社會主義新農村司法建設面臨的困境與出路

[摘要]長期以來，由于受傳統法律文化的負面影響。加之專門化的涉農司法制度的缺失以及基層司法管理體制的滯后，我國農村的司法建設一直落后干農村經濟和政治建設。司法救濟不力不僅會使法治觀念本來就淡薄的農民失去對法律的信仰，而且也會影響社會主義新農村建設。因此。必須加強涉農司法體制改革、農村司法制度的創新和基層司法隊伍建設，為社會主義新農村建設提供有力的司法支撐。

[關鍵詞]新農村；司法建設；困境；出路

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識號]A [文章編號]1002-7408(2008)04-0098-04

在依法治國的背景下，社會主義新農村建設離不開新農村的法治建設。“在現代社會，由于司法不僅具有解決各種沖突和糾紛的權威地位，而且司法是解決糾紛的最終手段，是建設法治社會的關鍵。”美國著名法學家卡多佐也曾指出，“法律作為社會控制的一種工具，最重要的是司法作用。”然而，長期以來，我國涉農領域的司法制度建設一直是個薄弱環節，農民的眾多合法權益難以得到有效的司法救濟，因此，有必要進行農村司法機制的改革和創新，本文所論述的司法僅指法院依法定程序審理案件和執行裁判的活動。

一、現實的關注：新農村司法建設面臨的困境

(一)農民訴訟能力有限，對司法的信心不足

在法治不健全的計劃經濟年代，一旦發生糾紛，農民總是習慣于求助當地的基層政府或者村委會來討回公道，具有極大權威的“父母官”通常是按照倫理道德、鄉規民約以及國家政策等來化解矛盾、定分止爭。然而，在法治時代，“父母官”的權威在很多方面受到了法律的無情挑戰，其定分止爭的作用也在明顯下降。面對復雜、抽象的法律和靈活多變的訴訟技巧，很多農村當事人不知道如何起訴、應訴，特別是如何舉證、質證和辯論。他們理解不了現代法官審判案件時的中立、消極地位，誤認為法官會積極地采取各種手段為他們主持公道。一且訴訟失利，這些農村當事人便對司法產生抱怨和懷疑。也有不少農民從一開始就對司法信心不足，認為自己一沒有錢二沒有人，官司很難打得贏。

(二)“三農”特色的司法制度缺失

作為農業人口占80％以上的發展中國家、中國司法制度的設計應當考慮到“三農”的特殊性。然而，長期以來。由于強調法制的統一性，我國司法制度并無城鄉差別，甚至有城市化的傾向。近年來，盡管國家有關部門出臺了有關涉農司法的優惠政策，如《最高人民法院關于人民法院為建設社會主義新農村提供司法保障的意見》等，但這些規定過于宏觀。缺乏可操作性，而且還有待于提高到立法層面。

(三)民間法與國家法的沖突抑制了司法的功能

在農村社會，很多老百姓并不懂得什么是法律，但是他們對“禮”、“德”等民間法卻都有著善意的理解，他們追求的司法公正往往與“禮”、“良心”等有著密切的聯系。因此，在現代司法面前，當事人的情感訴求總是遭到無情的法律挑戰，使得司法屢屢陷入禮、法難全的困境。從司法運作的現狀來看。法院重復解決糾紛的現象逐漸增多，一次性解決糾紛的功能日漸萎縮。據某市法院統計：1998年該市法院審理的涉農民商事一審、二審、再審案件數分別為22561件、646件、73件，至2005年則分別為16908件、1499件、130件，七年間一審涉農民商事案件減少25.1％。二審案件增長132.04％，再審案件增長78.08％。與二審、再審案件增多相對應，涉訴越級上訪、重復上訪現象在全國范圍內普遍增多。這些現象的發生既有司法不公的原因。也有情理與法理、民間法與國家法沖突的原因，如果是后者的原因導致當事人上訴、申訴或上訪的，這顯然會將法官置于情、法兩難兼顧的困境，司法功能也必然會受到抑制。

(四)涉農訴訟立案難、執行難比較突出

就立案難而言，突出表現為五類案件：一是有關計劃生育方面的行政糾紛案件；二是有關各種行政征收、村委會的各種收費、攤派等方面的糾紛案件；三是基層政府或村委會單方面解除各種承包合同引起的糾紛；四是有關農民工權益方面的糾紛；五是當事人難以支出訴訟費用的案件。對于這些案件。基層法院不立案的理由要么是缺乏法律依據，要么是屈于地方政府的干涉，要么是出于訴訟效益的考慮。執行難的案件則主要有三類：一是敗訴方為村民委員會或者基層政府及其職能部門的案件；二是執行標的為財產的案件；三是當事人難以支付執行費的案件。

(五)司法權受制于行政權，審判難以獨立

長期以來，我國各級法院混同于行政機關。并且實行“塊塊管理”，導致法院尤其是農村基層法院的司法權難以擺脫地方行政權的控制。主要表現在：一是法官的人事管理劃歸地方黨委組織部門和政府的人事部門，司法難以實現外部獨立；二是法官工資供給體制的地方化。按照我國現行的財政管理體制，地方各級法院和法官的經費供給由同級政府的財政部門控制，這種管理體制必然決定了法院和法官不敢冒“無米之炊”和“少米之炊”的危險而理直氣壯地抵制行政對司法的干涉，司法獨立和司法公正也因此受到很大的影響。

(六)農村基層法官專業化程度偏低、工資待遇不高

司法是一種專業性很強的職業， “如果讓一個不精通法律，不尊重法律精神的人來承擔法律實施的重任。必然會產生‘監守自盜’的負面效果，從而曲解法律，強奸法律精神，使法律的神圣性和正義性失去內在的動力，也使得法律成為偏私的理由和工具。”在在2001年《法官法》修改前，基層法院的法官由大批軍轉干部以及學歷偏低的招干人員充任。法官門檻和任職條件明顯偏低。截至目前，我國共有3133個基層人民法院，10290個人民法庭，148555名基層法官。占全國法官總數的76.33％，按照肖揚院長2005年7月6日在紀念法官法、檢察官法實施十周年座談會上的講話，基層法官本科率為45.39％。由于大部分基層法院地處農村，生活條件和工作環境都比較艱苦，難以筑巢引鳳。可以肯定地說，除去城市基層法院法官所占的比例。農村基層法院法官的專業化程度會低于45.39％，而且肖揚院長所說的本科率還包括了非法學本科學歷，可以想象，農村基層法院法官隊伍離專業化標準的差距會更大。近年來，雖然不少基層法院加強了對法官的職業教育，法官的學歷層次也得到了大幅度提高，但絕大多數的基層法院法官的本科學歷是通過函授、夜大等途徑獲得的，其含金量難以保證。

就法官的工資而言，我國法官的工資標準執行的是行政機關公務員的工資標準，農村基層法院法官的工資由地方財政供給。工資總額偏低。一些貧困地區的基層法院不能按月全額發放工資，甚至一年才發4個月工資。正是因為基層法官待遇明顯偏低，2000年以來，全國共有近2萬名具有大專以上學歷的基層法官離開法院。

二、理性分析：新農村司法建設面臨困境的成因

通過上述分析、不難看出，我國農村司法建設面臨著諸多困境，其成因又是多方面的。

(一)傳統法律文化的原因

1、“等級差別。維護特權”的消極影響。在古代社會，等級森嚴，官吏們按照等級享受各種特權。在當代中國，等級特權思想仍然存在，這些殘余思想的存在使得一些法官在司法活動中很難堅持“法律面前人人平等”的司法原則。當事人的社會地位和經濟地位直接影響著法官的司法態度，一些普通老百姓所說的“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”無不反映了一些基層法院和法官的司法等級思想問題。在農村，當老百姓與基層政府、村委會或者政治、經濟上處于強勢地位的人發生糾紛時，不少處于弱勢地位的農民對司法公正半信半疑，從而導致一些當事人無止境的申訴或上訪。

2、“司法行政不分，司法從屬于行政”的消極影響。行政權過于膨脹的傳統使我國司法帶有濃厚的行政色彩，這種傳統在中國現行的司法體制上仍有表現。現實中，農民權益的最大侵害源主要來自縣、鄉政府行政權的不當行使，在行政權和司法權仍然存在千絲萬縷的聯系并且司法權更多的受制于行政權的情況下。司法難以排除行政的干涉而做到公正，即使法院的裁判很公正，也容易讓農民當事人對其存有疑心，從而引起不必要的上訴、申訴等。

3、“重人情，人緣關系、地緣關系發達”的消極影響。傳統中國社會是個重關系、講人情、求和諧的熟人社會。當今的農村社會仍然是個低頭不見抬頭見的熟人社會，沒有城市的“老死不相往來”的鄰里關系。因為重人情、重關系，司法實踐中，證人不愿出庭作證。生怕破壞良好的人際關系的情形屢有發生。也正因為重關系，遇到官司，當事人不自覺地就想到找關系。在很多情況下，打官司成了打關系。從而容易滋生司法不公、司法腐敗。另外，地緣關系的發達也導致了地方保護主義的盛行，這又使得異地執行、取證等司法活動困難重重。

4、“禮法交融，以禮為本”的傳統文化的消極影響。傳統的農村社會不是法治社會，但并意味著它就是沒有任何規則的人治社會。“法治不過是人依法而治，而鄉土社會則是人依禮而治，是禮治社會，禮和法不同的地方是維持規范的力量，法律是靠國家的力量來推行的……，維持禮這種規范是傳統，傳統是社會所累積的經驗。”禮作為一種習慣法，其社會功能經過漢代的“春秋決獄”，魏晉南北朝的“引禮入法”，直至隋唐的“一準乎禮”，滲透在中國古代法律之中。幾千年的中華禮文化在農村的影響尤為深刻，這也許是中國農村社會的生產和生活習慣更接近古代社會所累積的經驗。因此，不少農村人打官司，往往把禮作為判斷能否勝訴和法院裁判是否公正的標準。

(二)司法體制原因

1、司法外部管理體制不符合司法規律。司法獨立是實現司法公正的保障。為此，絕大多數國家都以法律的形式規定了法院單獨設立，自成體系，在人事、財政方面不對行政機關有任何依賴，其目的在于使法院和法官擺脫行政干涉、地方干涉，創造一個獨立審判的外部環境。然而，我國農村基層法院的人事權、財政權完全掌握在地方政府手中，導致了法院對政府的依賴和從命。一旦農民和政府發生了涉農糾紛，司法獨立、司法公正只能是“水中花、鏡中月”。

2、司法內部體制忽略了農村的實際。從農村基層法院的審判機構設置來看，基本上是上行下效，強調全國范圍內法院內設機構的整齊劃一，內部職能機構基本上都是一個模式：刑庭、民庭、執行庭等，并沒有考慮到農業大國、農業大省和農業大縣的特色，去設立一些體現“三農”特色的審判機構，如“農業法庭”等。

(三)司法制度原因

1、立案制度方面。從立法上看，涉農受案范圍的模糊性、狹窄性是法院經常不予立案的關鍵原因；從司法的層面上來看，涉農案件往往具有標的額較小、訴訟成本高、執行困難等特點，這就決定了涉農案件的司法產出或者司法效益偏低，在這種情況下，法院往往會基于經濟效益的考慮，不愿受理一些沒有“價值”或者“價值”小的涉農案件。

2、法律援助制度方面。盡管目前我國設有中央、省、市和縣四級司法援助體系，但是尚未設立專門的保護農民合法權益的司法援助組織和相應的援助制度，不少農民因為經濟困難或者不懂法律而“懼訟”，從而喪失司法救濟的良機。

3、證據制度方面。我國民事訴訟法規定的一般舉證規則是“誰主張誰舉證”；行政訴訟法雖然規定，舉證責任由作為被告的行政主體來承擔，但是，按照2002年10月1日生效實施的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干規定》，作為原告的公民、法人和其他組織同樣也承擔一定的舉證責任。具體到涉農案件，對于證據意識和舉證能力相對低下的特殊訴訟主體——農民來說，現行的立法和司法規范無法體現對這一弱勢訴訟群體的特殊保護。

4、執行制度方面。多年來，由于公民法治意識不強、社會誠信缺失、地方保護和部門保護嚴重以及各種非法干涉、我國民事訴訟、行政訴訟出現了“執行難”和“法律白條”問題。這種帶有普遍性的司法頑癥同樣困擾著涉農案件的執行，加之農村法治水平整體不高，法院裁判的執行難度更為突出。

(四)法官管理制度原因

長期以來，我國農村基層法院的法官隊伍建設一直處于低水平徘徊狀態，其原因主要在于：一是國家對法官人力資源的專業性開發還沒有給予足夠的重視。例如，迄今為止，大多數國家都已明確規定擔任法官必須具備法學本科以上學歷，而且普遍強調從具有多年法律實踐經驗的律師或者大學法學教授、副教授中選任，而我國《法官法》仍規定非法律專業本科及以上的畢業生也可以在司法考試合格后擔任法官；二是國家沒有給法官應有的社會地位和物質待遇，法官待遇大眾化。民間流傳的“大公安、小法院、不大不小檢察院”的口頭禪在一定程度上也反映了法院和法官在我國還沒有獲得其應有的社會地位；三是農村條件艱苦，待遇較差，優秀法官不安心在農村基層法院工作，從而導致優質法官資源的流失。

三、改革與創新：擺脫新農村司法困境的出路

基于上述分析，要讓司法在社會主義新農村建設中走出困境，發揮其應有的功能，應當從以下幾個方面進行改造。

(一)反思傳統法律文化。肅清沿襲至今的消極影響

首先，加強法治宣傳教育，在農村形成法律至上的觀念。法律至上觀念的形成不能僅依靠幾個普法標語、口號，關鍵要讓民眾實際體驗現實的法律生活，通過自身的感性認識相信法律是公正和可靠的。所以，在法律服務部門加強農村普法宣傳的同時。基層法院也要強化農村司法的透明度，有選擇的把司法審判活動置于群眾之中，弘揚“馬錫武審判方式”的精神，對農民的法律品質進行潛移默化地塑造；其次，逐步培育農民的權利意識、平等意識和現代法治觀念，破除宗法制度，樹立司法在解決涉農糾紛中的最高權威地位。當然，在構建和諧社會的大背景下，我們主張司法的重要性并不排斥人民調解制度在解決涉農糾紛中的重要作用。

(二)適應新農村法治建設的需要，進行司法體制的改革與創新

首先，強化鄉鎮人民法庭建設。截止2005年底，全國鄉鎮總數為35473個，而基層法庭只有10290個，這些法庭基本上設在經濟較為發達、交通較為便捷的鄉鎮，不少經濟水平偏低、交通不便的鄉鎮至今還沒有設立人民法庭，這不符合司法均衡和司法便民原則的要求，因此，國家應當加大對基層法庭建設的投入，提高基層人民法庭的規模和檔次，擴大司法的服務面；其次，可以考慮在縣級人民法院設立專門的涉農案件受理中心，根據當事人的訴訟請求，依法組成巡回法庭，深入基層，力求就地審判，真正做到司法為民。農業巡回法庭的工作流程可以設計為：案件受理中心受理涉農案件－案件初步審查－依法組成農業巡回法庭－就地調解或者審判－擇期回訪當事人；再次，應當改變基層法院的管理體制，效仿目前的工商、稅務等行政執法部門，把法院的“塊塊管理”變為“垂直管理”，以排除地方的干涉。

(三)體現“三農”的實際，進行司法制度的改革與創新

1、完善立案程序。在各類訴訟尤其是行政訴訟中，農民當事人往往是弱者，因此，貫徹司法為民原則，首先就要加強對農民的訴權保護，對于涉農訴訟案件，凡符合立案條件的應及時立案，并確立“立案推卸責任制”，即對于該立案而不及時立案并給當事人造成不應有損失的，由承辦法官承擔相應的法律責任，從而使權利受到侵犯的農民告狀有門。

2、擴大涉農案件的受案范圍。 “有權利必有救濟。無救濟便無權利”，要充分發揮農民在社會主義新農村建設中的主力軍作用，必須尊重農民的合法權益，善待農民的訴訟請求。為此，國家不僅要從實體立法方面擴大農民權益的保護范圍，而且還要從程序法方面配套規定相應的司法救濟制度。對于農民的合法權益，不論是人身方面的，還是財產方面的；不論是政治方面的還是受教育和勞動方面的，只要受到了不法侵害，都應當賦予其司法救濟的權利。

3、修改現行的《法律援助條例》，將農民、農民工作為專門的援助對象納入其中。基于現行《法律援助條例》規定的援助對象的有限性，應當盡快進行修改，明確把農民和農民工也列為援助對象。“在首都、沿海發達地市等農民工集中的地方，政府法律援助機構和大專院校成立的民間法律援助中心，應當對農民、農民工權益的保障提供專項法律援助。武漢大學社會弱者權利保護中心專設農民工權利保護部的經驗值得推廣。”

4、設立“三農”案件訴訟費的緩、減、免制度。根據當事人的經濟狀況，法院受理案件時，對經濟確實困難的當事人。可以根據當事人的申請和當地村民委員會的證明。決定讓其緩交、少交或者免交訴訟費用，以確保農民和農民工打得起官司。

5、加強訴訟證據指導和訴訟風險提示。各級法院尤其是農村基層法院首先應當認真落實好最高人民法院2003年12月23日印發的《人民法院民事訴訟風險提示書》；其次，應當將這種風險提示擴大到行政訴訟和刑事訴訟中。通過這項司法服務，幫助農民當事人正確行使訴訟權利，有效開展舉證、質證、辯論等訴訟活動。

6、加強涉農案件的執行工作。一是對于受地方保護主義影響而難以執行的案件，可以由上級法院指定執行或者提級執行，保障勝訴農民的合法權益得到實現；二是對勝訴農民申請強制執行的，可以不預收執行費；三是通過立法創新，設立訴訟執行的保險制度，例如規定。通過法院執行程序仍無法獲得權利救濟的當事人可依法向保險公司申領相當于訴訟標的額的保險費，當然，當事人事先必須向保險公司進行訴訟投保。

(四)改革法官管理機制，提高農村司法隊伍的整體水平

為了建設一支高素質的法官隊伍，更好地服務“三農”，一是要嚴格執行《法官法》的有關規定，全面提升基層法官的學歷層次，規定達不到本科層次，沒有法學專業學習經歷并有一定法律實踐經驗的人不得擔任主審法官，以此來促動法官人力資源開發的良性循環；二是鼓勵和支持高校法學專業本科及以上的畢業生到基層法院工作，并給予一定的物質獎勵或者其他優厚的待遇、以此來穩定農村法官隊伍；三是建立獨立的司法財政管理體系，并適當提高法官的工資水平。事實上，提高法官待遇也符合“法官高薪制”、“高額退休金制”的國際潮流。以體現高薪養廉；四是嚴格實行錯案追究責任制，提高法官的責任心和職業素養，以此來促進司法公正的實現。

責任編輯 孫 巍