行政責(zé)任的制度困境分析

[摘要]行政機(jī)關(guān)及其行政人員必須為行使行政權(quán)力的過程和結(jié)果承擔(dān)廣泛的責(zé)任。然而，由于公共行政本身的性質(zhì)和特征也導(dǎo)致難以為其確立恰如其分的責(zé)任。各種形式的行政責(zé)任制度在建構(gòu)起責(zé)任的同時，也面臨著廣泛的制度困境，并導(dǎo)致了各種類型的責(zé)任難題。

[關(guān)鍵詞]行政責(zé)任；行政機(jī)關(guān)；行政人員；行政權(quán)力；困境

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0024-04

行政責(zé)任是民主治理的基礎(chǔ)。“民主政體的原則之一就是受控制的責(zé)任政府這個概念”。為了防治卸責(zé)或失責(zé)行為以及權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。必須建立各種形式的責(zé)任制度，使行政機(jī)關(guān)及其行政人員承擔(dān)起政治的、行政的、法律的和道德的等方面的廣泛責(zé)任。然而，“公共行政本身的性質(zhì)與特征也使得為行政官員確立恰如其分的責(zé)任的理想難以實現(xiàn)。”各種形式的責(zé)任制度在建構(gòu)起行政責(zé)任的同時，也面臨著廣泛的制度困境，其典型表現(xiàn)就是形成了相互矛盾的行動邏輯，導(dǎo)致了模棱兩可的兩難選擇，增加了責(zé)任實現(xiàn)的復(fù)雜性和不確定性。甚至直接導(dǎo)致制度失靈。對這些制度困境的深入分析，是理論行政責(zé)任制度的基礎(chǔ)，更提供了行政責(zé)任制度發(fā)展和完善的重要啟示。本文主要從政治性、公共性、有限性和規(guī)則至上四個方面歸納出行政責(zé)任中的制度困境，并嘗試建構(gòu)一個理論分析的視域和框架。

一、政治性方面的制度困境

公共行政決不是簡單地執(zhí)行政治做出的決策，而是政治運作的有機(jī)組成部分。行政責(zé)任的確立和實現(xiàn)。從根本說取決于政治制度的權(quán)力配置及其運作效率。

1、亦幻亦真的行政與政治的分野。公共行政是政治的一種表現(xiàn)形式，政治是公共行政運作的環(huán)境背景。“政治一直存在于行政管理之中”。政府事務(wù)總是被深度納入到政治之中，“政府的行政按其本身性質(zhì)不可避免地是一種政治過程。”公共行政中復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系特別是與資源分配相關(guān)的那些問題，在本質(zhì)就是一個政治問題。不過，同樣有意義的是，“在任何一個社會中，指揮性的政治權(quán)力與執(zhí)行性的行政權(quán)力之間都有明顯的區(qū)別。”認(rèn)識到這種區(qū)別并依此行事，乃是民主責(zé)任制的一種形式。在民主政體中。公共行政必須服從于憲政制度的安排，執(zhí)行政治上作出的決策，并受到各種形式的政治監(jiān)督，由此也就導(dǎo)致了一個根本性的責(zé)任命題，即對于并非按照人民意志選舉出來的、常任的、依照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供專業(yè)服務(wù)的行政人員而言，設(shè)計怎樣的憲政結(jié)構(gòu)和制度安排，才能實施合理而深入的政治控制，保證他們忠實地履行自己的責(zé)任。行政責(zé)任制度的根本難題就是，怎樣合理地劃定政治與行政的邊界與范圍。加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和控制，使根據(jù)理性的、科學(xué)的規(guī)則行動的官僚制度聽命于政治上的指揮。維持民主控制與行政自決權(quán)之間的合理平衡，保證行政責(zé)任的順利實現(xiàn)。

2、權(quán)力監(jiān)督的信息壁壘。政府掌握著社會中80％的有用信息，并形成嚴(yán)重的信息不對稱。“公共行政通常是在一種以巨大信息不對稱為特點的環(huán)境中運作的，不僅對于一般公眾而且對于別的代表來說都是如此。行政人員掌握著專門知識，壟斷了公共物品的供給，也壟斷了關(guān)于生產(chǎn)的真實成本的信息。對于公共行政的各個方面，行政人員都要比外部的行動者知道得多得多。外部監(jiān)督者根本無法監(jiān)控行政人員所做的一切，時間或?qū)I(yè)上的限制也妨礙了對行使權(quán)力的活動進(jìn)行大規(guī)模的檢查。因此。信息不對稱嚴(yán)重限制了權(quán)力控制的力度和行政監(jiān)督的效果。形成了權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的潛在隱患。而且，由于行政機(jī)關(guān)的信息優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)特長，政治權(quán)力的決策越來越需要聽取行政人員們的意見。行政機(jī)關(guān)及其行政人員越來越多地進(jìn)入決策過程，并成為事實上的決策者。隨著行政權(quán)力因獲得立法職能而日益膨脹，行政監(jiān)督的門檻和成本都大大提高了。因此，權(quán)力監(jiān)督的天平越來越傾向于行政人員而不是包括立法機(jī)關(guān)和公民等在內(nèi)的外部監(jiān)督者。

3、利益沖突下的責(zé)任悖論。政治歸根結(jié)底是對利益的分配。制度具有分配性質(zhì)，具有“非中性”的特點。公共政策是對社會價值進(jìn)行的權(quán)威分配。“分配問題是公共政策的核心問題，無論分配涉及的是貨物還是服務(wù)、是財富還是收入、是健康還是疾病、是機(jī)會還是失利。”問題在于，資源是稀缺的，政治分配是不平等的，政策收益是不均衡的，每一項公共政策。都有特定的失利XA者和獲利者。公共行政不可能是價值中立的，也無法做到對所有人完全一視同仁。“政府計劃’經(jīng)常產(chǎn)生‘分配效應(yīng)’：一些人比別人得到更多的幫助或受到更多的傷害。”因此，公共行政的運作必然導(dǎo)致不同程度的剝奪與施惠、限制與便利。這樣，當(dāng)利益發(fā)生沖突的時候，就不可能有一種判斷行政責(zé)任的客觀標(biāo)準(zhǔn)。至少在利益分配的意義上。對一些群體的負(fù)責(zé)任往往隱含著對其他群體的不負(fù)責(zé)任，分配給某些社會群體的好處必定不能同時為其他社會群體所共享。談?wù)撔姓?zé)任就必須對相關(guān)各個社會群體的需要、利益和處境等進(jìn)行權(quán)衡和選擇。那么，由于存在利益沖突，簡單的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)就不是評價行政活動的一個無爭議的績效變量，也就不能從總體上說公共行政是否有效率、負(fù)責(zé)任，人們還必須搞清楚是對誰更為有利。

4、價值多元化的兩難選擇。價值觀指導(dǎo)著行政目標(biāo)，決定著對組織手段的選擇，它們實際上是所有行政活動中的基本的、根深蒂固的因素。“當(dāng)價值觀轉(zhuǎn)化為行動時，對人們自身的、心理的、社會的生活性質(zhì)和質(zhì)量有重要的、有時甚至是關(guān)鍵性的影響。”所有的行政活動都隱含著某種價值觀。公共行政負(fù)有調(diào)和人類社會相互矛盾沖突的諸多價值的重要責(zé)任。但是，現(xiàn)代社會日益顯著的價值多元化，不但使得公共行政在目標(biāo)和手段的選擇上面臨著價值分歧，而且也因此面臨著基于不同價值觀的沖突性評價。在道德行為的合理性和適當(dāng)性上。價值觀的沖突就更加尖銳了。對特定的政府機(jī)關(guān)或職能部門而言，在自由與秩序、公平與效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、市場機(jī)制與政府干預(yù)、環(huán)境治理與教育投資……政府可以說始終面臨著諸如此類的兩難選擇。在價值選擇的立場上。行政的專業(yè)知識和技術(shù)性質(zhì)對負(fù)責(zé)任的政策選擇實際上沒有多少幫助。哪一種價值觀或政策主張應(yīng)該占上風(fēng)，如何作出合乎道德的選擇。不僅取決于選擇所面臨的各種約束性條件，如資源約束、時間限制等，還取決于選擇者是誰?選擇者站在什么方位?以及最終為了誰的利益作出選擇?

二、公共性方面的制度困境

公共性是公共行政最重要的本質(zhì)性特征。公共性雖然賦予了公共行政區(qū)別于企業(yè)管理的精神品格和行為規(guī)范，但同樣也造成了責(zé)任控制方面的某些制度困境。

1、行政目標(biāo)的模糊性質(zhì)。“從本質(zhì)上講，行政機(jī)構(gòu)受它的某些外在目標(biāo)的支配。”目標(biāo)是一種具有多種潛在用途的管理工具。“清晰而可檢驗的目標(biāo)有助于衡量管理活動的效果和效率。”因為，“如果沒有明確的目標(biāo)，管理就成了一件偶然的事情。除非有一個明確的目標(biāo)，沒有什么個人或組織能夠有效并高效地進(jìn)行工作。”問題在于，“國家行為缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。”甚至公共行政的投入和產(chǎn)出都具有難以計量的特征。因此，沒有哪個行政機(jī)關(guān)是明確以“贏利”為目標(biāo)的，也很少有行政機(jī)關(guān)能夠依照“數(shù)字化”標(biāo)準(zhǔn)來分配工作任務(wù)，并完全依靠量化標(biāo)準(zhǔn)來考量責(zé)任。公共行政的書面命令，從來沒能清晰地界定責(zé)任和任務(wù)的內(nèi)容，也無法給行政人員具體的指導(dǎo)，所以“公共行政人員們不可能像機(jī)器一樣，有效率、經(jīng)濟(jì)地工作。”行政目標(biāo)的這些特性導(dǎo)致難以確定公共行政人員對某項政府服務(wù)或公共物品的貢獻(xiàn)，測度績效和效率也變成一件十分困難的事情。此外，目標(biāo)的模糊性和不確定增加了手段選擇的混亂，甚至使得對手段的評價也失去了意義。現(xiàn)實中的行政目標(biāo)則被湮沒在龐雜且不乏自相矛盾的政策項目、法律法規(guī)、規(guī)章制度，以及官樣文章和文山會海之中。

2、行政權(quán)力的頑強膨脹。公共行政的實質(zhì)是公共權(quán)力的行使和運用，“行政的第一個目標(biāo)……就是獲得并保持權(quán)力。”由于對組織職能缺乏自動的和有效的抑制，任何組織都有強烈的擴(kuò)張傾向。官僚體制的自組織性決定了其具有增長和擴(kuò)張的自然屬性。“而不管是否真正存在服務(wù)的需要。”而且，每一個強大的官僚機(jī)構(gòu)希望按照自己的意志去塑造世界，都打算在現(xiàn)實中留下本機(jī)構(gòu)的影子。因此，“每個行政機(jī)關(guān)都有一種傾向。就是發(fā)展自己的自主權(quán)，讓人們對它的活動給予特殊關(guān)注，以避免與國家機(jī)器合為一體。對機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人來說，就是擺脫等級；對工作人員來說，就是追求一種更有利的報酬(和晉升)制度。”這就形成了權(quán)力膨脹與權(quán)力控制之間的艱難對壘。雖然治理能力的提高要求官僚制權(quán)力相應(yīng)的增長，但治理能力通常并不與官僚制的權(quán)力膨脹同步。事實上，在治理能力和治理效果還沒有得到檢驗之前，官僚制的權(quán)力膨脹已經(jīng)造成了責(zé)任控制的現(xiàn)實困境。

3、信息保密的自然傾向。政府具有專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)特長，并具有天然的信息優(yōu)勢。受到官僚制所固有的信息保密傾向的支持，這種信息優(yōu)勢不僅擴(kuò)大了社會的信息不對稱，也導(dǎo)致了行政責(zé)任方面的巨大困境。官僚體制通過信息控制來進(jìn)行等級協(xié)調(diào)和社會控制。不過這些信息不再像在市場中那樣能為所有的經(jīng)濟(jì)主體所自由得到，而是被行政人員依據(jù)權(quán)力等級而有限分享。并且，官僚制度也以對專有知識享有的特權(quán)和對公共服務(wù)道德規(guī)范的熟悉來為自己的信息控制做辯護(hù)。馬克思一針見血地指出“官僚機(jī)構(gòu)的普遍精神是秘密，是神秘。保守這種秘密在官僚界內(nèi)部靠的是等級組織。對于外界則靠它那種閉關(guān)自守的社會性質(zhì)。”因為信息是重要的行動資源和權(quán)力資源，信息保密強化了政府與公眾之間信息與權(quán)力的雙重不對稱。信息保密不但妨礙了社會對有用的信息的充分利用，還造成官僚機(jī)構(gòu)與公眾的隔離與不信任。

4、行政動機(jī)的內(nèi)在悖論。行政人員的動機(jī)是什么?他們究竟是為了自我利益還是為了公共利益獻(xiàn)身于公共行政?行政人員是否比那些在政府之外的人更具有奉獻(xiàn)精神、公共精神或無私精神?這些問題歷來就是理論爭論的焦點。不同的回答構(gòu)成了對行政人“人性”及其動機(jī)的基本判斷，并演繹出不同的行政哲學(xué)。有些學(xué)者認(rèn)為，“有大量的文獻(xiàn)已經(jīng)證明私有和公有決策者都是自利的人，是有限的理性主義者，而且這是與觀察結(jié)果相一致的。”但將“經(jīng)濟(jì)人”引入到對公共行政的分析，也招致了一些人的反對，如認(rèn)為“公共選擇理論作為一種對政治動機(jī)和行為對描述是不真實的，”新公共管理的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是“對人性認(rèn)識的偏頗。”現(xiàn)實當(dāng)然并不遵循任何單一的假設(shè)，事實是公共行政一方面創(chuàng)造了巨大的公共價值，一方面卻又深陷于私利泛濫的泥潭中。每一個政府都以追求公共利益為標(biāo)榜。但各種形式的卸責(zé)或失責(zé)現(xiàn)象又提出了無情的否定。故此，行政責(zé)任的人性悖論在于：怎么可能依靠追求自我利益的個人來提供社會所需要的公共利益，進(jìn)而言之，怎樣的制度安排才能將行政人員的自利導(dǎo)向?qū)怖孀鞒龊侠淼呢暙I(xiàn)。

三、有限性方面的制度困境

“有限”才會“有能”，“有限”才能“有責(zé)”，負(fù)責(zé)任的政府必須是一個職能、權(quán)力和責(zé)任都有限的政府。畢竟，政府有其難以超越的自然限度，政府只有有限的能力、有限的理性和有限的資源。

1、政府能力的有限性。就良好治理的條件而言，市場不是萬能的，存在著市場失靈。政府絕非救世主，政府失靈的代價或后果甚至更為嚴(yán)重。第三部門也不是完美的神話，存在著志愿失靈。一般而言，如果政府失靈不是明顯出于人為的錯誤或失誤，那么就應(yīng)當(dāng)考慮政府的能力是否勝任對該公共事務(wù)的管理，或者考慮政府是否根本不適合在這一領(lǐng)域采取行動，因而引介市場機(jī)制或第三部門。至少，期望通過政府來實現(xiàn)社會價值的人，必須保證政府具有達(dá)到這些目的的能力。負(fù)責(zé)任的政府首先要求它必須具備提供充分的公共物品和公共服務(wù)的相應(yīng)能力。相反，正是認(rèn)識到了政府治理能力的內(nèi)在缺陷，當(dāng)代社會的公共治理逐漸擺脫國家與社會二分范式下政府與市場的二元治理模式，而逐步在政府、市場與第三部門的格局中尋找有效治理的復(fù)合工具。所以，根據(jù)物品的性質(zhì)而選擇恰當(dāng)?shù)墓ぞ撸捅仨氁笤谡哪芘c不能之間確立合理的界限。認(rèn)識到自己的功能限度而合理地約束自己的“手”，也是公共行政負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

2、政府理性的限度。理性是人的一種在給定條件和約束的限度內(nèi)適于達(dá)到既定目標(biāo)的行為方式。在追求目標(biāo)或目的的過程中，人們會根據(jù)自己的偏好和需要合理地選擇行動的方式和手段。但人們據(jù)以合理籌劃和行動的能力是有限度的。給定目標(biāo)的行為或活動必然要受制于特定的外在條件和環(huán)境約束，任何一種行為都只能是在特定的“條件和約束的限度內(nèi)”進(jìn)行。具體而言，所有現(xiàn)實的決策者都面臨著三重限制：一是“對后果的了解只是零碎的”，二是“對價值預(yù)見不可能是完整的”；三是“只能想到全部可能行為方案中的很少幾個”。因此，在對付相互沖突的目標(biāo)所代表的多重價值問題方面，政府不具備簡潔而奇妙的解決辦法。在能源危機(jī)、醫(yī)療改革、下崗就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等任何一個問題上，沒有現(xiàn)成的公式、辦法或經(jīng)驗可以給政府提供準(zhǔn)確的答案。偏好、價值、目標(biāo)和技術(shù)手段在大多條件下是多元的而非單一的，是模糊的而非清楚的，是相互競爭的而不是并行不悖的。行動的條件、過程和結(jié)果通常也不能被準(zhǔn)確地預(yù)知。行政人員試圖使行政成本最小化和效益最大化，但或者知識的約束而根本無法知道這一點，或者是面臨時間的約束而倉促行動。特別是在各種危機(jī)事件中，任何一種辦法和技能都不足以作為行政人員的有力指導(dǎo)。事實上，政策選擇既是理性選擇的結(jié)果，也是學(xué)習(xí)和試錯的結(jié)果。

3、政府資源的短缺性。相對于現(xiàn)代社會和公眾日益增長的對公共物品和公共服務(wù)的需要來說，政府可資利用的資源是稀缺的。資源的相對短缺與匱乏。根本上說是由資源總量的有限性和稀缺性所決定的。“從更為深層次角度來講，限制政府權(quán)力的主要因素是社會經(jīng)濟(jì)能量的漲落及其由此規(guī)定的政府職能的大小弛張。”政府必須在有限的資源面前籌劃合理的支出結(jié)構(gòu)，分配的不均衡性使得政府對于一些公共問題只能是心有余而力不足。由于職能范圍的擴(kuò)張，政府承擔(dān)起各種使其認(rèn)知能力和行動資源經(jīng)受考驗的廣泛責(zé)任，任務(wù)和完成任務(wù)的手段之問的差距越來越大，責(zé)任和履行責(zé)任所需要的資源的鴻溝也日漸拉大。這些都不可避免導(dǎo)致行政責(zé)任的匱乏。總之，越來越多的限制和束縛與越來越多的服務(wù)和管理，使得政府行動資源的“兩難”轉(zhuǎn)化為履行責(zé)任的“瓶頸”。此外，政府所能運用的制度資源也是稀缺的。有限的規(guī)則對于無限豐富的行動來說是高度不足的。相對于人類行為的差異性、多樣性和發(fā)散性而言。規(guī)范人類行為的制度安排或者是滯后的，或者是不充分的。

四、規(guī)則至上方面的制度困境

官僚制運作的根本特征是它的規(guī)則至上的邏輯，即必須照章辦事，按照規(guī)則辦事。其最大的長處就是“規(guī)則面前人人平等”，對服務(wù)對象一視同仁，而且，明確的規(guī)則可以增進(jìn)政府的公開性和透明度，有助于提高行政效率，但這也導(dǎo)致了了普遍的官僚主義和不負(fù)責(zé)任，其病根主要在如下四個方面。

1、規(guī)則控制的惡性循環(huán)。公共行政的傳統(tǒng)在于，照章行事而避免例外。“我們接受規(guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事。但是同樣這些規(guī)章會妨礙出現(xiàn)好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。他們使得時間和精力的浪費成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分。”官僚主義的所有問題都與依靠規(guī)則辦事的邏輯息息相關(guān)。(1)“規(guī)章只會引起更多的規(guī)章”，在規(guī)則控制失靈的地方需要制定新的更多的規(guī)章來實施堵塞漏洞和矯正錯誤，從而導(dǎo)致規(guī)章制度呈幾何級數(shù)的增長，并導(dǎo)致規(guī)則之間的相互矛盾；(2)“在大多數(shù)情況下。規(guī)章越多，對官僚行為的控制力就越小”，規(guī)則越多，就越不可能被全部貫徹。實施者越需要選擇某些特殊的方面予以關(guān)注，而且，將規(guī)則應(yīng)用到某一具體案例就意味著對該規(guī)則的解釋和判斷是無法確定的； (3)“從外部產(chǎn)生的規(guī)章總是與偷換目標(biāo)、敷衍了事、按規(guī)章辦事這樣的官僚弊病聯(lián)系在一起”，由于激勵缺乏或激勵不相容， “想確定地規(guī)定出該做什么的企圖其實就是鼓勵工作人員只做有具體規(guī)定的事，而忽略那些雖然不具體，但卻對高效的工作績效極為重要的方面。”必須看到，規(guī)則是必要的，但在照章辦事的應(yīng)用規(guī)則的過程中，責(zé)任卻以巧妙的方式規(guī)避掉了。

2、語言規(guī)則的內(nèi)在缺陷。任何規(guī)則都是通過語言表達(dá)出來的。行為規(guī)則借助于語言來表述這一點，內(nèi)在要求規(guī)則必須有所定義，以尋求某種確定性和指向性。而人類語言本身的局限性及其人們理解上的差異性，威脅著共同的選擇標(biāo)準(zhǔn)，侵蝕了規(guī)則的正確含義，從而加劇了規(guī)則衍生規(guī)則的可能性。官僚制規(guī)則的泛濫，一方面將自身弄得相互矛盾，混亂不堪；另一方面又迫不得已為解決這些問題而制定更多的規(guī)則。“規(guī)則泛濫抹殺了規(guī)則，給那些有能力發(fā)現(xiàn)規(guī)則，并根據(jù)利益和形勢選擇相應(yīng)規(guī)則的人提供了一種不受控制的權(quán)力。”所以。“對于濫用權(quán)力的根源，人們再清楚不過了!因為文本的泛濫使之成為可能。”在規(guī)則模糊不清或存在沖突的地方，行政人員對于規(guī)則解釋和應(yīng)用，增加了權(quán)力不負(fù)責(zé)任的風(fēng)險。福克斯和米勒為此總結(jié)道，“語言的歧義性使其無法作為一個充足工具，來完全控制官僚的行為”，用文字規(guī)范來抽象和概括復(fù)雜多變的人類行為是不可能的。“謹(jǐn)慎論證的細(xì)節(jié)，無論是全面的還是具體的，都是徒勞無功的。”畢竟，語言是對現(xiàn)實生活的抽象把握，充其量只能準(zhǔn)確地描畫出生活的輪廓，而不能復(fù)制出每一個起伏的細(xì)節(jié)，更不要說生物活動系統(tǒng)的細(xì)微變化。制度的語言規(guī)則使得制度的解釋和實施充滿了不確定性，行政責(zé)任的問題由此而變得復(fù)雜化了。

3、自由裁量權(quán)的“雙刃劍”。“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。”自由裁量也是不能消除的。自由裁量權(quán)與權(quán)力是相伴相生的。沒有自由裁量權(quán)的權(quán)力，其權(quán)能是大打折扣的。當(dāng)代行政自由裁量權(quán)的發(fā)展，有著非常現(xiàn)實而復(fù)雜的原因。沒有自由裁量權(quán)，沒有任何法律體系能夠運轉(zhuǎn)，也沒有任何行政體制能夠順利運轉(zhuǎn)。但自由裁量權(quán)是一柄雙刃劍。并不是總是能得到恰當(dāng)行使。規(guī)則遵循與自由裁量權(quán)因此構(gòu)成了一對顯著的矛盾。對于有效地實現(xiàn)某些重要的社會目標(biāo)而言，為行政自由裁量權(quán)留出相當(dāng)?shù)挠嗟匾苍S是至關(guān)重要的。但是另一方面，通過法律法規(guī)或行政規(guī)則而預(yù)先規(guī)定行政權(quán)力的行使或行政人員的行為規(guī)范，是法治思想的一個內(nèi)在要求，也是防止權(quán)力不當(dāng)形式的根本前提。如果行政權(quán)力必然離不開自由裁量權(quán)。那么究竟應(yīng)該在何處為行政自由裁量權(quán)劃定空間和限度，如何保證這些裁量權(quán)以一種負(fù)責(zé)任的方式得到行使呢?對此顯然難以給出一套標(biāo)準(zhǔn)答案。在規(guī)則遵循與自由裁量之間達(dá)至理想的平衡是一個長期性的難題，這個問題如同其他人類價值觀之間的矛盾一樣，沒有簡單有效的解決辦法。

4、非正式規(guī)則的真實性。機(jī)構(gòu)行政人員行為機(jī)制的因素是復(fù)雜多樣的。正式規(guī)則也只占整個行為規(guī)范的很小的一部分，人們行為的很大一部分領(lǐng)域仍由非正式規(guī)則來調(diào)節(jié)和規(guī)范的。“任何在正式機(jī)構(gòu)一即使規(guī)模很小但由詳細(xì)的規(guī)則進(jìn)行嚴(yán)格管理的機(jī)構(gòu)一中工作的人都知道，手冊和書面規(guī)則并不能完全解釋機(jī)構(gòu)的運行。解釋機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)的是一系列無窮無盡且不斷變化的含蘊的諒解、默示的協(xié)調(diào)及實際的相互關(guān)系等永遠(yuǎn)無法訴諸成文規(guī)則的因素。行政人員作為具體的、歷史的、現(xiàn)實的人，必然受到各種非正式規(guī)則的潛移默化的影響。一些非正式規(guī)則對正式規(guī)則起著良好的支持、維持和補充的作用，另一些非正式規(guī)則則對正式規(guī)則起到侵蝕、瓦解、顛覆和抵制的作用。正式規(guī)則與非正式規(guī)則處于行動者約束系統(tǒng)的兩端，共同決定著行動者的具體選擇和實際行為。特別是在我國這個有著人情社會特征的社會中，規(guī)則和條文很少能完全揭示政府機(jī)器實際上是如何運轉(zhuǎn)以及為何是如此運轉(zhuǎn)的。很多行為恰恰是受到各種非正式規(guī)則甚至是“潛規(guī)則”指導(dǎo)的。

五、小結(jié)

良好的制度安排是實現(xiàn)行政責(zé)任的基礎(chǔ)，這包括從國家的憲政制度到具體的行為細(xì)則等多層次、多樣化的制度安排。然而，制度不是完美無缺的，各種名目的行政責(zé)任制度都面臨著不同程度的困境。它們源自于不同的社會因素，深嵌于制度安排的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中，引發(fā)了復(fù)雜而令人困惑的行動邏輯，也從根本上抑制了一種單一的、連貫的、精確的行政責(zé)任體系的形成。有些困境是可以緩解或消除的，如行政責(zé)任中的信息不對稱、資源約束和能力局限性等問題，會由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和法治發(fā)達(dá)而得到某種程度的改善；更多的困境則似乎永遠(yuǎn)不會有完美的答案，如利益沖突下的責(zé)任悖論、行政動機(jī)的迷思、規(guī)則控制的內(nèi)在弊病等。歸根結(jié)底，這些困境既是制度規(guī)則固有的缺陷或不足所導(dǎo)致的，也是人類自身的缺陷和人類社會的矛盾性質(zhì)在公共行政領(lǐng)域的生動反映。總之，行政責(zé)任的制度困境分析，揭示了行政責(zé)任中錯綜復(fù)雜的圖景，是理解行政責(zé)任復(fù)雜性的基礎(chǔ)。這對于如何建構(gòu)有效的制度安排來改進(jìn)和完善行政責(zé)任制度提供了至關(guān)重要的理論啟示。

責(zé)任編輯 王潤秋