當前公共財政建設的兩大著力點

[摘要]新時期公共財政建設要服務于總體經濟社會轉型和貫徹落實科學發展觀。我國預算收入增長態勢尚難以保障未來服務大局的財政支出增長需要。本文提出應首先從整合政府公共資源、形成保障財力方面，挖掘潛力，合理利用多項可用公共資源，并大力推進機制、制度創新，提高資金綜合效益以促進社會和諧建設。

[關鍵詞]公共財政建設 政府資源 機制制度創新

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）04-0052-05

[執筆人簡介]賈康（1954—），遼寧海城人，博士，財政部財政科學研究所所長、研究員、博士生導師。研究方向：宏觀經濟、公共政策及財稅體制；劉微（1971—），黑龍江伊春人，博士，副研究員。研究方向：財稅政策、國有資產管理。

一、公共財政保障能力面臨的新要求

我國實現全面小康社會需要完成的五大目標和任務都和公共財政職能的發揮密切相關：第一，增強發展協調性，努力實現經濟又好又快發展。其中財政要安排支持轉變發展方式的政府投入，支付部分轉變成本，讓渡部分財政資源引導和激勵企業經濟行為向有利于又好又快的方向發展；要加大科技投入，支持自主創新能力的提高；要支持城鄉、區域協調互動發展機制和主體功能區布局基本形成，推動社會主義新農村建設取得重大進展；等等。第二，擴大社會主義民主，更好地保障人民權益和社會公平正義，其中落實關于“政府提供基本公共服務能力顯著增強”的要求財政責無旁貸。第三，加強文化建設，明顯提高全民族文明素質，使覆蓋全社會的公共文化服務體系基本建立。這一目標要求財政突出對于文化教育事業的支持，促進文化產業發展。第四，加快發展社會事業，全面改善人民生活。為使現代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成，全民受教育程度和創新人才培養水平明顯提高，社會就業更加充分，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障等相關要求得到實現，無不需要財政分配中加大支持力度并促進相關機制的完善化。第五，建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。其中財政分配既要運用財力解決大量的歷史遺留問題，又要積極創造有利于資源節約和環境友好的財政稅收環境。

上述五大目標和任務，是新時期經濟社會發展對于財政分配提出的總體要求。其中，亟需財力投入的重要方面包括：

——我國仍然是世界上最大的發展中國家和最大的“二元經濟”體，為解決好“三農”問題，需要在廣闊的農村積極穩妥地推進農業產業化、新型工業化和合理的城鎮化，以及基本公共服務的均等化，加快實施社會主義新農村建設。

——我國區域間差異有所擴大，亟需有效貫徹西部大開發戰略、振興東北等老工業基地戰略、中部崛起戰略和天津濱海新區戰略，加大中央政府轉移支付的力度。

——2020年實現全面小康和努力構建和諧社會過程中，有與民生密切相關的一系列公共產品和公益服務，亟待增加供給。如實行義務教育全面免費、建立城鎮基本醫療保障體系和農村合作醫療體系，健全已有的城市居民低收入保障制度和在農村實施低保制度；健全城鎮就業者養老個人賬戶和在農村區域試行養老保障；發展城鎮住房基本保障制度；保護生態、治理污染以改進城鄉人居環境（如解決近3億人尚未得到安全飲水保證條件的問題）；等等。

——按照國家中長期科技發展規劃，必須在實行科技體制和管理體系改革的同時，下決心增加科技投入。

——繼續適當充實戰略性全國社保基金以應對人口老齡化帶來的支付高峰，填補轉軌成本。

——國防和必要的重點建設，仍需可觀的資金支持。

總之，新時期戰略目標對財政支出的要求，是宏大而艱巨的。

二、財政收支態勢的基本評估

近年我國財政收入增長速度較高，年度財政收入占GDP的比重已由1995年10.3%，回升到2007年的20%以上。這是改革開放以來，減稅讓利、“放水養魚”等解放生產力的努力進入“收獲期”的表現，既屬于財政收入的一種恢復性增長，也得到了經濟持續高速增長的支撐。具體分析，其中有如下一些主要的影響因素：

1．二、三產業的貢獻。由于第一產業現已不提供財政收入，如只考慮對財政收入有貢獻的二、三產業的GDP增速，財政收入與GDP的差異會相應縮小。

2．物價因素。如把GDP增速由不變價還原為現價，財政收入與GDP增幅間的直觀差異又會相應縮小。

3．進口的貢獻。進口環節有大量稅收，而這些年進口增幅經常保持在20%以上，相應構成財政增收的重要因素。

4．經濟效益和收入水平的提高。隨企業效率水平上升，居民個人收入增加，企業所得稅和個人所得稅都有強勁增長，也是財政增加收入的重要因素。如2007年，企業所得稅完成8770億元，同比增長37.9%，個人所得稅完成3186億元，同比增長29.8%。

5．稅收征管水平不斷提高，增收的潛力還在不斷挖掘出來。

除了上述這些因素，也有提高稅率等增稅因素和特殊的政策因素，如2007年由于證券交易印花稅稅率的提高而增加當年財政收入約1826億元，加上其他特殊政策導致的一次性增收因素合計約3000億元，在2007年全部財政增收額中約占1/4。

在經濟繼續穩定增長的前提下，上述因素中的大部分未來若干年間將會繼續推動收入增長。但是，企業所得稅“兩法”合并和增值稅轉型全面推開等減稅因素，將會在一定程度上抵減收入增長的勢頭。假定2008～2012年GDP增長速度保持在9.6%（改革開放以來的平均值），考慮通貨膨脹因素（假定年均2%），財政收入增長彈性系數為1.4（2002～2006年的平均值），則2008～2012年財政收入年均增長16.2%。以2007年全國財政收入5.13萬億為基數，則未來五年財政收入累計可達40萬億元左右。

另一方面，從支出角度來看，假設先不考慮建設全面小康社會五大目標提出的新增財政支出的需求，只考慮履行好現有政府職能所要求的財政支出的正常增長，未來五年財政支出增速按16%（近五年平均數）測算，則合計需要財政支出40萬億元。

因此，雖然近年財政收入情況較好，但常規增長情況下，即使不考慮建設小康社會對財政支出的新要求，可預測的財力增長也只能大體維持正常的支出增長需求，尚談不上滿足未來實現五大目標和任務所必然產生的追加財力需要。

三、整合政府公共資源，形成保障財力

公共財政建設要適應戰略目標的要求，比較合理的財力分配思路應當是，當前在配合從緊貨幣政策實行總量調控的同時，財政政策應在穩健框架下以優化結構為著力點，使赤字和長期建設國債規模繼續有所降低，而不是一下子抹平和停發；把這部分可用財力和超收收入，以及將實施的國有資本經營預算中可集中的國有資本收益，預算外財力中可集中的暫歇部分，資源開發收入，等等，整合使用；同時可繼續酌情積極運用特別國債手段置換超額外匯儲備，以間接或直接地收斂流動性并發揮資產增值和優化海外投資結構的能動作用。

（一）挖掘財政資源潛力

財政資源主要包括三個部分：稅收、非稅收入、國債。稅收是主要的財政資源，增長機制相對穩定。而以非稅收入形式體現出的國有資本收益、國有資源有償轉讓收益、國有資產經營收益具有較大潛力，我國國債資源也還具有較大空間。

一是適度集中國有企業利潤。1994年以來，國有企業實行了稅后利潤暫不上繳的政策。近年來隨著改革不斷深化和經濟快速增長，國有企業的利潤大幅度增加。2007年152戶中央企業預計實現利潤超出1萬億元，同比增長30%以上；16家中央企業躋身世界500強，其中不乏寶鋼、中建這樣的競爭性行業企業；截至2006年底，全國國有企業資產總額為29萬億元，比2003年底增長45.7%，年均增長13.4%。中央企業實現利潤、上繳稅金每年增加1000多億元，保持著20%以上的增速。在這種情況下，國家繼續對國有企業特別是壟斷企業實行稅后利潤免繳政策，不僅會嚴重影響公平公正的市場環境建設，造成企業同股不同利和國家所有者權益流失，也導致我國儲蓄率偏高，投資增長偏快，收入分配差距拉大。因此，應該按照利潤率的高低和壟斷程度，對大型國企實行不同的上繳比例，適當集中國有企業的資產收益。《預算法》中提出要實行包括國有資本經營預算在內的復式預算，時間已過去13年，黨中央、國務院對于國有資本經營預算一直持鮮明的支持態度。2007年，國務院發文明確以實施國有資本經營預算的方式向國有企業集中利潤，并出臺了具體的管理辦法。要求中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施。根據國發〔2007〕26號《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》和財政部會同國資委發布的《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，2008年的本辦法試行范圍包括國資委所監管企業和中國煙草總公司，征收比例有兩檔：5%和10%，還有一部分企業暫免或暫緩。這是依法和依市場經濟內在規律建立國有資產收益上交制度體系的初始階段，但是可以看出，就總規模而言，以央企萬億元以上的利潤為估算基礎，第一個年度的國有資本經營預算中的這一部分收益總量至少要超過500億元，未來這一數額無疑將會繼續上升。

二是適當把握赤字和國債規模。從理論上分析，財政赤字有兩種情形：一種是對應于社會總供給大于總需求，出現經濟衰退和通貨緊縮等問題時，安排赤字主要是使之成為進行反周期調節的政策工具，因此可稱為周期性赤字；另一種是在社會供求總量平衡的考慮之外，著眼于結構不均衡而安排的赤字，主要是在經濟周期之外，為解決經濟社會發展中出現的突出問題，大力推進結構性調整而把赤字作為可用的籌資工具，因此可稱為結構性赤字。當前，我國年度赤字規模下調，主要是出于“反周期”的考慮，同時，為了支持和諧社會建設，針對內需相對不足、消費率偏低的問題，我國主動安排一定數量的結構性赤字以增加有效供給，也是完全必要和可行的。從國際經驗比較來看，我國財政赤字率其實還有適度提高的空間。2005年，美國、英國、德國、法國和意大利、日本財政赤字占GDP的比重分別為4.0%、3.2%、3.3%、2.9%、4.1%、和6.7%。我國財政赤字率2006年為1.3%，2007年約為1.0%。按照歐盟有關赤字率不超過GDP的3%、政府債務余額不超過GDP60%的趨同標準，即使考慮一些隱性因素，我國也有不小的赤字和增發國債余地。同時，如有必要，適當發債也是可行的。目前我國流動性過剩，2005年之后銀行存差相當于存款的30%以上，數額巨大。向社會發債，不僅可以減輕央行公開市場操作的壓力，而且籌集的資金主要用于民生民本支出，有利于擴大居民的消費需求。

（二）合理運用國家外匯儲備、資源開發收入

關于我國的外匯儲備，要注意兩個基本事實：一是現階段我國外匯儲備客觀上具有為數可觀的“超額儲備”部分（按最寬的估計，非超額部分9000億美元足矣），而且還在繼續增長。二是從外匯管理的角度，目前國家客觀上有進一步優化外匯儲備的貨幣結構和資產結構、拓寬外匯儲備投資領域的需要。近年外匯儲備的總量和增速特點不僅導致了基礎貨幣投放被動增加，流動性過剩嚴重，壓縮了貨幣政策的操作空間，而且，由于央行發行票據的成本不斷上升，國際利率普遍較低以及美元不斷貶值，外匯資產使用效益明顯偏低，使得外匯儲備經營管理、提高效益問題越來越突出。從國際經驗看，各國對外匯儲備一般實現流動性管理和投資性管理相分離的辦法。因此，可以考慮在確保國家外匯儲備適度規模的基礎上，繼發行1.55萬億元特別國債置換2000億美元外匯儲備交國家投資公司運營之后，可在適當時機以適當方式繼續安排特別國債方案。原則上，對涉及抵御金融風險、與匯率管理等與流動性管理相關的必要的外匯儲備繼續由央行管理，超額外匯儲備則可以考慮由財政通過發行特別國債吸收，由專門機構經營管理。專門機構的經營收益，應納入財政預算管理。這樣，既可以適度解決流動性過剩問題，拓寬央行貨幣政策操作空間，又可以提高外匯使用效率，增強政府財政保障能力。考慮到我國2004年以來每年外匯儲備增長趨勢，和以9000億美元為頂的適度外匯儲備規模測算，未來五年可以利用的超額外匯儲備規模可能達到1.3萬億美元左右。如按年收益10%測算，五年財政可以集中4500億美元的收入，打個對折，也有2250億美元，折合人民幣1.5萬億元以上，可以用于海外戰略性投資和國家戰略資源儲備等。

另外，我國大量的自然資源型國有資產正在被大規模開發，除土地開發收入外，煤、石油、各種金屬和非金屬礦的探礦權、采礦權收費和資源開發中應有的安全生產保證基金、環境修復基金和資源稅費，過去長期缺位或征收嚴重不足，今后結合市場經濟的法治化進程，我國亟需使國家應取得的多種資源開發收入到位，這一方面可以矯正企業行為，分攤社會成本，使資源開發集約化和充分利用有限資源的潛力，實現發展方式轉變、資源節約和環境友好，另一方面可以為國家籌得為數可觀的公共財力，使原有的“欠賬”不再續欠，并使新時期的可用財力總規模上升，以支持科學發展觀指導下的“五個統籌”。一般的粗略估計，這一塊公共資金的潛力在未來五年間不低于1萬億元（年均2000億元）。

四、推進機制與制度創新，進一步發揮財政在促進社會和諧中的作用

在挖掘潛力整合政府資源的前提下，如何用好、用對、用活財政資金，必須強調要有相關的機制、制度為保障。為此，要積極探索完善現有制度，創建新的制度，力求“四兩撥千斤”地支持全面建設小康社會目標的實現。總體來說，財政支持建設小康社會的政策設計和制度安排既要符合國際經驗，又要結合具體國情；既要完善激勵機制，又要強化約束機制；既要發揮政府主導作用，又要注重運用市場機制，發揮市場的基礎性作用；既要重視保障資金的投入和支持，更要重視推進制度創新，以提高資金使用績效。

（一）進一步完善公共教育制度

圍繞促進教育公平，重點支持普及和鞏固義務教育、貧困學生資助體系，大力開展職業教育，提高高等教育質量。在實行城鄉義務教育免除學雜費的基礎上，可進一步提高資助貧困生標準，擴大補助范圍，完善助學機制；加大職業教育資助力度和對農民工培訓的支持。江蘇“培訓券”、浙江“教育券”的改革試驗，帶有重大的機制創新意義，非常值得重視和及時總結經驗。

（二）進一步完善支農惠農制度

圍繞加快新農村建設，完善“四項補貼”（糧食直補、農資綜合補貼、兩種補貼、農機購置補貼）制度，對義務教育、公共衛生等公共事業按照城鄉統籌的原則加大覆蓋力度。在此前提下，逐步完善支農支出，創新支農機制。一是整合“三農”投入渠道，加大投入力度，例如整合扶貧開發和退耕還林等項資金，逐步使之與農村“低保”政策相銜接。二是完善農村基礎設施投入機制，重點加強農村飲水、沼氣、道路、電網等方面建設；對小型農業水利設施建設，試行并逐步推廣“民辦公助”的模式。三是重點扶持農業產業規模化，繼續探索國家直接支持龍頭企業或投資參股機制，支持推進農村金融制度創新，開展對政策性農業保險補貼改革試點工作。

（三）進一步完善收入分配制度

圍繞基本形成合理有序的收入分配格局，重點完善公務員工資及津貼補貼制度和推進事業單位收入分配制度改革，逐步建立符合各類事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的事業單位收入分配制度；加大對電力、石化、鐵路、民航、電信、金融、煙草等行政性壟斷行業個人收入調節力度。另外，要完善城鄉低保制度和特殊困難群眾救助體系。

（四）建設覆蓋城鄉居民的公共衛生保健制度

建立公共衛生經費保障機制，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務，重點完善疾病預防控制、重大傳染病防治（免費）、城鎮居民基本醫療服務、醫療困難救助、資助低收入人群參加醫療保險、農村合作醫療、城鎮社區醫療等基本公共衛生服務制度。同時，也要在這一領域注意必要的競爭機制和績效考評、問責機制的試驗和構建。

（五）建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系

加快建立健全基本社會保障制度，一是完善社會保險制度。重點是擴大覆蓋面，將符合條件的各類單位和職工盡快納入制度覆蓋范圍；加快機關事業單位養老保險制度改革；建立適應農民工特點的社會保障制度，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題；探索建立農村養老保險制度。二是完善社會救助制度。重點是完善城鄉低保制度、農村五保救助制度、農村特困救助制度、城鄉醫療制度、災民救助制度、住房救助制度。三是引導、鼓勵多元主體發展社會福利和慈善事業，重點是以扶老、助殘、救孤、濟困為主。

（六）支持建設以企業為主體的自主創新體系

從我國經濟社會發展的戰略需求出發，加快實施多項重大科技專項；加強基礎研究和前沿技術研究，在信息、生命、空間、海洋、納米及新材料科學等戰略領域，集中優勢力量，加大投入力度，增強科技和經濟持續發展后勁；加強重大科技基礎設施建設，實施若干科學工程；大力支持企業進行包括原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新在內的一系列技術創新。加快建立適應市場經濟體制的現代科研院所制度改革，形成產學研相結合的有效機制，奠定創新型國家的堅實基礎。

（七）建設環境資源可持續發展機制

一是加強環境治理保護，實施重大生態建設和環境整治工程，統籌城鄉環境建設，有效遏制生態環境惡化趨勢。二是加強污染專項整治，重點做好水、大氣、（賈康）土壤等污染防治。三是在提高資源綜合利用效率的同時，重點發展生物能、太陽能、風能等清潔、可再生能源，支持清潔生產和循環經濟。四是適當動用國家外匯儲備擴大重要資源進口，增強資源的戰略性儲備。五是積極推動排污權交易、上下游生態補償機制的試驗和推廣，并結合主體功能區規劃的設計與實施，加強對于生態區、農業區的轉移支付支持。

總之，在運用財力落實統籌協調原則、增進和諧的過程中，要努力轉變機制實行制度創新，以求擴大財政支出的“乘數效應”，提高資金綜合效益。