新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論與我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革

[摘要]新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論強調(diào)產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，它可以同屬于一個主體。也可以分屬不同的主體。產(chǎn)權(quán)是可以交易的，但必須以產(chǎn)權(quán)的清晰界定為前提。在選擇產(chǎn)權(quán)制度時，應考慮到制度變遷的路徑依賴性和制度設計成本。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革總體思路應是在堅持并完善農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營制度基礎上，側(cè)重于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的細分，建立以穩(wěn)定的占有權(quán)、靈活的使用權(quán)、有保障的收益權(quán)和充分的處分權(quán)為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。為此，要重視產(chǎn)權(quán)主體界定、產(chǎn)權(quán)界限劃分、產(chǎn)權(quán)流動、產(chǎn)權(quán)完善與穩(wěn)定的重要作用。

[關(guān)鍵詞]新制度經(jīng)濟學；產(chǎn)權(quán)理論；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

[中圖分類號]F32 [文獻標識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0074-04

作為一項制度安排，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是我國農(nóng)村土地制度的核心，我國“三農(nóng)”中的許多問題莫不與之緊密相關(guān)。因此，研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革問題至關(guān)重要。本文將在分析新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論的基礎上，通過對我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度分析與評價，提出我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路。

一、新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論的主要觀點

新制度經(jīng)濟學派對產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵有多種解釋。科斯是從產(chǎn)權(quán)與權(quán)力的關(guān)系解釋產(chǎn)權(quán)；阿爾欽從法律層面解釋產(chǎn)權(quán)；登姆塞茨注重從產(chǎn)權(quán)在社會體制中的功能和作用來解釋產(chǎn)權(quán)；巴澤爾從經(jīng)濟分析角度來分析產(chǎn)權(quán)。總之。新制度經(jīng)濟學派關(guān)于產(chǎn)權(quán)的概念至少包括以下幾點內(nèi)容：第一，產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)力，即某個主體對某個經(jīng)濟物品或某種稀缺資源或某種可交易對象物的一種權(quán)力，是具有排他性的財產(chǎn)權(quán)。這種權(quán)力是通過社會強制而實現(xiàn)的。第二，產(chǎn)權(quán)就是行為選擇權(quán)。第三，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)力或產(chǎn)權(quán)束。至少應包括對財產(chǎn)的所有權(quán)以及由此引發(fā)的占用權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等。這些權(quán)力既可以統(tǒng)一于一個主體，也可以分解而屬于不同的主體，即產(chǎn)權(quán)所包含的各項權(quán)力可以有不同的排列組合與制度安排。第四，私有財產(chǎn)包括使用權(quán)收入的獨享權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，而且產(chǎn)權(quán)不是絕對的，是可變的。第五，產(chǎn)權(quán)邊界并不是無限的。即產(chǎn)權(quán)的外部影響使得產(chǎn)權(quán)必須要有一定的界限。同時產(chǎn)權(quán)是可以流動的，即可以通過市場進行交易的。 作為產(chǎn)權(quán)束中的重要內(nèi)容所有權(quán)，是各種物權(quán)中最完整、最重要的一種。它包含了對物支配和利用的一切權(quán)能，是其他物權(quán)的“母權(quán)”。因此，所有權(quán)常常被稱為“絕對權(quán)”。它具有復歸性的特征。所有權(quán)的社會職能有兩個方面：一是確定財產(chǎn)的歸屬；二是實現(xiàn)財產(chǎn)的利用。現(xiàn)代所有權(quán)制度發(fā)展變化的一個顯著標志就是所謂“從歸屬到利用”的趨勢一淡化所有權(quán)，強化使用權(quán)，即法律制度由過去的單純注重確認財產(chǎn)歸屬轉(zhuǎn)向著眼于財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)和利用。為此，法律不僅努力完善債權(quán)法制度(尤其是合同法)，以鼓勵所有權(quán)人將他們的財產(chǎn)投入流轉(zhuǎn)，而且創(chuàng)設出各種物權(quán)法制度和商法制度，來鼓勵所有權(quán)人在不喪失所有權(quán)的情況下將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給他人利用。例如，所有權(quán)人可以將其財產(chǎn)的占有、使用、收益權(quán)能讓與他人。甚至可以對處分權(quán)能也做出有限度的讓與(如允許承租人轉(zhuǎn)租)。這種情況稱為“所有權(quán)的權(quán)能分離”，有時所有權(quán)的全部權(quán)能，除部分收益權(quán)外，可以全部脫離所有權(quán)人(例如現(xiàn)代公司制度中的股權(quán))。“從歸屬到利用”趨勢的發(fā)展，使所有權(quán)概念與交易的聯(lián)系日益緊密，從而使財產(chǎn)權(quán)制度受到效益原則的指導。產(chǎn)權(quán)概念的出現(xiàn)，正是這種聯(lián)系和影響的必然結(jié)果。產(chǎn)權(quán)制度主要關(guān)心市場交易以及通過這種交易所實現(xiàn)的資源配置。所以，產(chǎn)權(quán)，正如登姆塞茨所指出的：是一種具有規(guī)范意義而又擔負著交易職能的社會工具。

產(chǎn)權(quán)界定清晰是交易的前提。所謂界定產(chǎn)權(quán)，就是要明確人們相互之間的物質(zhì)利益邊界，以建立互通有無的前提。產(chǎn)權(quán)界定包含三層涵義：一是產(chǎn)權(quán)主體界定，即根據(jù)一定原則，界定誰對特定“物”或“行為”擁有特殊權(quán)力——產(chǎn)權(quán)；二是產(chǎn)權(quán)客體界定，即明確產(chǎn)權(quán)客體——“特定物”、特定“行為”；三是明確產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和使用規(guī)則，即明確產(chǎn)權(quán)的權(quán)力束及其行使規(guī)則。科斯認為，初始產(chǎn)權(quán)的界定對優(yōu)化資源配置，從而對最終經(jīng)濟績效產(chǎn)生強烈的影響。因而，產(chǎn)權(quán)的界定應力求減少權(quán)力與權(quán)力之間沖突而造成的交易成本。科斯在談到交易成本時特別強調(diào)產(chǎn)權(quán)的界定也需要成本。如果成本太高，產(chǎn)權(quán)的界定則無法實現(xiàn)。因此，政府應通過行政法律機構(gòu)，將權(quán)力分配給最有效運用它們的人，從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易的低成本、高效率。巴澤爾認為，產(chǎn)權(quán)界定不是一次性的。也沒有一定模式，各國在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，應選擇與各國經(jīng)濟發(fā)展相適應的產(chǎn)權(quán)制度。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的績效與缺陷

新中國成立以來，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了三次比較大的變遷：第一次是通過土地改革，把地主的土地變成農(nóng)民的土地，實行了土地的私有私營；第二次是通過政府的力量，把農(nóng)民的土地變成了集體所有，實行了土地的公有公營；第三次是改革開放以來的農(nóng)村土地制度改革，最終建立了農(nóng)村土地歸集體所有，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

現(xiàn)階段我國的農(nóng)地制度并沒有改變土地集體所有這一基本產(chǎn)權(quán)制度，而是維護了土地集體所有制與社會主義性質(zhì)。農(nóng)地的最終所有權(quán)歸集體農(nóng)民共同占有，由集體組織代表農(nóng)民具體行使所有權(quán)，體現(xiàn)了制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性。作為一項制度安排，我國現(xiàn)階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與集體公有共同經(jīng)營相比。其最大特點是打破了農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等各項權(quán)能集于一個主體一農(nóng)民集體上的局面，實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民家庭，使得集體組織與農(nóng)戶之間的權(quán)、責、利關(guān)系得到一定程度的明晰。相對而言，農(nóng)戶成了自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟單位和市場主體，這就使得農(nóng)地家庭經(jīng)營制度適應了現(xiàn)階段我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，較大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，表現(xiàn)出了強烈的制度績效：

第一，家庭經(jīng)營制度適應了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)與耕作方式的現(xiàn)狀。改革開放以來，盡管農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有了初步發(fā)展，農(nóng)業(yè)科技有了較大的提高，但是以使用人力、畜力和簡單農(nóng)具為主要特征的傳統(tǒng)經(jīng)營方式還占有相當大的比重。農(nóng)業(yè)的手工勞作還相當多。這種現(xiàn)狀使得在小塊土地上進行小規(guī)模的農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營效率基本不會受到影響，而且家庭經(jīng)營也便于對土地進行精耕細作，提高土地單位面積產(chǎn)量，從根本上適應了我國人多地少的國情。同時，家庭經(jīng)營制度還能夠發(fā)揮經(jīng)營者的主動性，根據(jù)實際需要進行適時的生產(chǎn)管理，合理調(diào)配勞動力的使用。安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，達到節(jié)約勞動與高效生產(chǎn)的統(tǒng)一。

第二，在經(jīng)營制度上建立起了有效的利益激勵與約束機制。家庭經(jīng)營使農(nóng)戶獲得的報酬與自身的生產(chǎn)性努力程度有了較強的相關(guān)性。農(nóng)地經(jīng)營管理適當、投入較大，一般都會獲得較高的收益，按勞分配原則得到貫徹，農(nóng)戶的剩余索取權(quán)得到保障。在沒有外在監(jiān)督的條件下，利益的約束機制在家庭經(jīng)營制度中自覺建立起來了。

第三，家庭經(jīng)營制度促進了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展。由于農(nóng)戶獲得了農(nóng)地經(jīng)營自主權(quán)，在市場機制的作用下成為了自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。為了獲取較高的收益，農(nóng)戶就會自覺地按照價值規(guī)律的要求，生產(chǎn)滿足市場需求的農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)日益商品化，出現(xiàn)了以商品生產(chǎn)為目的的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢。農(nóng)地經(jīng)營的自然經(jīng)濟性、封閉性有了很大的突破，農(nóng)村的市場經(jīng)濟有了一定的發(fā)展。

但是，從新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論的角度來審視，現(xiàn)階段我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷亦非常明顯：

第一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺。新制度經(jīng)濟學通常將產(chǎn)權(quán)受到殘損而不完整的情況視為產(chǎn)權(quán)殘缺。由于產(chǎn)權(quán)的排他性、可分離性或者可讓渡性等主要屬性有可能遭到人為限制。即產(chǎn)權(quán)的一些基本權(quán)利的主要屬性有可能被人刪除了(特指國家)，這種情況也歸結(jié)為產(chǎn)權(quán)的殘缺或削弱。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺表現(xiàn)為所有權(quán)殘缺與經(jīng)營權(quán)殘缺。就所有權(quán)殘缺而言，我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中的農(nóng)地所有權(quán)還不完整。經(jīng)濟學認為，作為所有權(quán)，對其擁有者而言，應當包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，而我國法律規(guī)定，農(nóng)民在土地所有權(quán)上，只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒有處置權(quán)和收益權(quán)。除此以外，農(nóng)地所有權(quán)的排他性也不強。其原因：一是科斯認為的法律初始界定所致；二是村集體缺乏行使所有權(quán)的利益動因。就經(jīng)營權(quán)而言，我國農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)也不完整。目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)僅僅是一種在土地上耕作的權(quán)力，除了承包土地的行為權(quán)明確歸屬農(nóng)民外，有關(guān)轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等其他土地權(quán)力的規(guī)定模糊。另外，農(nóng)民在承包期內(nèi)也存在著經(jīng)營權(quán)排他性殘缺問題：一是由于所有權(quán)排他性不強，引致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的排他性不強。二是村社集體作為所有者對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的任意變更。

第二，農(nóng)地所有權(quán)主體模糊。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律文件中，都有明確規(guī)定，但是集體的概念界定比較模糊。《憲法》中簡單地把土地界定為集體所有； 《民法通則》中，集體被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級；而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中，集體被列為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織，而且這三級集體之間的界限也不清楚，從而導致土地集體所有權(quán)在事實上的虛置。所有權(quán)主體的非明晰化造成了權(quán)力真空，所產(chǎn)生的嚴重問題是對土地的侵蝕和公共資源的浪費。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定。從土地承包經(jīng)營權(quán)看，普遍存在行政性統(tǒng)一調(diào)地的現(xiàn)象，使得農(nóng)村土地使用權(quán)屢屢轉(zhuǎn)換，嚴重損害了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，從1978年到1999年，95％的農(nóng)村承包田至少被調(diào)整過一次，所有地塊平均被調(diào)整過3.1次。土地承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定導致土地利用不合理：一是一些地方出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象，大量的“四荒地”未被充分利用，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后出現(xiàn)了利用不當、閑置浪費等現(xiàn)象；二是農(nóng)民投入不足，進行掠奪式經(jīng)營，導致土地質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。近些年來，不少地區(qū)對耕地的投入減少，重用輕養(yǎng)，使耕地有機質(zhì)下降，土壤理化性狀變壞。地力衰退。

第四，缺乏合理的土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)制度。當前我國土地流轉(zhuǎn)中存在的問題主要表現(xiàn)在三個方面：一是由于農(nóng)村土地所有權(quán)不明確，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，基層行政組織習慣于運用超經(jīng)濟手段對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行不正當?shù)母深A，強制進行土地流轉(zhuǎn)的事件頻頻發(fā)生。二是土地流轉(zhuǎn)機制不健全，農(nóng)民缺乏基本的社會保障制約土地流轉(zhuǎn)。三是當前的土地流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當?shù)鼗鶎诱?quán)行政推動為主，農(nóng)戶因處于信息不對稱的劣勢，對市場行情不能充分把握，造成土地流轉(zhuǎn)市場的價格混亂，農(nóng)民的利益經(jīng)常得不到保護。

第五，集體土地的征用及問題。由于集體所有土地的交易只能被強制征用給國家進行，所以國家給集體土地確定的價值不是交換價值，它采取低價征用和高價出售的不平等交易方式。大大損害了農(nóng)村農(nóng)民的利益。另外，由于集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊性。農(nóng)民在獲得很少的補償款后，就成為無土地、無工作和無社會保障的“三無”人員，造成勞動力浪費和社會不穩(wěn)定。所以，合理設計和安排一種征地補償和土地增值收益與被征地農(nóng)民社會保障掛鉤的制度，將對解決“三無”現(xiàn)象和維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

三、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路

從當前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實施的現(xiàn)狀來看，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度必須進行改革，而新制度經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論為我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了有益的啟示：

首先，在選擇農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革方向和基本思路時，應考慮到制度變遷的路徑依賴性和制度設計成本。

在制度變遷過程中存在著報酬遞增和自我強化機制，這種機制是制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到強化，人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能做出的選擇。而且沿著原來的路徑和既定方向前進可以比另辟蹊徑來得方便，它至少可以節(jié)省大量的制度設計成本。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度作為社會經(jīng)濟制度的一個組成部分，受經(jīng)濟、政治、文化等因素影響，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革不應與社會基本經(jīng)濟制度發(fā)生沖突。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地的集體所有是農(nóng)民普遍接受并認為是最有效的。符合我國基本經(jīng)濟制度結(jié)構(gòu)，所以應當成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須遵守的基本原則，否則，只能導致改革手段與目標的人為異化。據(jù)此。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的基本思路是：堅持并完善農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營制度，側(cè)重于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的進一步細化與分解，建立以穩(wěn)定的占有權(quán)、靈活的使用權(quán)、有保障的收益權(quán)和充分的處分權(quán)為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)從產(chǎn)權(quán)意義上來說就是農(nóng)民對土地的占有權(quán)，因為農(nóng)民個體作為集體的一分子，天然享有與之相對應的對集體土地的占有權(quán)利。在我國現(xiàn)階段，由于農(nóng)村社會保障機制嚴重缺失，非農(nóng)化也不是一朝一夕就能完成，這就決定了土地仍舊具有雙重屬性，即作為生產(chǎn)資料的自然屬性和作為農(nóng)民生存和生活保障的社會屬性。在目前政府無法建立起針對所有農(nóng)民的最低社會保障制度的前提下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長期化、穩(wěn)定化有利于充分發(fā)揮農(nóng)地的社會保障功能。

農(nóng)地使用權(quán)是指，按照法律規(guī)定，對農(nóng)地的性能和用途進行事實上的利用和運用的權(quán)利。當承包人對自己的農(nóng)地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓時，農(nóng)地的占有權(quán)和使用權(quán)就發(fā)生了分離，分屬于不同的產(chǎn)權(quán)主體了。建立靈活的使用權(quán)有利于農(nóng)地和其他生產(chǎn)要素的合理配置，避免農(nóng)地資源的浪費。

農(nóng)地收益權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中的占有權(quán)者、使用權(quán)者基于農(nóng)地經(jīng)營而獲得經(jīng)濟收入的權(quán)利。有保障的收益權(quán)不僅意味著農(nóng)民的收益權(quán)不會受到來自國家代理人和集體的侵犯，同時也意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中收益分享界限分明，不存在因產(chǎn)權(quán)的界定模糊而出現(xiàn)糾紛的現(xiàn)象。

農(nóng)地處分權(quán)是指，產(chǎn)權(quán)主體對農(nóng)地有處置、決定農(nóng)地用途的權(quán)利，包括農(nóng)地的買賣、租賃、抵押、繼承、贈與等權(quán)利。賦予農(nóng)民充分的土地處分權(quán)有利于加快農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

由于這種制度設計能夠避免由于國有化、私有化等激進改革可能引起的社會動蕩的風險，它采取的漸進式改革方式既符合我國一貫的改革思路，又可以節(jié)省大量的制度設計成本，因而也最容易為各方所接受。

其次，在實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革基本思路的措施上，要重視產(chǎn)權(quán)主體界定、產(chǎn)權(quán)界限劃分、產(chǎn)權(quán)流動、產(chǎn)權(quán)完善與穩(wěn)定的重要作用。

第一，在堅持農(nóng)地集體所有的前提下，明確界定所有權(quán)主體，規(guī)范所有權(quán)主體行為。考慮到現(xiàn)行農(nóng)地所有權(quán)主體存在著法律上的虛置，而現(xiàn)實中村委會又在事實上行使著所有者的職能，故而應將村委會明確為農(nóng)村的所有權(quán)主體。由此可以解決農(nóng)地所有權(quán)主體虛置問題，同時又使產(chǎn)權(quán)界定成本最低。如前所述，對農(nóng)地由最初的重歸屬到后來的重使用，農(nóng)地所有者地位逐漸減弱，使用者地位得到加強。即所有權(quán)弱化，使用權(quán)強化。國內(nèi)外實踐證明，農(nóng)地所有制與農(nóng)業(yè)發(fā)達程度并無必然聯(lián)系，通過有效率的產(chǎn)權(quán)配置來激發(fā)本國的農(nóng)業(yè)潛力，是更為明智的選擇。因此，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，關(guān)鍵是規(guī)范土地所有權(quán)主體行為而不是改變集體所有制的性質(zhì)。在規(guī)范土地所有權(quán)主體行為上，最重要的是完善村級民主機制，著力健全村務公開和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第二，明確產(chǎn)權(quán)界區(qū)，構(gòu)建合理的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。通過產(chǎn)權(quán)劃分，明確不同產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利、責任邊界，使權(quán)利和責任對稱，從而建立起有效的激勵和約束機制。進一步穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民能夠穩(wěn)定地獲得與努力程度相一致的預期收益，增加農(nóng)地的利用效率。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的前提下，界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要是將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能在所有者、使用者及其他主體之間進行有效的配置。一是明確集體所有權(quán)，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，集體向上受國土部門監(jiān)督，向下對全體村民負責，其他任何組織無權(quán)侵占。二是保障農(nóng)民永久使用權(quán)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的基礎上，農(nóng)民作為經(jīng)營使用土地的主體，獲得體現(xiàn)永久使用權(quán)的實際占有權(quán)、直接使用權(quán)、部分收益權(quán)和有限處置權(quán)。在無須改變土地集體所有的前提下，通過集體組織登記備案，可以對土地使用權(quán)出租、出售、交換、繼承、抵押等。三是強化國家宏觀調(diào)控權(quán)。國家作為社會的代表，為保障全社會利益，依法對土地這種稀缺資源進行宏觀規(guī)劃和管理，優(yōu)化土地資源配置。國家作為公共利益的代表，依法征用農(nóng)地的范圍應該限定在國防。環(huán)保、公共活動場所的需要。征地價格應與市場價格相一致。

第三，完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，切實保護農(nóng)民利益。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅能減少農(nóng)地的閑置和浪費，而且能在一定程度上實現(xiàn)土地的相對集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。當前，我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機制尚屬探索階段，一方面是因為我國有關(guān)土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓的法律實施不久，一切尚處于起步階段；另一方面。我國土地流轉(zhuǎn)的主體主要是農(nóng)民這一弱勢群體，無法作出符合價值規(guī)律要求的價格定位。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序、契約規(guī)定、流轉(zhuǎn)價格有待進一步規(guī)范。一是要積極探索土地流轉(zhuǎn)市場的價格形成機制、運行機制和補償機制，建立合理有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，同時，可以建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織，規(guī)范交易行為。二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的形成一定要建立在對土地等級的合理評定基礎上，充分考慮土地的地理位置、承包人的經(jīng)濟能力、轉(zhuǎn)包后的經(jīng)濟和社會效益等因素，以市場導向為主，以基層政權(quán)的間接調(diào)控為輔，實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合理定價。

第四，給予農(nóng)民完整而穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)特別是經(jīng)營權(quán)。就所有權(quán)而言，完整的土地產(chǎn)權(quán)應表現(xiàn)為三個方面：其一，農(nóng)村集體(村委會)享有該區(qū)域內(nèi)土地所有權(quán)，依法將土地分配給集體農(nóng)民使用，并對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行監(jiān)督；其二，代為國家處理相關(guān)的(農(nóng)地)日常事務，并履行農(nóng)民和國家之間中間組織的職能；其三，集體應享有部分收益權(quán)。就經(jīng)營權(quán)而言，完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)應包括使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)(贈與權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán))在內(nèi)的一種全面的物權(quán)體系。農(nóng)民可以根據(jù)自身需要，將土地自營或轉(zhuǎn)與他人經(jīng)營、或?qū)⑹褂脵?quán)賣與他人或者轉(zhuǎn)讓一定年限的使用權(quán)，也可以將使用權(quán)作價入股、或?qū)⑵渥鳛樨敭a(chǎn)贈與或者作為遺產(chǎn)交與繼承人。總之，權(quán)利人在法律許可的范圍內(nèi)可以自由支配該項權(quán)利，對于誰是權(quán)利主體無須約束。如有必要。農(nóng)民可以向他人購買或以其它方式取得他人的土地使用權(quán)，但經(jīng)營方式必須符合國家規(guī)定的用途。給予農(nóng)民完整的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。

另外，要實現(xiàn)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路，還需要許多相關(guān)制度的配套改革，如法律制度、征地制度、社會保障制度的改革等。這就注定了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項系統(tǒng)工程，任何單一改革措施都無法成功。

責任編輯 陳合營