當前的通貨膨脹與深層體制性障礙

[摘要]從當前通貨膨脹的形成和治理看，某些方面的改革還相對滯后，突出反映在與政府管理體制有關的改革；要素價格形成機制市場化方面的改革。這意味著改革需要繼續向深度推進，也意味著在分析通貨膨脹問題時，不能忽視中國仍處于體制轉型之中這一基本特征，應當進一步放寬視野，開拓思路。

[關鍵詞]地方投資沖動 要素價格扭曲 外匯占款 價格干預

[中圖分類號]F822[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2008）04-0022-5-05

[作者簡介]常欣（1972-），女，山東惠民人，中國社會科學院經濟研究所宏觀經濟研究室副主任、副研究員，主要研究方向為宏觀經濟和產業經濟。

當前我國面臨的通貨膨脹，原因復雜，其中之一是與新世紀以來經濟新一輪高速增長的滯后影響有關。進一步分析，近年來經濟的高速增長主要由投資和出口“雙輪”驅動，而投資和出口的高速增長有著深刻的體制根源：一是政府管理體制，包括財稅體制改革滯后，導致地方的投資沖動；二是要素市場化改革滯后，扭曲投資和出口成本，不合理地拉高投資和出口的增速。通貨膨脹形成的另一原因可歸于貨幣因素，而這與新一輪匯率形成機制改革以來人民幣匯率彈性依然不足有關。通貨膨脹治理上的問題，也表明間接型宏觀調控體系尚需完善。因而，看待通貨膨脹問題，不可忽視一些深層的體制性障礙。

一、政府管理體制改革滯后與地方的投資沖動

從引致地方投資沖動的角度看，政府管理體制改革的滯后性主要體現在三個方面。

1.政府職能轉換滯后

改革開放以來特別是1994年分稅制改革后，向地方分權尤其是財政分權使地方有了相對獨立的經濟利益，地方政府被賦予更多主導地方經濟發展的權力。于是，地方政府的“經濟人”特征愈發明顯，突出表現在過度從事生產經營活動，不適當地干預微觀經濟活動，包辦企業決策或代替企業招商引資。目前，一些地方政府仍然保持著較大的資源配置權力，在某些競爭性、營利性領域中仍然扮演著投資主體的角色。由于普遍存在著投資約束軟化，投資風險和進入成本不需要個人承擔，直接導致了地方投資的沖動。

2.政績評估體系調整滯后

長時間來，我們主要用GDP來衡量地方的發展，衡量官員的政績。這無疑助長了地方政府的投資沖動，導致一些地方忙于上新項目。在現行政績考核體系下，一些地方的官員實際上面臨著兩種競爭，一是為地區的經濟產出和稅收而競爭，二是為各自的政治晉升而競爭①。而前者直接決定了后者。這種地區間的競賽也為理解投資沖動提供了一個重要視角。

3.財稅體制改革滯后

財稅體制改革是與行政管理體制改革密切相關的，或者說其本身就是政府管理體制改革的重要組成部分。其滯后性主要可從三個方面來考察：

（1）財權與事權不匹配。1994年分稅制改革后，在中央與地方之間形成了新的財權與事權分配模式：對地方政府而言，存在著財權上移而事權下移的傾向。1994年分稅制實施當年，地方財政收入占全部財政收入的比重從上年的78%下降到44.3%，此后一直在50%左右徘徊，2002～2004年下降到45%左右，之后經歷兩年的略微上升（分別為47.7%和47.2%），2007年又下降到45.9%；而同期地方財政支出的比重反而提高到70%左右，特別是2002年以來該比重持續提高，2007年達到76.9%。由于中央與地方財權和事權劃分不對稱的問題逐漸凸現，迫使地方政府想方設法上項目，擴大投資，增加地方財政收入。

（2）間接稅比重過高。1994年以來實施的稅收體系，包括增值稅、營業稅和消費稅（含海關代征的進口環節增值稅和消費稅）在內的流轉稅，即間接稅在稅收結構中占有絕對比重，盡管這幾年有下降趨勢，但仍保持在一半以上的較高水平；而所得稅、財產稅等直接稅所占比重一直不高，其中所得稅這幾年盡管有上升的趨勢，但一直沒有超過稅收總收入的1/3。從國際上看，一般是以直接稅（包括所得稅、財產稅以及社會保障稅）為主，間接稅占比一般不高。在歐盟與OECD國家中，間接稅約占稅收總額的1/3，而直接稅約占2/3。在間接稅為主的稅制安排下，一般來說，項目越多，投資越大，政府的稅收就越高，這直接導致各地普遍重視生產規模的擴大和投資規模的擴張。

（3）不動產收入激勵過度。在目前的稅收體制下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收特別是與土地和房屋有關的稅收（包括房產稅、城市房地產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅以及與城市建設和房地產開發轉讓企業有關的營業稅、所得稅等），已成為地方財政預算內收入的重要組成部分。以土地出讓收益或土地增值收益為代表的預算外收入，和制度外收入對地方政府收入的貢獻亦不容忽視。粗略估算，從土地上產生的收入占到地方財政收入的一半以上，成為名副其實的“土地財政”①。這使地方政府具有強大的推動城市建設和房地產開發投資快速增長的內在動力。其重要形式就是由地方財政出資成立地方建設投資公司，進行城市基礎設施建設和房地產開發。在一些地級市由政府投資公司直接或間接控制的投資額，占本地區城鎮固定資產投資總額的半數以上。

二、要素市場化改革滯后與投資和出口成本的扭曲

改革開放以來，我國在推進價格形成機制的市場化方面取得了不小進展，但這更多體現在產品市場上，而在要素市場上，政府對資源配置和價格形成直接干預依然過多，價格不能真實反映要素的稀缺性和供求關系，從而扭曲了相應的投資和出口成本。這突出地反映在土地資源、礦產資源和金融資源上。

1.土地資源

土地要素價格扭曲主要是由價格形成機制的弊端造成的，具體表現在三個方面：

（1）非市場化價格形成方式仍占較大比例，部分經營性用地甚至尚未采用有償使用的方式。2002年7月以來，招拍掛出讓方式在土地交易中的地位有所突出。2002～2005年，招拍掛出讓面積占土地出讓總面積的比例分別為14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。2006年9月后，約占土地供應總量60%～80%的工業用地也逐步推行招拍掛的方式。由此，2007年招拍掛出讓面積占土地出讓總面積的比例上升20.4個百分點，達到50.9%。但總的來看，行政劃撥的計劃配置資源方式和協議出讓的非市場化交易方式仍占較大的比例，特別是在經營性土地交易中，尚未實現完全的市場化。比如經營性基礎設施用地長期采用無償劃撥的方式，只是近年來才開始研究有償使用問題，2008年1月下發的《關于促進節約集約用地的通知》中首次提出“探索基礎設施用地的有償使用，對其中經營性用地先行實行有償使用”。不過，要建立起有效的有償使用制度，恐怕還需要更多努力。由于不能通過市場化交易反映真實地價，一些地方在招商引資過程中，實行低地價乃至零地價。

（2）市場化與非市場化方式并存，形成價格雙軌制。根據現行政策，對經營性用地主要采取招拍掛的市場化價格形成方式；而對于其他非經營性用地則主要采取協議出讓和行政劃撥的非市場化價格形成方式。這種價格雙軌制無疑導致了套利的機會主義傾向：以非經營性用地的名義通過協議出讓甚至行政劃撥方式低價或無償取得土地，之后再全部或部分轉為經營性用地，以規避高額的土地獲取成本。

（3）政府壟斷資源，導致市場化方式扭曲。就“招拍掛”這種市場化價格形成方式本身來說，目前仍面臨著不少問題：比如假招標、假拍賣、假掛牌或陪標、串標以及其他競爭不充分的問題。更重要的，市場化交易方式是在政府壟斷土地資源的情況下發生的。根據《憲法》規定，實行土地公有制度，城市土地屬于國家所有，農村土地除非國家另有規定屬于農村集體所有。但實際上，土地要素被牢牢掌握在各級政府手中，一方面是面對現有土地使用者（無論是農民還是城市居民）進行土地使用權強制征用的買方壟斷，另一方面又作為土地唯一供給者的賣方壟斷。這種“雙重壟斷”地位意味著，在土地轉讓和交易過程中，土地的國家所有制和集體所有制實際上演變成了政府所有制。在這種情況下，即使采取了市場化價格形成方式，也只會導致交易主體之間的不對等和市場交易機制的扭曲。

2.礦產資源

礦產資源價格扭曲主要是由價格構成不完全造成的。成本缺失具體體現在四個方面：

（1）礦產資源有償使用成本：長期以來，在礦業權取得環節上，絕大多數礦業企業特別是國有企業的礦業權都是無償獲取的。曾有不完全統計表明，在15萬個取得礦業權的礦業企業中，僅有2萬個礦業企業是通過市場機制取得的，其余13萬個礦業企業都是行政劃撥的。同時，在礦產資源開采環節上，向礦業企業征繳的稅費標準過低。據測算，與發達國家相比，中國各種礦產資源稅水平僅為發達國家的1/3～1/2；而礦產資源補償費平均僅為1.18%，國外與中國礦產資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為2%～8%。

（2）環境治理和生態恢復成本：目前在環保方面缺少必要的補償標準，絕大多數礦業企業沒有將礦區環境治理和閉坑后的生態恢復等投入納入生產成本，使企業本應承擔的內部成本外部化。據估計，如果將煤炭開采過程中造成的資源、環境等外部成本納入煤炭生產成本，噸煤平均增加成本約50元；其它部分礦種成本增加可能更多。

（3）安全成本：目前礦業企業的安全投入主體地位沒有完全確立，企業安全投入嚴重不足。曾有統計表明，國有煤礦特別是國有重點煤礦安全欠賬達到500多億元，后又經過專家重新評估，安全欠賬高達近700億元。如果再考慮安全生產條件更差的地方小型煤礦，安全欠賬會更高。

（4）人工成本：勞動力要素稟賦豐裕特別是農業剩余勞動力大量存在的現實，使勞動者在市場供求關系中處于相對不利的地位，這是多年來勞動者尤其是農民工工資增長相對緩慢的基本原因。同時，由于城鄉分割的戶籍制度，特別是由戶籍制度所衍生的對農村進城務工者的各種福利（尤其是社會保障）安排上的缺陷，也由于在勞動者特別是農民工工資保障上還缺乏必要的制度支撐，導致勞動力成本一定程度的低估。就礦業企業的員工特別是農民工來說，權益保障機制不健全，工資和福利成本相對偏低。

由于上述計價成本不全，導致礦產資源價格普遍偏低。綜合估算，目前被湮沒的礦產品單位成本約在50～100元，總成本達到3000～6000億元。當然，隨著資源環境約束問題越來越受到關注，近一兩年來，礦產資源的成本缺失問題開始得到矯正。在探礦權采礦權有償取得成本方面，2006年10月《關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》和《以折股方式繳納探礦權采礦權價款管理辦法》等配套政策相繼出臺。根據規定，新設探礦權、采礦權一律以“招拍掛”方式有償出讓；此前所有無償取得的探礦權、采礦權，需要補繳相應價款。其他旨在更充分反映資源和環境成本的舉措還包括：研究制定新的礦產資源補償費征收標準和新的礦產資源稅征收辦法（包括提高征收標準和改變計征方式）以及考慮開征環境稅。在勞動力成本方面，著眼于逐步提高“兩個比重”（即居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重），以實施新《勞動合同法》為標志，加大勞動者權益保護力度，著手提高最低工資標準并建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。盡管如此，上述種種矯正成本缺失的努力都還只是初步的，礦產資源要體現完全成本或許還需要一段時間。

3.金融資源

金融資源價格扭曲首先與資金價格形成機制的市場化程度不足有關。20世紀90年代中期以來，中國穩步推進利率市場化改革進程，利率市場化程度得到提高。但總體評估，利率制度改革仍顯緩慢，特別是作為資金價格主體的存貸款利率改革相對滯后，表現在金融機構自主確定存貸款利率（尤其是存款利率）水平的權限較小，根據經濟形勢和金融市場變化調整利率的靈活度不夠。正因為如此，盡管近年來不斷調整存貸款利率，但仍處于市場出清水平以下，實際利率長期接近甚至低于零值，特別是近一兩年實際負利率水平達到較高的程度，使得在資金使用的環境上整體比較寬松。

金融資源價格扭曲也與金融資源的行政化配置特征仍很突出有關。目前來看，地方政府對金融資源仍然握有較大的控制權。它可以為貸款提供各種形式的擔保或變相擔保，也可以以土地作為抵押物向銀行申請土地抵押貸款，獲得廉價的金融資源。從某種程度上說，地方政府一旦掌握了土地，也就掌握了對地區金融資源的重要配置權。在中國目前仍然具有行政主導特征的間接融資型金融結構下，地方政府對如何向地方投資項目配置資金仍具有重要的影響力和話語權。在政府仍然主導資源配置的情況下，“銀政合作”仍然是地方政府支配金融資源的典型方式。對于以利差收益為主高度依賴貸款規模這一經營模式的銀行而言，即使是在采取了引入戰略投資者、上市等措施，在市場競爭的壓力下，仍傾向于與地方政府合作，允諾向地方建設項目提供配套貸款和資金支持。各級金融機構對政府的打捆貸款和授信活動成為地方重要的投資資金來源。

此外，水、電等資源和能源價格仍實行嚴格的政府管制，導致價格偏低，不能充分反映成本。總之，由于資源、環境、勞動力和資金等要素價格扭曲，投資者不必承擔投資的全部成本，潛在進入者往往會對收益產生偏高預期，而對進入成本產生偏低預期，從而自然會做出過度投資、過度進入的選擇。同時，扭曲的要素價格也是對出口的額外補貼，導致粗放式的出口增長。

三、匯率形成機制市場化程度不足與貨幣的超量發行

匯率可以視作一種特殊的要素價格。近30年來，中國漸進推進人民幣匯率形成機制的市場化改革。從上世紀80年代初匯率領域引入雙軌制，實行貿易內部結算價與官方牌價雙重匯率并存，逐步過渡到1994年實現官方匯率與外匯調劑市場匯率并軌，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度，初步奠定了市場對外匯資源配置的主導性地位。從1997年起，為應對東亞金融危機，同時基于促進出口等方面的考慮，人民幣長期采取事實上釘住美元的“固定釘住制”。由于匯率浮動區間收窄，導致人民幣真實匯率低估傾向愈發明顯，國際上要求人民幣升值的壓力日趨強烈。在此背景下，2005年7月，中國開始推行新一輪人民幣匯率形成機制市場化改革，實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度。通過回歸“管理浮動制”，正式啟動了人民幣匯率機制彈性化改革。在對美元一次性升值2%之后，人民幣漸進式升值，目前對美元匯率累計升值近18%。但相對于具體的升值幅度，人民幣匯率的靈活性依然不足，形成單邊升值預期下無風險國際投機套利資金的大量流入。

境外短期資金輸入的壓力主要體現在三個渠道上：（1）扣除貿易順差和FDI之后通過其他渠道流入的外匯（盡管這并不完全等同于熱錢流入）。外匯儲備增量中扣除貿易順差和FDI后“不可解釋的部分”，2007年達1172億美元，占外匯儲備增加額的25%。2008年以來更為可觀，第一季度達851億美元，占外匯儲備增加額的55%；4月單月達502億美元，占外匯儲備增加額的67%；前4個月累計，高達1353億美元，超過過去幾年的年度余額。（2）經常項目掩護下的短期資金流入。這主要表現為貿易項下的非貿易行為，比如有些外貿企業采取多出口少進口，或者高報出口價格、低報進口價格的方式（特別是跨國公司通過內部的轉移定價），形成資本內流，以套取人民幣升值收益。2001～2004年，中國年度貿易順差規模一般為200～300億美元；而2005～2007年，年度貿易順差大幅上升至1020、1775與2622億美元。2005年以來貿易順差規模陡然上升，可能與熱錢通過虛假貿易流入有關。（3）外商直接投資中隱藏的短期資金流入。有些以FDI名義進入的境外資本并沒有真正從事實體投資，而是以外匯換成人民幣購買房地產、股票等資產進行套利，以賺取人民幣升值和資產價格上漲的雙重回報。進入2008年以來，FDI增幅尤為迅猛，特別是1月份猛增109.78%，創近年增長紀錄；之后幾個月仍顯著增長，2～6月各月累計額同比分別增長75.2%、61.3%、59.3%、55%和45.6%。在新《勞動合同法》實施、原材料成本上升、人民幣升值、稅收政策調整、環保成本增加以及外部需求萎縮等諸多影響企業盈利預期因素存在的背景下，FDI仍如此大幅增長，是否與該項下非FDI資本回流有關，值得關注。

境外短期資金流入的巨大壓力人為增大了中國經常賬戶和資本賬戶的盈余，由此顯著推高外匯儲備，并進一步加大人民幣升值的壓力，吸引資金進一步流入，逐漸形成惡性循環。2004年以來，中國的外匯儲備年增加額都超過了2000億元，2007年更是高達4619億美元；進入2008年，外匯儲備繼續保持強勁增長勢頭：1～5月外匯儲備月度增加額分別為616億、573億、350億、745億和403億美元。

在現行外匯管理制度下（強制結售匯制度），隨著大量境外短期資金的流入和相應外匯儲備的超常快速增長，外匯占款不斷加大，導致基礎貨幣大規模投放。從外匯占款占同期基礎貨幣的比重看，2007年已上升至113%。為對沖基礎貨幣的過多投放，回收金融體系內過剩的流動性，央行采取了發行中央銀行票據、提高存款準備金率等手段。隨著央行票據發行量的不斷增大（截至2008年3月底，中央銀行票據余額已達到4萬億元）和存款準備金率的不斷調升（目前已達到17.5%的歷史高位），央行為對沖操作支付的成本亦不斷增加，使用對沖手段的空間也越來越窄。在對沖不完全的情況下，基礎貨幣增長依然明顯（2007年基礎貨幣同比增長30.5%；2008年一季度同比增長35.9%）。另外，在人民幣持續升值的背景下，利率政策也容易受到牽制，使央行貨幣政策陷入兩難境地。因此，在匯率形成機制改革尚未完全到位的情況下，會弱化央行貨幣政策的獨立性，沖擊貨幣政策的有效性，加劇通貨膨脹壓力。

四、間接型宏觀調控體系尚不完善與通貨膨脹治理中的價格干預

政府宏觀經濟管理體制改革一直是改革開放以來政府管理體制改革的“重頭戲”，特別是確立社會主義市場經濟體制目標以來，我們在建立健全宏觀調控體系方面作了大量探索，初步實現了宏觀經濟管理從直接型向以間接型為主的轉變。但也應看到，由于間接型宏觀調控體系尚不完善，政府在宏觀調控的過程中，在更多借助經濟和法律手段的同時，對行政手段的依賴仍比較明顯。

從當前通貨膨脹的治理來看，隨著通貨膨脹壓力的不斷增大，政府實施了一些臨時性的價格管控措施，特別是將由政府制定的電價和汽油等燃油價格維持在原有水平。這種帶有較強行政干預特征的通貨膨脹治理舉措存在一定弊端。

一是導致價格形成機制的扭曲，破壞供求關系。一方面刺激需求，造成浪費；另一方面抑制供給，形成囤積，從而加大供求缺口，加劇通貨膨脹壓力。目前不斷出現的“油荒”、“電荒”多少反映了這一問題。

二是導致企業虧損，挑戰企業的存續性。比如，由于國際市場原油價格上漲，國內成品油價格與原油價格倒掛的矛盾日益突出，煉油企業生產虧損加劇。中石化公司2008年首季凈利潤大幅下降超65%，如果扣除74億元的國家財政補貼，一季度實際已虧損約7億元。再比如，在電煤價格大幅上漲的情況下，上網電價受到控制，導致發電企業普遍出現虧損。2008年前5個月，華能、大唐、國電、華電、中電投等中央五大發電集團公司中除華能集團略有盈利外，其余四個集團公司都出現了嚴重虧損，發電企業虧損面達到80%以上。

三是加大財政負擔，面臨財力不可持續性問題。有估算表明，2007年國家財政對于油價的隱性補貼就超過了2200億元，占GDP的比例達0.9%。國際能源署（IEA）發表的報告則預計，2008年中國為補貼油價內外倒掛，付出的成本或將高達450億美元，相當于政府財政收入的5.2%。

四是在全球化的背景下，形成補貼資金的溢出。這種溢出主要反映在三個層面：（1）實物消費層面，表現為境外交通工具（飛機、輪船和汽車）到境內消費廉價的汽油資源。（2）實體投資層面，表現在境外資金進入各種能源消耗領域，分享低價能源的額外收益。（3）虛擬投資層面，目前國際上的熱錢在逐利人民幣升值和資產價格上漲的同時，也開始逐利中外成品油價差。

此外，現行價格補貼制度也隱含著一些不公平的因素。因為與維持基本需求的食品補助不同，被補貼的成品油相當程度上屬于中高收入階層的奢侈性消費，而且消耗更多的汽油就意味著占有了更多的公共資源。這有悖于公共財政實施再分配、以實現社會公平的基本準則。同時，補貼一般只向國有大廠商提供，而中小民營企業則很難獲得補貼而陷入困境。這不利于成品油生產和供應領域的公平競爭，最終將抬高全社會的能源成本。

有關部門不久前終于作出決定，部分調整成品油價格和電價，同時加大需方財政補貼力度。這一舉措是值得肯定的。但同時，部分下游價格調整仍被限制，可能形成新的價格倒掛；而且價格調整特別是電價調整只是局部的，對企業的補償也是部分的；此外，又對電煤價格實施臨時干預，成為新的價格管控因素。因此，如何進一步減少通貨膨脹治理中的行政干預因素，仍是需要關注的。

總之，從以上通貨膨脹的形成和治理中可以發現，在經過30年的改革開放后，一些深層的體制性障礙依然嚴重，傳統體制的慣性運作仍然存在。這不但意味著中國的市場化改革進程需要繼續深度推進，也意味著在分析通貨膨脹問題時，不能忽視中國仍處于體制轉型之中這一基本特征，相應在通貨膨脹的診斷和應對方面，需要進一步放寬視野，開拓思路。

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