論廣東率先實施建制鎮發展戰略

[摘要]實施建制鎮發展戰略，對于新農村建設、城鄉一體化、制造業轉移、產業集成和體制改革試驗都有重要意義。廣東有條件有能力率先形成百鎮爭先千鎮崛起的新格局。可按特級鎮、一級鎮、二級鎮、三級鎮分類規劃，逐步實施。要制定全面扶持的配套政策。

[關鍵詞]建制鎮戰略新農村廣東

[中圖分類號]F299.2[文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）05-0068-05

[作者簡介]張振立（1954—），河南浚縣人，珠海高新區管委會辦公室副主任，副研究員。

城鄉二元結構下的“三農”問題是我國經濟社會發展中最大的難題，以建制鎮為突破口和著力點，實施建制鎮發展戰略，有望解決困擾我國經濟社會發展的主要難題，實現全局性的突破、創新和發展。

所謂建制鎮發展戰略，就是以建制鎮為實踐科學發展觀的戰略平臺，承擔新農村建設、工業化、城市化、城鄉一體化、產業結構優化升級、體制改革先行試驗、社會和諧深層構建的多重任務，使建制鎮在城市和鄉村之間發揮重要作用的戰略。

廣東有1139個建制鎮，平均每個建制鎮有100多平方公里的轄區面積，平均半徑5公里左右，平均人口4萬多，空間和規模可形成功能全覆蓋、產業全輻射的城鎮居民點和產業節點。在2006年公布的全國千強鎮中，廣東占121席，廣東有條件、有能力形成百鎮爭先、千鎮崛起的新格局。

目前，廣東處在產業空間轉移、產業結構調整和產業層次升級的關鍵時期，需要形成制造業發展的新空間、三次產業有序發展的新格局、高端產業主導的新方位。實施建制鎮發展戰略，在條件較好的鎮設立省屬工業園區，承接大城市制造業的轉移，形成大中城市以發展第三產業為主，中小城鎮以發展第二產業為主，鄉村以發展第一產業為主的產業新格局。廣州、深圳兩個中心城市和珠海等區域性中心城市集中力量發展第二、第三產業中的高端產業，加大自主創新的力度，提高產業中的科技含量和增加值比重，從總體上提升廣東的產業質量和產業層次。

廣東是改革開放和現代化建設的先行者，建制鎮發展有較好的基礎，可先行一步，在全國率先實施建制鎮發展戰略，開創新農村建設和城鄉一體化的新局面。

新農村建設的著力點

全面建設小康社會，重點和難點在農村。從目前各地的實踐來看，我們主要是從以下幾個方面著手的：（1）推進科技興農，挖掘農業潛力，千方百計拓展農業發展空間；（2）減免各種稅費，實施各種補貼，盡可能地減輕農民負擔，增加農民收入；（3）發展鄉鎮企業，鼓勵農民外出務工，想盡辦法解決農村剩余勞動力的出路問題；（4）加強農田基本建設，改良土壤，興修水利，推廣良種良法，發展農業機械化，多方面提高農業生產力；（5）建立城鄉社會事業和基礎設施共同發展的運行機制，實施農村“六小工程”（節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村水電、農村沼氣、草場圍欄等），盡最大努力改善農民的生產和生活條件；（6）大力推行農村新型合作醫療， 建立和完善農村社會保障體系；（7）建立農民培訓機制，鼓勵文化、科技下鄉，倡導辦農家書屋，多渠道、全方位地提高農民素質，豐富農村文化生活；（8）財政向農村傾斜，金融向農村拓展，穩步有序地建立新農村建設的宏觀支持系統；（9）進行鄉村合并的試點，探索大村莊制，積極推進鄉村建制方面的各項改革；（10）加強農村黨組織建設，完善村長直選的村民自治制度。

上述各項措施，收到了很大的成效，給農村經濟社會發展帶來了新的生機。但實踐證明，這些措施的治本功能有限。因為：（1）現有的村級組織缺乏承載現代化生產和生活的基礎性條件，很難在村級規模上實現農業產業化、城市化和現代化；（2）現行土地制度和農業生產經營方式固化了小農經濟，在此基礎上，很難進一步發展農業生產力，大幅度地提高農民收入；（3）相對于城市化和現代化對基礎設施和公共事業的配置要求，村級人口規模偏小，文化、教育、衛生等公共資源很難配置到位，即便配置，也很難實現規模效益；（4）從發展的趨勢看，生活在城鎮，生產在鄉村，原村址逐步演變成農場、牧場、林場、休閑度假村，這是農村今后的發展趨勢，目前的建設方向與此趨勢有所背離；（5）現代農業的生產經營方式會逐步打破原有的鄉村結構，村的居住功能和生產功能都會隨之改變，新農村建設不是給現有的鄉村結構披上新裝，而是給現有鄉村注入新的靈魂、新的血液，使之具有新的結構、新的功能、新的形態。

建設新農村，實現城鄉一體化，應以建制鎮為著力點，將建制鎮建設成為具有產業承載能力和城市功能的新城鎮，以鎮帶村，以鎮融村，在鎮級層面上拓展產業空間，推進農業產業化、工業化和城市化，實現鎮村居民生活現代化，消除城鄉二元結構，進行制度和體制創新，從根本上解決三農問題，建立中國城鄉發展的新格局。

城鄉一體化的融入點

城鄉一體化的關鍵是找到城市和鄉村相融共生的融入點。目前城鄉融合的主要渠道是推行戶籍制度改革，消除農村和非農村人口的戶籍差別，實現城鄉居民身份的平等;鼓勵農民工進城務工，逐步實現城鄉居民就業權力和就業機會的均等;建立農村社會保障體系，發展農村的文化、教育和衛生事業，逐步實現城鄉公共福利和公益事業上的平等；加大對農村交通、通訊的投入，實施村村通工程，逐步拉近城鄉之間的空間距離；推進城市群建設，進行城鄉一體化的綜合配套的改革試驗。

上述五個渠道都是城鄉一體化的融入點，方向正確，政策到位，效果明顯。但由于多年來城鄉形成的鴻溝太深，落差太大，如果沒有中間層次的支撐、鋪墊和連接，城鄉一體化的過程就始終是在兩極之間搭建浮橋，表面連通，實則沒有堅實的基礎。近年來，城鄉居民生活水平越來越懸殊，經濟發展速度差距越來越大，累積的矛盾越來越多，潛在的經濟、政治和社會風險越來越令人擔憂。 深層的問題是：（1）城鄉一體化本應是城鄉之間各種資源的雙向流動，但實際上是鄉村資源向城市的單向流動，城鄉之間應有的通過互動實現均衡發展的機制被城市持續膨脹、鄉村相對萎縮的兩極化趨勢所取代；（2）城市生產能力持續增長，鄉村消費能力相對不足，城鄉之間不能實現國民經濟的良性循環，擴大內需受到鄉村需求不足的硬約束，主要靠外貿出口拉動經濟增長的發展機制潛在著很大風險；（3）城市現代化水平越高，與現有鄉村結構的異質性越大，城鄉一體化進程在經濟、政治、文化等方面相互排斥的因素在不斷增加。

要解決這些問題，就必須在城鄉之間有一個“變壓”的環節。通過“變壓”，在城鄉之間實現資源的雙向流動，實現國民生產和國民消費相互適應的良性循環，實現經濟、政治和文化同質同步的現代化。這個具有“變壓”功能的環節就是建制鎮。

建制鎮的變壓功能可體現在：（1）通過自己規范化的工業園區承接城市制造業的轉移，實現城鄉之間產業的有序聯動；（2）通過銀行和非銀行的金融機構在建制鎮設點布網，可承接城市資金的流入，組織社會資金支持村鎮發展，實現城鄉之間資金的雙向融通；（3）通過健全和完善建制鎮的城市化功能，吸引城市科技、人才、信息等高端生產要素向建制鎮聚集，實現城鄉之間資源配置的合理和優化；（4）通過鎮級產業的全面發展，吸納大量農村剩余勞動力就近到鎮區就業，一方面增加居民收入，一方面將農村人口轉化為城鎮人口，在拓展城市產業鏈的同時，改變居民的消費結構，提升消費水平，提高市場購買力，改變人口上鄉大城小、購買力上鄉小城大的國民畸形消費格局；（5）通過建制鎮發展規模化、規范化、市場化和現代化的農業生產經營組織，拓展農業發展空間，提高農產品質量和科技含量，組織農副產品深加工，為城鄉居民提供優質食品，維護山青水綠地美、空氣新鮮的生態環境，實現城鄉之間的和諧同步發展。

制造業轉移的落腳點

制造業轉移的一般規律是：在轉移的產業層次上，由低到高，依次為勞動密集型產業，資本、技術密集型產業；在轉移的流向上，由高到低，依次為相對發達的國家和地區，次發達國家和地區，發展中國家和地區；在轉移的程序上，依次為加工裝配，零部件和原材料的本地化生產。廣東的制造業，集中在珠三角地區，從最初三來一補的加工裝配到現在產品本地化生產和產業鏈本地化形成，從最初單一的勞動密集型產業到現在勞動密集型、資本密集型和技術密集型三種類型兼有的混合型產業形態。珠三角的制造業在全面發展的同時也呈現出高端產業發展不足，低端產業占有大量資源的現象。高端產業面臨因自主創新乏力而受制于外的困境，低端產業面臨成本升高、競爭力減弱的困境。長此下去，高端產業發展受限，低端產業發展萎縮，整個珠三角制造業的發展將面臨雙重危機。

中低端制造業有序轉移，為高端制造業的生成、引進、發展、壯大騰出足夠的空間和資源，集中精力自主創新，培育品牌產業，整體優化珠三角地區的資源和服務環境，全面提升珠三角地區制造業的層次和品位，是將危機轉化為機遇的必然選擇。

中低端制造業向何處去？這些制造業雖然多是勞動密集型的低層次產業，但對于珠三角之外的其他地區，則是啟動工業化進程，解決農村剩余勞動力就業，增加當地財政收入的難得的產業資源。在轉移的去向上，珠三角之外的有較好基礎的建制鎮是最好的落腳點。因為：（1）這些鎮有的是縣城，有的位于交通要道，有的是歷史文化名鎮，有的是具有一定規模的集貿市場，它們具有不同的區位和資源優勢，具有規模化和規范化發展制造業的經濟地理條件；（2）這些鎮具有行政服務功能、基礎設施條件、商業經營網絡、公共事業機構，這些資源經過整合優化，可形成軟硬件兼備的良好投資環境；（3）這些鎮生活消費水平相對較低，勞動力成本相對也低，具有勞動密集型產業最需要的低成本優勢。

珠三角勞動密集型產業向省內其他地區條件較好的建制鎮轉移是最佳的轉移路線，這不但符合我們的主觀愿望，也符合產業轉移的客觀規律。

產業集成的新平臺

建制鎮是產業集成的新平臺。因為：（1）農業生產經營的規模化、規范化、市場化和現代化，需要在更高的層面上實現農業組織形式的重構，由此可衍生出現代農場、養殖場、林場、食品加工廠等新的產業組織形式，它們的作業點在村，總部在鎮，是發展趨勢；（2）制造業由大中城市向中小城鎮轉移是必然趨勢，建制鎮自身的各種條件經整合優化可具備承接轉移的能力；（3）行政、文化、教育、衛生、商業、金融等配套設施在建制鎮的健全完善，可使建制鎮具有城市功能，這種功能可衍生出各種服務性的第三產業。

農業資源的產業化，需要體制、政策、管理、資金、技術、人才、市場、信息等政策性和資源性要素的系統支持。只有在鎮的層面上，才能建立社會化的種植、養殖、加工、科技服務、市場銷售等專業性組織，才能實現投融資、股份合作的市場化和社會化，才能形成吸引資金、技術、人才、信息等外來資源的磁場，才能有效地將本地資源和外來資源組合起來形成有競爭力的產業。

承接制造業的轉移，需要軟硬件各方面條件都具備的工業園區。只有在鎮的層面上，才能集約性地開發建設、綜合性地配套完善、全方位地服務管理。

只有工業化，才能帶動城市化；只有具有城市功能，才能發展第三產業。建制鎮在主導第一產業，發展第二產業的同時，將會日益突顯自身的城市功能，為第三產業的發展不斷拓展空間、創造機遇。

建制鎮作為農業生產經營組織的總部基地、制造業工業園區的所在地、城鄉之間各類服務業的聚集地，是一個具有廣闊空間，具有很大發展潛力的產業集成新平臺。廣東40%的生產和消費能力有望在這個平臺上生成和實現。

體制改革的試驗點

改革開放30年了，我國的經濟體制、政治體制、社會管理體制都發生了很大變化，形成了中國特色社會主義的體制框架。但就“三農”問題來說，改革并沒有完全到位，阻礙發展的體制性因素并沒有從根本上破除，適應農業現代化、鄉村居民生活城市化、城鄉發展一體化的新體制并沒有真正建立起來，我們的一系列政策措施仍然是在家庭承包責任制、原有鄉村結構和城鄉二元結構的框架內實施。黨的十六大以來，黨和國家越來越關注“三農”問題、弱勢群體問題、民生問題、社會和諧問題，改革的鋒芒越來越指向體制的根部。農業土地制度、農業生產經營方式、鄉村生產和生活的組織結構、鎮村管理的政權建設等問題都是體制根部的問題。如果不在這些問題上有所突破，有所創新，我們在“三農”問題上就不能從根本上破舊局、開新局。要有所突破，有所創新，就必須找到突破口和創新點。

這個突破口和創新點就是建制鎮。建制鎮從產業上說，亦工亦農；從社會功能上說，亦城亦鄉；從政權組織上說，自廢除人民公社制度后，憲法確立的基層政權組織的結構還沒有完善，其應有功能還沒有完全實現；從資源上說，管轄著60%以上的土地和人口。在現有的體制格局中，建制鎮是最具可塑性、最有利于體制創新、對全局最有影響的改革創新環節。

在這個環節上，我們可進行綜合配套的改革和創新試驗。

（1）農業土地制度的改革。現行的農業土地制度，既不是真正的國家所有制，也不是名副其實的集體所有制，更不是私有制。農業土地制度的模糊不清，使農業資源無法按照市場經濟的規律實現配置的合理和優化，無法實現農業生產經營方式的規模化、規范化、市場化和現代化。我們可試行國家所有、市場化租賃經營的農業土地管理制度。即：國家是所有國土（包括耕地、山地、林地、荒地、水域）的所有者，國土所有權集中在國家手中；農業土地可以在農民自愿的基礎上由國家以產業基金的形式贖回（包括山林、水域等），然后以招投標的方式租給規模化、規范化、市場化和現代化的農業生產經營組織，面積較小的地塊，可租給農戶；農民不愿意以在耕在用土地換取產業基金的，仍按原體制運作。

（2）農業生產經營方式的創新。引導農戶從家庭為單位的生產經營組織向股份合作的企業化生產經營組織過渡，村民既可以拿在耕在用的土地入股，也可以用上述的產業基金入股。農業股份合作公司總部在鎮，生產在村。建制鎮在資金、技術、人才、市場、政策上形成對農業股份合作公司的全面支持體系。農業股份合作公司以現代農業的經營方式建農場、牧場、林場、養殖場，實現規模化、規范化和現代化經營。

（3）村級管理體制的改革。 上述改革創新措施實施后，村級的管理職能也會相應變化。農業生產經營組織的總部在鎮，村的大量農業勞動力向鎮的第二產業和第三產業轉移，村的經濟管理職能逐步向鎮集中；鎮的城市功能增強，為了孩子上學便利、家人看病方便、生活城市化，會吸引大量村民在鎮購房居住，居住在村的人口會逐步減少，村的社會管理職能也會逐步向鎮集中。這兩個由村向鎮的集中，會改變村原有的居住功能和生產功能。村級組織的主要任務是適應這種變化，集中力量實現原村址的功能產業化。有山有水，環境優美、生態良好的村址，可建有特色的鄉村別墅，鄉村度假村，發展鄉村旅游觀光產業；一般的村可因地制宜，發展花卉、果林、養殖等產業。村級組織成立股份合作公司，專營村址功能的產業化，成戶搬遷的村民可以自己的家宅入股，以家宅入股的村民，村股份合作公司優先負責其家庭成員的社會保障。經過功能化改造，原村址的產業化收入有望達到每平方公里上億元的水平。

（4）鎮級行政體制的改革。 村的功能改變后，村籍人口會相應減少，村民直選村長的意義會隨之淡化。農村人口向有城市功能的建制鎮集中，基層民主的焦點將聚焦在鎮。由直選村長過渡到直選鎮長，將是我國民主化進程的里程碑。廣東可率先試驗黨薦民選鎮長的政治體制改革。鎮的黨政機構設置與其功能要求相適應，行政編制與鎮的發展規模相一致，行政經費與當地生產總值掛鉤。

（5）建制鎮居民的城市化。鼓勵村民到鎮上購買商品房居住生活，享受城鎮居民所有的社會保障和社會福利，成為真正的城鎮居民。建設高質量、低成本的商品房，專供農戶購買（每戶限購一套），首期付款可低至一成，按揭期限可長到30年。教育、醫療、公交等公共設施達到城市化的標準。鎮到每個村實現公共交通全覆蓋。

分類規劃，分步實施

廣東1139個建制鎮，可按特級鎮、一級鎮、二級鎮、三級鎮四級分類規劃管理。特級鎮100個，占9%；一級鎮200個，占18%；二級鎮300個，占26%；三級鎮539個，占47%。

特級鎮可從進入國家千強鎮的121個鎮級單位和縣級政府所在地的鎮中選出。特級鎮的條件是：（1）當地生產總值（GDP）已達到20億元以上的專業鎮和特色鎮，如虎門的女裝、古鎮的燈飾、三灶的生物醫藥、樂從的家具；（2）區位和資源優勢顯著且具有一定產業基礎的縣城；（3）當地生產總值達到30億元且基礎設施和區位條件較好的鎮。特級鎮配屬省級工業園區，省計劃單列，承接中高端制造業的轉移，近10年以年均20%的增長速度發展。到2020年，100個特級鎮有望形成2萬億元GDP的產出能力。

一級鎮的條件是：（1）珠三角范圍內特級鎮以外的建制鎮；（2）特級鎮以外的縣城；（3）區位和資源優勢突出且具有一定產業基礎的鎮。一級鎮配屬綜合性的市級（地級市）工業園區，市計劃單列，一方面承接中低端制造業轉移，一方面聚集當地的草根性產業，近10年以年均18%的增長速度發展。到2020年，200個一級鎮有望形成1萬億元GDP的產出能力。

此外的建制鎮可按區位、資源、面積、人口、經濟規模等條件分為二級鎮和三級鎮。二級鎮和三級鎮重在整合當地資源，策劃產業項目，以項目為引力，引入資金、技術、人才等外地資源，當地資源與外來資源相結合，培育和發展有當地特色的產業。

建制鎮的規劃、建設和管理按上述類別分別由省、市、縣三級負責。三級政府根據建制鎮的人口分布、產業布局和區位條件，科學合理地確定各個建制鎮的人口規模、產業結構和經濟社會功能，組織專家隊伍對各個建制鎮的資源條件、區位優勢、產業基礎、現有規模和管理水平進行系列性專題調研，在此基礎上確定各個建制鎮的類別屬性和規劃建議，提交三級政府的行政和專家機構論證，由人大審議通過。根據人大審議通過的“建制鎮類別屬性和規劃建議”，由三級政府部門組織專家制定各建制鎮的經濟社會發展規劃，同時由國土資源、規劃、建設部門制定各建制鎮的建設規劃，上述兩個規劃有機結合，形成兩位一體的“建設和發展總體規劃”。該總體規劃強調空間靜態布局與產業發展動態趨勢的相互適應性，維護自然生態與具有城市生活功能的相互適應性，當地特色與規范建設的相互適應性。

建制鎮發展戰略不同于此前粗放性地發展中小城鎮的做法。該戰略的主旨是在鎮級層面上全面實踐科學發展觀，主要目的是實現城鄉一體化的經濟發展和社會和諧。因此，居民素質、生活質量和生活水平的整體提高，經濟社會的協調發展，自然生態環境的全面維護，各項現代化指標的綜合考量，是把握該戰略走向的關鍵點。

建制鎮發展戰略可在分類規劃的基礎上分步實施。第一步，調查研究，列出現有的資源和產業清單，提出發展目標和思路；第二步，制定規劃，列出實現目標的條件清單，確定發展格局和實施路徑；第三步，啟動推進，以園區的開發建設啟動，以改革創新、科學發展的精神破舊局、開新局，以健全完善城鎮功能的系統配套全面推進。

需要制定的扶持政策

實施建制鎮發展戰略，需要建立全方位支持的政策體系。主要是：（1）體制創新政策。包括配屬園區的計劃單列，重點鎮的省市直轄，機構建制、行政編制、財政預算的分類試驗。（2）資金支持政策。包括：政府啟動性資金的投入，鎮級財政的扶持，稅收留用的優惠，商業銀行專項貸款的設立，境內外金融機構的引進，各種金融工具的全面運用。（3）人才支持政策。包括：為各種專業技術人才設立最低工資標準和福利性補貼，鼓勵研究生、大學生到鎮創業，在鎮創業三年以上的中級以上的專業技術人員和管理人員按廣州、深圳、珠海同級平均工資標準一次性補齊差額。（4）技術支持政策。鼓勵省市科研院所在鎮級設立工作站；根據鎮的主導產業設立專業研究中心；由省科技廳和各市科技局組織專家巡視組經常性地到各鎮巡回指導，發現問題，及時組織專家會診解決；完善技術入股政策，鼓勵技術資源的產業化、市場化和社會化。（5）建設用地的支持政策。按規劃優先配置工業園區、村民遷住小區、學校、醫院的建設用地；鎮工業園區工業用地價格按廣州、深圳、珠海同類平均價格的30%計價，并可按商品房按揭的方式分期付款，營造低成本創業、低成本經營的商業環境。（6）規劃建設的支持政策。鎮的總體規劃確定后，規劃建設的權力直接下放到鎮，省、市、縣的規劃建設部門只負責監督指導；企業投資項目的規劃建設注重標準和質量控制，簡化審批程序，降低運作成本。（7）技能培訓的支持政策。鼓勵省市各類職業技術學院到鎮辦校、辦班，政府在場所、資金上給予支持；鼓勵技能培訓的崗位細分，各崗位設立規范化的技能標準，與國際接軌。（8）中小學、醫院達標的支持政策。按城市的標準配置建設高中、初中、小學、幼兒園、醫院，保證轄區內的適齡兒童和青少年都能入學入園，保證轄區內的病人都能及時入院治療；省、市、縣財政設立專項資金，確保達標；較貧困的縣、市，此項資金由省級財政確保。（9）建立全覆蓋社會保障體系的支持政策。村居民轉為鎮居民之后，養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等社會保障的標準相應提高到城市標準，所需資金原則上由鎮財政負責解決，鎮財政確有困難的，可由上級政府財政擔保，在國有商業銀行貸款解決。