我國農村土地問題法制化進程及其啟示

[摘要]農村土地問題是一個事關農村社會穩定和發展的重大問題。建國五十多年來，我國農村土地問題的制度安排，雖然政策調控痕跡非常明顯，但法制化的軌跡亦清晰可辨。農村土地問題法制化的基本進程，客觀而全面地彰顯了我國農村土地立法、執法和司法等方面所取得的一系列重大成就，但同時也反映出農村土地問題法制建設中一些亟待解決的問題，其對于我們加快農村土地問題法制化進程具有良多啟示。

[關鍵詞]農村土地；法制建設；法律權威

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0078-03

我國作為一個農業大國、農民大國，農村土地問題無疑是一個事關社會穩定和發展的大問題。新中國成立以來，有關農村土地制度的每一項舉措都會引起人們的高度關注，乃至強烈反應。因為，這種制度不僅關涉到中國將近一半國土的運作方式，同時也關系到廣大農民的生存與發展樣式，更關系到中國社會的穩定與現代化的進程。中國的國情與實際決定了以何種方式處理農村土地問題，包括農村土地的所有權、使用權，農村土地資源配置的方式、運行機制以及土地權益保護等，已遠非一個簡單的制度安排與運行績效的問題，而是事關社會價值目標取向以及如何以現代文明方式實現其價值目標的問題。反觀新中國成立五十多年來。農村土地問題的制度安排，雖然政策調控痕跡明顯。但法制化的軌跡亦清晰可辨。而且這種法制化的進程正與日俱增。農村土地問題法制化已成歷史的必然。然而，這一過程卻是曲折而復雜的，需要時間，需要智慧，更需要理性。所以，我們有責任去認真研究這一過程，總結經驗教訓，借以推動農村土地問題法制化進程。

一、我國農村土地問題法制化進程的幾個重要時段

從新中國成立至今，農村土地法制化進程呈現出一個漸進的過程，但這一過程有幾個比較重要的時段，它奠定了農村土地問題法制化的基礎，并影響著農村土地問題法制化的基本走向，同時也反映出我國農村土地問題法制化的質與量。

(一)從農民私有土地制度到農民集體土地所有制(1949——1982)

這期間，農村土地問題的核心是土地所有權。所以，這期間的一系列立法都圍繞農村土地所有權之歸屬展開，直到1982年《憲法》和1986年《土地管理法》才確定了我國現行農村土地所有權制度。

土地所有權展開，直到1982年《憲法》和1986年《土地管理法》才確定了我國現行農村土地所有權制度。

1、1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的，曾經起著臨時憲法作用的《共同綱領》明確規定：要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制。并規定“凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得的土地的所有權?！?/p>

2、1950年6月28日中央人民政府頒布了《土地改革法》，規定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制、實行農民的土地所有制?！边@場土地改革使三億多無地或者少地的農民分到了七億畝耕地，真正實現了農民土地所有制。政府為他們頒發了土地所有權證書，使農民個人成為農村土地的所有者。法律賦予土地所有者享有自由經營、買賣及出租土地的權利。

3、1955年的《農業合作化示范章程》，1956年6月30日的《高級農業合作示范章程》以及1962年9月27日的《農村人民公社工作條例修正草案》，使剛剛建立的農民土地私有權，逐漸被改造成為農民集體土地所有權，并由農民集體統一經營管理。

4、1982《憲法》及1986年的《土地管理法》進一步明確了農民集體土地所有權制度，即“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有?！薄稗r民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理?！?/p>

(二)從農民集體所有、統一經營管理到農民集體所有、家庭承包經營(1979——2003)

這期間農村土地問題的核心是土地使用權問題。黨的十一屆三中全會以后，農村中普遍推行多種形式的生產責任制。到80年代初期以家庭承包為主要內容的農業生產責任制占據主導地位。農村土地也由集體所有，統一勞動、統一經營。轉變成了家庭承包經營，但所有權仍歸集體。之后，農村土地制度安排的主旨為。要賦予農民長期而有保障的土地使用權。中央先后發布了三個紅頭文件以穩定農村土地承包關系。實踐中，先后出現了“兩田制”、“規模經營”、“土地股份合作制”等農地制度創新模式。理論界也就農村土地歸屬問題的“國有化”、“私有化”和“保持集體所有，完善承包經營”，以及土地承包經營權的物權抑或債權問題展開激烈討論。2003年3月1日實施的《農村土地承包法》，堅持了土地農民集體所有、家庭承包經營的理念，并對農地流轉問題做了具體規定。這一法律的出臺使農村土地問題法制化走向全面、系統，開始對農村土地產權結構及其運行機制進行全面調控。這一法律的出臺同時也意味著對農村土地長期以來依靠政策調控轉向主要依據法律調控時期的到來。

(三)從憲法修正案到地方法規強調保護農民土地權益(2004年)

農民集體土地所有權以及農戶土地承包經營權的先天不足以及保護不力，使其往往容易受到來自不同方面的干擾和侵凌。農民集體或農民個人的土地權益得不到應有的保護，尤其表現在土地征收征用上。由于我國土地征收制度固有的缺陷，一些地方政府和房地產開發商利用制度的缺陷，在“發展經濟”、“經營城市”、“經營土地”、“加速城鎮化發展”等幌子下，瘋狂地“圈地”，以此建立政府“第二財政”或獲取巨額利潤。然而這一切都是以犧牲農民利益為代價，造成大量農民失地又失業，嚴重影響了社會的穩定與發展。完善土地征收制度，保護農民土地權益成為全社會關注的話題。2004年憲法修正案規定“國家為了公共利益的需要，可以根據法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”這一修改適應了社會主義市場經濟的需要。完善了土地征收制度，保障了土地權利人的合法權益。

此外，國家壟斷土地一級市場，規定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。而事實上。由于巨大的經濟利益驅動和市場經濟的要求。國家的這一強制性規定。并未能有效遏制農村非農建設用地的“地下交易”，而且愈演愈烈。在國土資源部組織農村非農建設用地流轉試點工作后，一些地方率先出臺了允許農村非農建設用地直接進入市場交易的地方性法規，并呈全面推進的態勢。

可見，我國農村土地問題法制化在產權結構、產權運行及其土地權益保護等方面都已進入更深層次的調控，表明我國農村土地問題法制化進程正漸次推進并走向成熟。

二、我國農村土地問題法制化的主要成就

建國以來，我國農村土地問題法制化取得了相當大的成就，其集中體現在農村土地立法、執法和司法上，同時也表現在社會成員土地法律意識的提高和對土地法律的尊重與遵守，以及土地權利人的維權意識與行動上。

(一)土地立方面

1、農村土地法律體系初具規模。建國以來，黨和國家十分重視對農村土地關系的法律調整，不同時期制定了相應的農地法律法規，及時滿足了特定時期農村土地關系的法律需求。近年來隨著依法治國戰略的不斷推進，農村土地立法工作也倍受重視，先后出臺了幾十部有關農村土地問題的法律、行政法規和地方性法規。從憲法規定到《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》、《森林法》、《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》和《物權法》等普通法規定，一個科學合理的農村土地法律體系已初步形成，為農村土地法制化創設了重要前提。

2、農村土地法律制度趨于全面系統。農村土地立法工作適應農村土地關系發展的要求，所制定的有關調整農村土地關系的法律法規及地方性法規。基本涵蓋了農村土地關系的各個方面，形成了一系列重要的農村土地法律制度。如農村土地所有權制度、農村土地使用權制度、農村土地家庭承包經營制度、農村承包地流轉制度、農村土地權屬管理制度、農地用途管制制度、嚴格的耕地保護制度、土地征收征用制度、農村非農建設用地交易制度、國家建設用地管理制度、鄉(鎮)村建設用地管理制度等，這些具體法律制度的構建，使農村土地問題法制化切實可行，具有可操作性。

3、農村土地立法已有重大轉變或突破?？v觀新中國成立以來我國農村土地立法的歷程和發展軌跡，我們可以發現。無論是在立法的指導思想上，還是在具體制度的設計上都有重大突破，具體表現為：①對農村土地功能的認識上，由單純的生產功能轉向生產功能和保障功能，并在立法中予以充分體現。②對農村土地單純的資源性管理，轉向資源和資產(財產)管理。③農村土地靜態的權屬管理，轉向動態的流轉過程管理。④農村土地流轉由農用地流轉，轉向農村非農建設用地流轉，打破國家長期以來壟斷土地一級市場的局面。⑤從側重對土地的管理轉向對土地權利的保護。這些變化標志著我國農村土地立法逐漸走向理性與成熟。

(二)土地執法方面

建國以來，我國土地管理體制經歷了多頭分散管理階段，城鄉土地統一管理階段和國土資源相對集中統一管理階段。在依法治國的背景下，按照現行國土資源統一管理體制規定，國土資源部門行政管理職能主要集中到依法行政上來。建國以來，政府對農村土地的管理逐步走向制度化、規范化、法制化。主要表現在：

1、依法設立土地管理機構。建國初期，土地管理在短暫地實行統一管理之后便走向多頭分散管理。1986年，國家土地管理局正式成立，其作為國務院負責全國土地、城鄉地政統一管理的職能部門和行政執法部門，曾發揮了非常重要的作用。1998年，為了適應加強自然資源的保護和管理，尤其是加強土地管理和耕地保護的需要，成立了國土資源部，并將土地管理和耕地保護確定為國土資源部依法行政的重點。

2、明確職責，嚴格執法。無論是國家土地管理局，還是之后的國土資源部。都擔負著對農村土地，特別是對耕地管理和保護的職責。全國各地土地執法監察機構逐步健全，大量查處土地違法案件，執法力度不斷增加。據有關材料顯示，2003年全國開展治理整頓土地市場秩序后，全國共查處土地違法案件16.8萬件，高達上年度同期的兩倍。2004年全國共立案查處土地違法違紀案件70646件，涉及土地面積3.5萬公頃；僅2004年上半年，全國就發現土地違法行為4.69萬件。立案查處土地違法案件3.39萬件，這些案件的一個突出的特點就是政府違規現象突出，非法占用耕地問題嚴重，侵害農民土地權益性質惡劣。

3、法律至上，依法行政。土地管理部門作為行政執法機構、堅持法律至上，強化依法行政，在處理土地權屬糾紛和查處土地違法案件中，嚴格遵守《土地管理法》、《確認土地所有權、使用權的若干規定》、《土地權屬爭議處理暫行辦法》和《土地違法案件查處辦法》等規定，保證在實體和程序上都依法辦案。

(三)土地司法方面

無救濟則無權利，司法救濟正是權利保障的重要方式之一?，F實中，農村土地權益糾紛大量存在。隨著我國法制建設的推進，解決和處理各類農村土地案件巳被納入法制化的軌道。

1、人民法院不斷擴大受案范圍，使得諸多農村土地權益紛爭和土地行政紛爭能夠通過司法程序得以解決。

2、有關處理農村土地糾紛案件的法律、法規、司法解釋不斷完善，為人民法院處理農村土地糾紛案件提供了法律依據。針對農村土地承包合同糾紛較多，且已嚴重影響農村土地承包關系穩定的情況，最高人民法院于1986年4月12日發布實施了《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的意見》的司法解釋。1999年6月28日出臺了《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》，同時廢止了前《意見》。2003年3月《農村土地承包法》實施后，最高人民法院又于2004年，在廣泛征求社會各界意見的基礎上制定了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規定》，該《規定》針對當前農村土地承包糾紛的新情況、新特點，對訴訟主體資格，承包合同和土地承包經營權，承包地的收回、調整和交回，糾紛的解決方式和土地承包經營權的繼承等問題做了具體規定。

3、人民法院受理和審理了大量農村土地糾紛案件和涉及農村土地的行政案件，既使國家法律得到落實，又切實保護了當事人的合法權益，有效穩定了農村土地關系。

三、加快推進農村土地問題法制化進程

盡管建國以來，我國農村土地問題法制化進程在不斷推進，并取得許多重大成就，但仍然存在不少問題，在某些方面甚至嚴重影響和阻滯著農村土地問題法制化的進一步發展。為此，必須進一步在理論和實踐兩個層面上認真研究和解決這些問題。

(一)農村土地立法有待完善

如前所述，建國以來，我國農村土地立法取得重大突破和發展，農村土地法律體系框架已基本形成，但存在的問題不容忽視。

1、農村土地所有權主體不明。農村土地所有權是農村土地產權結構中最核心的部分?，F行《土地管理法》雖然規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有?！薄稗r民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經非別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理?！本推湮牧x而言，農村土地所有權主體為“農民集體”，具體包括鄉(鎮)農民集體、村農民集體和組農民集體三類。但何為“農民集體”?誰來代表農民集體?如何代表農民集體?法律并未對此明確界定，導致了實踐中人們對此理解上的各取所需，行為上的各行其是，致使農民集體土地所有權受到來自農村內部或外部的多方侵害，且對此難以進行有效遏制。

2、農民土地承包經營權邊界不清。農村集體土地主要實行家庭承包經營，農戶享有土地承包經營權。對于。土地承包經營權”的性質和內容，理論界曾有長期的爭論。雖然《物權法》在立法上將土地承包經營權物權化，但這并不意味著問題的終結。從法律所賦予農戶土地承包經營權的內容來看，其仍是一個不完整的物權，實為物權與債權的一個混合物。說它是物權。卻又有一定的權利年限，仍有被調整收回的可能，其流轉受到一定的限制。這些問題嚴重影響著權利主體對土地權益的預期，并進而影響其土地行為。

3、農村土地立法尚有諸多空缺。農村土地法律體系框架雖已形成，但在具體制度和規則還上存在許多空缺，亟待完善。如土地征收征用制度、土地流轉制度、土地金融制度、土地中介制度等等。此外，隨著城鎮化的推進，農地制度創新實踐的深入，對農村土地制度提出的新要求以及改革的新成果，都需要在相關法律中體現。

4、有關法律法規存在矛盾和沖突。如：現行法律法規中存在一些不適應城市化、農業現代化、市場經濟和保護私人財產的條款；《土地管理法》、《農業法》、《村民委員會組織法》等法律法規有關土地規定的內容不一致，相互沖突；一些有關農村非農建設用地流轉的地方性法規與上位法抵觸，亟待整合，使之相互協調。

(二)農村土地政策與法律尚需協調

盡管我們講農村土地關系的法律調整日益受到重視，農村土地問題法制化日趨成熟。但有一個問題必須予以高度重視，就是建國以來，黨和國家通過政策調整農村各種關系，包括土地關系。占據十分重要的地位。在一定歷史時期，可以說主要還是依靠政策來調整，法律調整尚未成為主導，特別是黨和國家的農村土地政策對農村土地關系影響至深。即使在農村土地法律制度初具規模的今天，在現實中，人們仍然習慣于政策的調控，甚至以政策來消解法律的作用。這種狀況顯然與成熟的市場經濟與法治國家的要求相去甚遠。所以，我們必須科學界定土地政策與法律調控的邊界，樹立土地法律的權威，不允許以任何借口以政策代替法律，否則農村土地問題法制化進程必然受阻。

(三)農村土地執法司法狀況必須改善

一些地方土地執法部門，在地方政府“經營城市”、“經營土地”、發展“第二財政”等追求政治業績和經濟利益的影響下，不能及時正確地查處土地違法案件，甚至成為違法占地、損害農民土地權益者的“幫兇”。一些司法機關，往往以種種借口拒絕受理農村土地糾紛案件，或出于對農民利益的漠視而不能公正處理案件，致使農村土地糾紛長期得不到解決，農民土地維權非常艱難，各種矛盾日益加深，誘發社會不穩定事件發生。因此，改善土地執法司法狀況，打通農民土地維權通道，切實保護農民集體及農民個人土地權益。是實現農村土地問題法制化必不可少的重要環節。

責任編輯 黎 峰