟、工程技術等專業知識，綜合分析能力不強，對于現代審計技術也不甚精通。因而，為了進一步發展和完善我國績效審計制度，必須形成多元化的審計人員結構，并不斷提高審計人員素質。

5、加強績效審計法制建設。我國《審計法》沒有對政府績效審計的針對性授權，有關績效審計的一些規定只是散見于《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國審計準則》及一些會議紀要中，且在某種程度上還缺乏系統性、指導性及前瞻性，這在很大程度上嚴重制約了我國績效審計的進一步發展。因而，我們應該在對我國國情及績效審計現狀進行分析的基礎上，積極、合理借鑒西方發達國家績效審計法制建設的成功經驗，加強我國績效審計法制建設，為有效實施績效審計創造良好的法制環境。首先，需要修改《審計法》及其實施條例，明確和強化績效審計的法律地位，并為我國開展績效審計制定普遍使用的基礎框架(目標、指導原則等)；其次，在《審計法》等法律法規的基礎上，制定績效審計的一般準則、現場作業準則、報告準則等；最后，借鑒世界審計組織績效審計指南以及西方發達國家績效審計的成功經驗，并結合我國國情及績效審計現狀，盡快制定出我國績效審計指南。

三、建立基于績效管理理念的新的授權與責任機制

如果政府部門和政府人員在經費、人事和組織目標等方面的管理權力受到太多限制，那么其節約經費、提高績效的動力和責任自然就會相應地缺失。事實也證明，“過度規制”是政府工作低效的一大理由，大量“繁文縟節”極大地限制了政府的管理能力及效率提高。近年來，隨著新公共管理運動的興起，特別是面對廣大公眾和政府部門自身對政府績效評價與改善的迫切要求，許多西方國家都將“放松規制，授予權能”作為其行政改革綱領中必不可少的重要內容，并且作為所有其他行政改革措施的一個重要基礎和前提。政府授權一般包括三個層面：政府向社會的授權、政府組織問的授權以及政府組織內部層級間的授權。授權可以使政府更加靈活、反應更快、更有效率、更有創新精神、更具成本壓力和效益觀念及更加負責等，是評估與改善政府績效的一個重要機制。

不過，在實施授權的過程中，我們也應該理性而辯證地看到：規制在某種程度上也具有不可抹殺的積極價值它是對有效實踐經驗的理性總結。體現法治精神，可能會帶來高效率；放松規制后，行政的合法性和合理性很大程度上依賴于被授權組織和個人自身，也使得依賴于被授權組織和個人的他律弱化，這就有可能會危及到公共責任的實現。因而，若想真正實現授權對提高政府績效的價值，就必須至少注意兩點：一是，保持適度、適時授權，切忌過度放松規制；二是，建立與授權能有機結合的責任機制，以保證授權取得良好效果。

公共責任在政府活動中一直占據著十分重要的地位，政府活動要能體現人民的意志，爭得人民的同意，以求最大限度地實現公共福祉與公共利益，否則就喪失了其合法性的基礎。在當今世界各國的行政改革中，隨著政府職能定位、組織結構、管理理念和管理方式方法的變化，責任機制也朝著管理主義方向發生了轉變，即一種區別于傳統責任機制的新的責任機制正在被認同與建立。這種新的責任機制，是在仿效私人部門責任機制基礎上對傳統責任機制的改進，它強調“目的”和“結果”而非“規制”和“程序”；它基于“公共責任”和“顧客至上”的理念建立起政府與公眾的直接責任關系，通過實施顧客服務標準及滿意度評價來確?！肮駷楸尽保凰ㄟ^工作目標、績效合同及激勵制約機制等來謀求結果的實現。既要增強被授權單位和人員的自主權、獨立性和創造力，又要提高工作效率和管理能力；它通過高度統一組織價值觀念，構筑組織共同愿景，建立圍繞使命的組織文化。

因而，無論是從理論研究還是實踐探索看，要使政府績效管理有效運行，實現其良好的施行效果，就必須建立基于分權化管理、公共責任、結果為本及顧客導向等績效管理理念的新的授權與責任機制，這種新的授權與責任機制，是政府績效管理有效實施的制度基礎。

四、以績效為取向推進公務員制度建設

1、進一步健全公務員績效考核機制

從1993年我國正式建立國家公務員制度開始。政府就開始對公務員進行績效考核。也不斷尋求制度創新。但從客觀和科學的角度來看，當前的公務員績效考核不僅仍然帶有傳統人事管理模式的烙印，制度創新中也遇到了諸多新問題。致使績效考核機制的功能發揮不充分。具體表現在以下幾方面，其一，考核目的不夠明確。我們不少公務員包括一些領導干部，對公務員績效考核認識不到位，考核目的不明確。是盲目地去做這項工作，沒有真正把公務員績效考核當作是提升政府組織和公務員個人素質和能力，改善其行為和績效的有效管理工具和手段，而多是為了考核而考核。其二，考核指標與標準體系不夠健全。目前我們很多地方實行的公務員績效考核多是以德、能、勤、績四方面(或德、能、勤、績、廉五方面)為內容的寬泛的綜合性評價，沒有進行指標細化和設計評定分值，且偏重定性考核，忽視定量考核；分類、分層考核的基本要求不明確，考核內容缺乏針對性；考核等次偏少，難以起到獎優罰劣的激勵作用；等等。其三，考核程序與方法不夠科學和規范。長期以來，我國的公務員考核就一直是循著“個人小結-+民主評議_+領導總結一集體評優_+填寫表格一考核委員會審定”這條路線?？冃зY料的收集、整理與分析環節薄弱甚或缺失，考核主體不夠多元化，更加缺乏來自社會的參與，考核的民主和公開程度不夠。其四；考核結果的利用不夠合理和充分。在實際操作過程中，沒有切實將考核結果同獎懲、工資、培訓、職務升降、辭退等環節掛鉤，“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的現象并未徹底改觀，考核的獎優罰劣及促進提升功能未得到有效發揮。

從公務員績效考核具體實施的實踐情況看，我們需要針對以上公務員績效考核中存在的問題，進一步健全公務員績效考核機制，增強其科學性、規范性和可操作性。

(1)建立健全公務員績效考核指標與標準體系。考核指標與標準體系是公務員績效考核工作的依據和基礎，也是難點和重點。要建立科學客觀、合理有效的績效考核指標與標準體系，關鍵需要注意以下幾點：其一，在通過調查問卷、訪談、討論等方式與公務員個人充分溝通的基礎上，根據組織的績效目標、公務員的崗位職責及現有權力與條件制定公務員績效考核指標與標準，且指標與標準確立以后應及時公布，使公務員從心理上真正認同自己參與制定的指標和標準，從而積極工作、接受考評。其二，以分層、分類考核為思想指導，根據不同工作性質、不同職務層次、不同機構特點及不同地域環境等因素分別建立考核指標與標準體系，增強考核內容的針對性和可操作性，且要依據組織目標與價值取向設定指標權重，這樣既能增強考核結果的信度與效度，也能增強被考核者之間的可比性。其三，在構建指標體系時，注意經濟性指標、政治性指標和社會性指標相協調，注意定性分析和定量分析相結合。

(2)實行考核主體的多元化。政府的性質及其承擔的公共責任決定了公務員績效考核不能僅由政府自身來進行，而需要政府外部考核主體的參與。以全方位、多視角對公務員進行多重考核，建立多元化的民主考核機制。公務員績效考核主體不僅包括公務員自身、上級領導和同事，還應引進政府管理和服務的對象社會公眾、獨立的第三方評估機構及相關專家的考核(即我們常說的“社會考核”，具體可根據工作性質和內容確定社會考核的權重)。這樣，一方面，可以從多種信息渠道收集績效信息，增強信息的可靠性和可信度，使考核結果更趨于更加全面、客觀和準確；另一方面，可以增強公務員的社會責任感，使公務員確立“以民為本”的工作原則和政績觀，社會考核同時也是對公務員進行外部監督的一種手段。

(3)及時反饋績效考核結果。通過績效考核，可以對公務員以往的績效事實以及在取得績效過程中表現出來的能力、態度和行為進行全面了解。但僅僅了解過去的結果并不是績效管理的最終目的，幫助被考核者改進績效，從而更好地實現組織整體目標才是真正目的。所以，主管領導還應該將績效考核結果及時反饋給被考核者，且結果反饋要體現交流的互動性。一般是，通過績效面談，使被考核者切實了解自己的績效，認識自己有待改進的方面，并且，也可客觀地提出對考核結果的意見、自己在完成績效目標中遇到的困難及所期望得到的指導和幫助；另一方面，主管領導也要與被考核者一起認真分析績效不良的原因進而提出下一步的改進計劃，且要營造一個以解決問題為中心的接納環境，并給予悉心的指導與幫助，這也是績效反饋關注的重點。只有這樣。才能不斷提高公務員的個人能力和工作滿意度，增強其歸屬感和參與感，使其明確工作目標、改進工作方法，從而提高組織績效。也實現了考核的真正意義。

2、建立與完善基于績效考核結果利用的激勵與約束機制

一般來說，主要從以下三個方面對公務員進行激勵與約束：

(1)薪酬調整。為了增強薪酬的激勵與約束作用，應將公務員的個人績效與其薪酬相掛鉤，建立基于工作績效的靈活的工資制度與獎金制度，即根據績效考核結果進行適度的薪酬調整。改革傳統的同級同酬、缺乏成本一收益觀念的等級工資制。另外，與績效掛鉤的報酬在公務員薪酬體系中所占的比例也應根據工作性質有所區別。

(2)公務員培訓及發展計劃。通過績效，可以知道被考核者哪些地方做得好，哪些地方做得不好，可以了解到被考核者的能力狀況和發展潛力，從而根據組織和被考核者當前的狀況制定出有針對性的各種公務員培訓及發展計劃，即根據公務員有待發展提高的方面所制定的一定時期內完成的有關工作績效和工作能力改進和提高的系統計劃。而且，在制定和實施公務員培訓及發展計劃過程中，主管領導要與公務員持續保持良好的溝通，并給予指導和幫助。這是政府人力資源開發和管理的關鍵環節，也是提高政府績效的核心所在。當今，各國政府改革運動都高度重視發揮公務員團隊的作用，致力于以能力建設為核心規范和深化公務員培訓制度，不斷挖掘公務員的潛能，提升公務員的素質與水平，并把公務員培訓作為制度完善、隊伍建設的重點來抓。

(3)職務與職位調整。通過對績效考核結果的分析，可以判斷被考核者是否符合某職務和某職位對其素質和能力的要求?；蛘甙l現被考核者的素質和能力正在發生變化，以至不再適應組織的要求，組織可以及時給予適當的調整和改變，最大限度地發揮公務員的潛能，使得人適其崗，以保證整個組織的高績效運行。而且，更主要的是“要不斷創造有挑戰性的工作崗位并將之賦予有創造、進取的高績效員工，給他們創造更大的職業生涯發展空間?！绷硗猓覀円藏叫枳兏飩鹘y“論資歷、論學歷、論關系”的用人標準，加快建立以績效為取向的公平、公開、競爭、擇優的選拔任用機制，促進公務員隊伍建設。

五、完善社會積極參與機制

政府要極力培育和擴大社會權力，調動社會力量的參與積極性，增強社會力量的參與能力，形成政府與社會之間的友好互動網絡，為政府績效管理提供重要的社會支撐。具體來說。我們可以從以下方面尋求對策措施：

1、確立社會積極參與的價值理念

改進政府績效管理必須取得社會的積極參與，社會的積極參與也必定能有效地改進政府績效管理。其一，對于政府來說，要堅決摒棄“官本位”的思想與自上而下的管制模式，取而代之的是對“服務意識與責任意識”的強調。一方面，政府”要把公眾當作自己的顧客，顧客滿意是第一位的。同樣，在政府履行公共服務的職能并對政府績效進行評估時要從顧客滿意的角度出發。實施顧客導向的管理，增加顧客選擇的機會，調查和審視社會公眾對公共服務的要求和滿意程度?！绷硪环矫妫压姰斪魃鐣闹魅?，接受公眾對政府績效提出的要求，并鼓勵公眾積極參與公共事務，協助政府界定與解決重要問題，監督政府的公共行動與承諾履行情況。再者，政府還要積極培育第三部門的力量，增強其自主性和獨立性。充分發揮其在公共事務管理及政府績效改善中的重要作用，尤其是要增強獨立的第三方評估主體在政府績效評估與改善中的地位與作用。其二，對于公民來說，要明確自己的社會主體地位，增強自己的主體意識，積極參與公共事務及政府績效管理，并不斷努力提高自己的參與能力。以改善參與效果及提升參與價值。其三，對于第三部門來說，要在政府的扶助下努力增強自身的自立性和自治能力。不斷發展壯大，承擔起作為重要社會治理主體的責任，同時為公民參與提供有效的組織依托和實現途徑。

2、完善公民積極參與機制

其一，進一步完善政務公開制度，尤其是公開政府績效及其管理狀況。這是公民參與的基本前提和必要條件，要解決的主要問題是知情權，保證公民確實享有充足、真實的信息。而且，其目的不僅僅是讓公眾知曉，而是使公眾在知曉的基礎上參與決策、執行和監督等。其二，在“公開”的基礎上進一步征詢公民的需求、意見及建議等，并保證公民表意渠道的多樣與暢通。一方面，在公共服務提供及政府績效評估指標與標準體系設計中引入“使用者介入”機制。通過公民的參與，保證公共服務的提供滿足公民的需求，保證政府績效評估指標與標準體系設計更科學、客觀、全面。另一方面，在政府績效評估中引入“顧客滿意度測量”技術，即通過運用社會調查、民意測驗等方法征求社會公眾對政府工作的滿意程度，并將此作為評估政府績效的重要依據之一。其三，政府要認真、誠懇地對待公民的表意，及時作出回應，且要注意基于平等交流的雙向互動協調，健全政府與公民的對話機制。一方面。政府要對公民的需求和意見作出答復及解釋，而且還要在意見有分歧時進行基于平等交流的雙向互動協調，直到政民雙方取得共識、達成一致為止；另一方面，政府要將公民的參與結果運用于改善政府工作、提高政府績效，不要讓公民有“作秀”之感，否則就不要奢望公民能積極參與。其四，政府還要接受公民的監督，而且在某種程度上可以說公民監督貫穿于整個公民參與過程，同時，還要健全問責制度、決策失誤責任追究制度及糾錯改正制度等以加強對權力運用的監督，保證公民參與的有效性。公民不僅是政務的知曉者、意見的提出者，而且還是決策的參與和執行者以及政務監督與協助者。

3、鼓勵、培育和發展獨立的第三方評估機構

基于政府績效評估本身專業性強、技術含量高的特點，除了社會公眾外，獨立的第三方評估機構的評估作用也不容忽視。獨立的第三方評估機構主要由一些非政府組組織、高校、研究機構及媒體等組成，其有權利、有責任、也有能力參與政府績效管理，且作為政府績效評估的重要外部評估主體。其具有政府內部評估主體無可比擬的獨特功能優勢。一方面，由于其獨立性和專業性，可以使得評估結果更加科學、客觀、公正，也可以彌補單一政府績效評估主體的不足；另一方面，獨立的第三方評估機構可以為公民參與提供有效的組織依托和實現途徑，發揮其利益表達和政策過濾器的作用、承擔一定的社會管理責任。

因而，其一，今后我國需要大力培育和發展更多獨立的第三方評估機構，增強其對政府社會管理事務的參與度，加強其政府績效評估的主體地位；并且，對其身份和地位在法律上給予確認、在政策上給予支持、在管理上給予配合，從而促進其不斷發展壯大，最終促進社會治理主體尤其是政府績效評估主體的多元化。其二，第三方評估機構自身也要增強其專業性，堅持評估地位的獨立自主性、評估內容與方法的科學性、評估過程的公開透明性及評估結果的客觀公正性，逐步樹立其評估的權威性和公信力。其三，獨立的第三方評估機構還應充分利用媒體與公眾的力量，增強評估的影響力與導向功能，并通過評估來推動政府改革與創新、提高政府績效、促進政府創造更多的公共價值。其四。在厘清政府與獨立的第三方評估機構的關系及各自所應承擔的公共責任基礎上。政府也要依法對獨立的第三方評估機構進行適當的監管。因勢利導，善加利用，發展二者的良好合作關系，以使二者共同完善我國政府績效管理、提升我國公共服務品質。

六、通過立法保障工作積極推進政府績效管理的制度化和規范化進程

立法保障是開展和完善政府績效管理的法律前提和重要基礎。將政府績效管理的目標、原則、內容、程序、方法及結果利用等通過法律、法規的形式給予確認，不僅有助于推進政府績效管理的廣泛應用，而且能夠保證政府績效管理的統一性和規范性?？偟膩碚f，我國當前的政府績效管理尚未形成制度化、規范化的政府績效管理體系，更缺乏相應的法律、法規和相關政策作為制度保障。具體體現在以下幾方面：其一，政府績效管理多處于自發、半自發的狀態，缺乏整體的戰略規劃和相應的制度保障。政府績效管理活動尚未在政府部門全面、系統地推進，還只是停留在個別地方、個別部門的分散試驗階段，沒有一個統一的規劃和安排，也缺少健全的專門的評估機構；在制度保障方面，雖然我國有些地區已頒布了有關政府績效管理的法律條文或條例，但還沒有較高層次的、系統的政府績效管理立法和制度規范，而目前僅有的一些與政府績效相關的立法也大都是從財政、科技、人事及國有資本金使用等方面進行的專項立法，以及一些相關制度如社會服務承諾制、效能監察制、行政作風評議制等。有的地方還設立了專項績效評價體系，這些還都停留在針對政府某一方面的工作或某一專項活動，并且分散在多種管理機制中，缺乏統一的規劃和指導，也遠未達到法制化的高度。其二，政府績效管理具有較大的盲目性和隨意性。不夠規范和科學。政府績效管理大多分散在目標責任制、社會服務承諾制、公務員績效考核等多種管理機制中，缺乏全國統一的做法和標準，甚至有的地方或部門就將政府績效管理簡單等同于年終績效考核，對政府績效管理的認識和定位不清。而且，缺乏科學、明確、統一的績效評估指標與標準體系；評估程序不夠規范，存在很大的隨意性；評估方法也不夠科學和有效；因而，評估結果就很難做到客觀與公正，致使績效管理常常流于形式，失去了其應有的意義與作用。其三，政府績效管理具有很強的單向性和封閉性，缺乏有效的監督機制。政府部門重內部自身評估，輕外部評估主體的評估，且大多數政府部門不是把評估作為提高管理水平的正面措施。而是作為消極防御的手段。另外。政府績效管理過程不夠公開和透明，具有很大的封閉性，缺乏有效的監督機制，尤其是缺乏來自社會的監督。其四，政府績效管理具有一定的間斷性，缺乏可持續性。目前。大多數政府部門還只是把政府績效管理看作一個短期行為，經常采用“運動式”的方式實施政府績效管理，缺乏對政府績效的持續性測定與提升，更缺乏對政府績效管理的制度化、規范化約束。

因而，當務之急，我們必須要立足于當前我國政府績效管理的現狀，積極借鑒發達國家政府績效管理的成功經驗和做法。建立健全我國政府績效管理的相關法律、法規和政策，通過立法保障工作積極推進我國政府績效管理的制度化和規范化進程。首先，要從立法上確立政府績效管理的地位，樹立政府績效管理的權威。以法律、法規的形式確保政府績效管理成為政府機構的法定要求，成為政府管理的基本環節，促使政府積極實施績效管理，以提高政府管理水平和公共服務品質；確保政府績效管理機構應具有獨立的地位，享有調查、評估有關政府活動的權力，且不受任何公共組織或個人的干擾，使評估結論有充分的可信度，能夠得到有效傳遞和反饋，切實用于改進政府管理。其次，完善政府績效管理的制度和規范，形成政府績效管理體系的基礎法律框架。對政府績效管理的目標和原則、評估指標和標準體系的設計、評估程序和方法以及評估結果的利用等方面均要作出詳細規定，加強對政府績效管理的統一規劃和指導，形成標準化、系統化、科學化的績效管理體系，使政府績效管理有法可依，有章可循，把政府績效管理納入制度化、規范化的發展軌道。再次。還要建立健全相關管理制度與機制(如新績效預算制度、績效審計制度、公務員績效管理制度、授權與責任機制、社會積極參與機制、質量管理機制、標桿管理機制及評價申訴機制等等)，為政府績效管理的有效實施提供強有力的制度支撐。

責任編輯 王潤秋