風險社會背景下的公共安全與應急機制構建

摘 要：正在轉型的中國是一個高風險的社會，面臨諸多公共安全問題。公共安全事件呈現出范圍廣、非傳統性、關聯性和隱蔽性等特點，建立完善的公共安全的應急機制勢在必行。建立有效的應急反應機制有利于維護社會公共安全，保持社會持續、穩定、協調發展。公共安全應急反應機制包括：預警機制、處理機制、反饋評估機制、指揮協調機制、國際合作機制等。

關鍵詞：風險社會；公共安全；應急機制

中圖分類號：DF34 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)04-0101-05

隨著全球化的不斷加深以及中國社會轉型的不斷加快，中國已進入“高風險社會”，公共安全受到嚴峻挑戰。2008年春節前后，歷史罕見的低溫雨雪冰凍災害，以及之前的“禽流感”事件、“毒奶粉”事件、“蘇丹紅”事件、全國各地區煤礦安全事件、“非典”的爆發和流行，一系列有關公共衛生、自然災害、事故災難的公共安全事件的發生，引起許多學者的關注。防范和化解社會風險，已經成為中國轉型社會維護公共安全的重要議題。

一、風險社會與現代風險

當代德國著名社會學家烏爾里希·貝克(UlrichBeck)首次提出了“風險社會”的概念，他依據不同的社會形態區分了三類風險：第一類是前工業社會的風險，是自然力的作用，如地震、颶風、傳染病等；第二類是工業社會早期的風險，是資本原始積累的結果，如安全事故、勞資矛盾、兩極分化、失業、腐敗等；第三類是工業社會晚期的風險，也稱現代風險，是科技進步的產物，如環境污染、生態惡化、核技術威脅等。第一和第二類風險稱為傳統風險，第三類風險稱為現代風險。貝克認為，我們當前生活的后工業社會是一個“風險社會”，人類正在遭受現代風險的威脅。盡管風險在人類社會中一直存在，但現代風險的表現形式與傳統風險有顯著不同：

首先，現代風險表現形式多樣。傳統風險常以微觀形式呈現，風險沒有成為改變社會運行邏輯的決定因素；而風險社會中的風險往往是宏觀風險，其表現形式多種多樣，如環境和自然風險、經濟風險、社會風險、政治風險等等，幾乎影響到人類社會生活的方方面面，風險成為現代社會的基本特征，成為后工業社會的內在品性。

其次，現代風險覆蓋面廣泛。傳統風險承擔者往往集中于個體或某一類人群；風險社會中的風險是以一種“平均化分布”的方式，影響到社會中的所有成員。當風險襲來時，風險的承擔者是社會中的每一個人，不論貧富貴賤、種族、職業，幾乎無人能完全隔離于風險之外。

再次，現代風險具有不確定性和隱蔽性，且影響后果嚴重。現代風險具有高度的不確定性和不可預測性，沒有任何專家或專家系統可以將這種不確定性轉化為確定性，并且提出相應的預測和解決方案。此外，現代風險是隱形的，不是具體的物或實在，主要是一種社會定義的“構想”，只要人們在主觀上相信風險的存在，它就是真實而有效的。現代風險一旦轉化為實際的災難，其波及面和影響程度都將大大高于傳統風險引起的災難。

具備以上特性的現代風險已經根本地改變了當前社會的運行邏輯，導致了現有社會結構、社會制度以及社會關系向更加復雜、偶然和分裂狀態轉變，從而使我們所處的社會變成了“風險社會”，這正是對目前人類所處時代特征的形象描繪。對于正處于轉型期的中國而言，處于這樣的風險時代中，顯然會面對諸多“風險”及公共安全問題。

二、風險社會背景下的中國公共安全

上述風險社會理論有助于我們清醒地認識中國當前所面臨的公共安全挑戰，為我們更好地理解當前中國社會，選擇相應的公共安全制度，制定相應的公共安全政策提供獨特的參考價值。

1 高風險的中國轉型社會與面臨的公共安全問題

中國的社會轉型，從20世紀70年代末開始，到現在還遠沒有結束。這種轉型一方面是從傳統社會到現代化社會的社會結構轉型；另一方面是從計劃經濟到市場經濟的體制轉型。在此過程中，舊的社會資源分配體系、控制機制、整合機制正在趨于解體，而新的體系與機制還在建立與完善之中，尚未充分發揮作用，所以誘發和加劇了一些特殊類型的風險。換句話說，當前中國轉型時期的這種風險呈現出一種混合形態，具有共生特征，是一種“共生風險”。正由于這種“共生風險”，我們可以得出這樣的判斷，處于急劇社會變遷中的中國正在進入一個風險社會，甚至是高風險社會。

具體來說，我們面臨如下一些風險和威脅：傳統類型的風險，如傳染病、自然災害等依然是公共安全的威脅；在以工業化、城市化進程中，還不斷涌現出諸如失業、貧富分化、生產事故、勞資沖突和刑事犯罪等社會風險；中國社會高新技術日益發展，預示著新型社會風險對社會生活和自然環境的威脅也在不斷積聚、擴大，并日益顯現出來；同時，還應注意到，當前中國的社會轉型是在全球化、信息化背景下發生的，國際主體之間的交流越來越頻繁，聯系越來越緊密，現代風險的影響已超越國家疆界，隨時可能對中國的公共安全造成威脅。這些現象預示了高風險社會的來臨，中國的公共安全面臨十分嚴峻的挑戰。

2 中國公共安全的類型和影響因素

中國目前的公共安全問題大致可分為自然類、社會類和國際類。自然類的主要是由自然環境本身所導致，包括資源短缺、環境惡化、自然災害等；社會類的主要由社會性因素導致，包括民族分裂主義、恐怖主義、極端主義、傳染病流行、人口膨脹、交通安全、信息安全等；而國際類的則是由國際環境因素導致，包括國際敵對勢力對中國政權的顛覆、國際恐怖主義對中國安全的威脅等。在近期暴露出來的安全問題中，有很大一部分是屬于社會類的，比如非典、密云踩塌事件、松花江水污染事件等都屬于社會類的非傳統安全問題。當然，有些因素來源是多方面的，如能源危機，既是由我國的能源相對短缺這一自然因素所致，也與中國經濟社會發展對能源需求的不斷增多有關，而且還與世界能源供給及國際政治局勢的變化有關。

3 當前中國公共安全的特點

影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復雜，危害程度各有差異，但這些事件卻有一些共同的特征。概括如下：

(1)發生的范圍廣，國際化程度增強，高頻次、多領域地發生。不少公共安全事件涉及范圍廣，如2003年的“非典”疫情擴散到全國20多個省市區，并波及歐美；2008年的低溫雨雪冰凍災害波及全國2/3省市區。這些事件會突然發生，在何時何地或何種情況下發生具有極大的不確定性。

(2)危害的災難性和非傳統性。在當前社會，公共安全危機事件的破壞性越來越大，造成的損失也越來越難以彌補，而且這種損害是剛性的、不可逆轉的。如近年來發生的非典、禽流感等，這些疾病傳染性極強，死亡率很高，人類目前還不能有效地防范和治療這些疾病，一個城市、一個地區甚至一個國家都有可能在一次災難中陷于全面癱瘓。

(3)影響的關聯性。公共安全事件發生后，往往會影響和波及社會各領域，并造成連鎖反應。如洪災不僅影響農業，而且影響教育、交通運輸、工業生產、商業流通等；洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發，房屋和基礎設施損毀等。

(4)原因的復雜性。公共安全問題的原因非常復雜，有政治的、民族的、宗教的原因；也有經濟的、生產的、經營的原因；既有歷史遺留下來的問題，又有當前出現的新問題；同時還有大自然對人類掠奪性破壞的報復。這些原因錯綜復雜地交織在一起，相互聯系、相互影響、相互轉化。

(5)演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機常常不易被察覺，常常在人們毫無思想準備的情況下突然爆發。正如貝克所指出的那樣，“風險”本身并不是“危險”或“災難”，而是一種危險和災難的可能性。當人類取得了現代科學技術和物質文明的輝煌成就的時候，這些成就可能正在威脅著人類的安全，人類卻不能察覺或預測。

綜上所述，近些年來，隨著中國社會現代化程度的不斷提高，整個社會已經不再是傳統的常態社會，社會風險與日俱增，公共安全面臨嚴峻挑戰。關注社會公共安全，防范和化解風險，構建完善的公共安全應急機制，已成為中國當前面臨的一個重要議題。

三、公共安全應急機制構建

公共安全應急機制是一定范圍內社會各種組織、群體和個人對各種危及公共安全的事態采取應急反應的過程。當前，各種傳統和非傳統風險因素對公共安全的影響日益顯現，越來越多的人認識到，建立健全保證公共安全的應急機制，提高國家保障公共安全和處置突發公共事件的能力，預防和減少自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件及其造成的損失，確保公共安全勢在必行。根據當前公共安全問題的性質及特點，公共安全應急反應機制由預警機制、反饋與評估機制、處理機制、協調機制等系統構成，政府及其各職能部門、各種社會組織群體、個人，根據職能分工分別在其中發揮不同的作用。

1 預警機制

完善預警機制應包括建立一個運行有效的危機預警和監測系統，主要包括以下環節：第一，危機的環境分析。即對危機發生或可能發生的外部和內部環境因素的調查、評價和預測。第二，導致危機的主要問題分析。一般包括判定問題、評估問題、問題分析、解決及設想分析。第三，造成危機的關鍵因子分析。即那些與危機的發生和發展有關，并能影響危機的過程的利益關系人或其他因素。第四，建立靈敏、準確的信息監測系統，及時收集相關信息并加以分析處理。

政府的相關職能部門必須密切注視社會發展過程中的政治、經濟、環境、資源、工業、農業等各領域的運行狀況，建立完善的公共安全檢測指標，如失業率、通貨膨脹率等客觀指標，也包括生活滿意度、施政滿意度、心理壓力等主觀指標。通過對這些指標的綜合分析研究，對公共安全形勢做出合理的判斷。當公共安全狀態達到警戒狀態時，及時發出公共安全危機警報。同時，動員必要的社會資源以采取有效的防范措施。

2 處理機制

處理機制是整個應急反應機制中最為核心的部分，若公共安全事件一旦發生，成為事實，就必須立即啟動應急處理機制，并保證其有效運轉。處理機制是否科學有效，在很大程度上體現了一個社會的管理決策能力和危機應變能力。在此過程中，需要社會各部門通力合作、協調運轉、步調一致，各個部門應該預先將可能發生的公共安全事件分類，并做出對每類事件處理方式的預案。

另一個值得注意的問題是，在處理危機的過程中，必須遵循危機管理的科學規律，只有采用科學的危機管理體系才能把危機的損害降到最低。因此需要大力加強危機管理體系的建設，這種建設包括兩個方面的內容：一是建立與完善危機信息的收集系統與分析系統；二是建立起科學的危機決策系統體系。

3 反饋與評估機制

反饋機制的功能是對各種社會信號及時反饋，一方面包括將預警機制所監測到的公共安全狀況及時、準確地向有關部門上報；另一方面也包括在公共安全事件發生之后，及時、快捷地向有關部門上報。前者是一項日常性的工作，后者是一種應急反饋。反饋機制必須是快捷、通暢和靈敏的，這樣才有可能將公共安全事件在發生的初期階段即得到妥善處理，不致造成更大的社會影響和社會損失，防止演變成社會動蕩。

政府及各相關部門在危機處理結束后要進行全面、客觀的評估，責任追究與獎懲到位，并全方位地吸取經驗教訓。這項措施包括：對危機管理的所有環節、影響危機管理的所有因素都要實事求是地評估；依據實踐效果對危機中的決策、指揮和行動進行評估；評估危機預防措施的效果，預案的完整性、可行性，預警的及時性和準確性；評估危機管理機制、組織機制的設置與運行機制的合理性、有效性等。

4 指揮協調機制

指揮是社會組織或群體為了協調一致達到某個目標，由領導者所實施的一種發令調度活動。協調則是應急管理中各種人員、組織、信息、物資等資源之間的有效整合和溝通。良好的協調機制，不僅可以解決在應急反應中的分工問題，而且可以在不同級別的組織之間建立協作關系，以便在應急反應資源不足時及時申請獲得上一級部門提供的援助。指揮與協調的功能是緊密聯系的，在突發公共事件的管理中具有相同的目標。通常，協調的對象一般是相互之間沒有隸屬關系的各部門之間的關系，而指揮則帶有更明顯的強制性，必須建立等級有序的指揮關系，形成明確的指揮鏈，通過指令的下達和信息的反饋來實現。在具體工作中，指揮和協調都是不可或缺的管理手段，相互之間的聯系十分緊密，有時甚至很難準確區分兩者的界限。

5 保障機制

完善的保障機制是突發公共安全事件應急救援順利進行的基本條件，應急反應需要法律、技術、資金、物資、人員等方面的廣泛支持保障。具體來說，保障機制包括立法保障、信息保障、工程保障、物資保障、資金保障、人員保障、醫療保障和治安保障等。例如，在物資保障供應方面，政府應把危機管理納入國民經濟計劃和社會可持續發展的戰略之中去，為危機處理提供充分的物資和財政支持，政府有必要設立專項基金和建立完備的物資儲備制度，用于危機管理的組織機構建設及其救濟需要。同時，由于突發公共安全事件是一種非常態事件，必須保證在緊急狀況下各種保障能夠有效發揮其作用，形成保障合力。

6 國際合作機制

在一個知識、信息、技術、經濟、政治乃至風險都日益全球化的時代，我們還應該高度關注民族國家自身的局限性。事實上，僅靠民族國家的單一治理，很難抗拒日益全球化的風險。為此，有必要建立區域性或全國性的應急機制，并與其他國家或有關國際組織建立廣泛聯系，共同應對公共安全事件。在正在來臨的現代風險社會，抗御風險需要更為廣泛、更多層次的國際合作，包括各民族國家之間的合作、各國企業之間的合作，以及全球公民社會之間的合作等等。例如，美國的反恐斗爭，中國和東南亞地區控制非典以及禽流感等傳染病的行動，全球環境保護等等，都一再證明，有效的國際合作對于成功控制風險、保障社會安全是極端重要的。

總而言之，在急劇轉型中的當代中國社會，預防、處理公共安全事件無疑成為政府部門必須直面的一項艱巨工作，建立迅速、有效的應急反應機制，不僅有利于維護公共安全、保障人民生命財產安全，而且有利于確保社會持續、穩定、和諧地運行。

四、結語

中國當前的社會形態既不是純粹傳統的，也不是純粹現代的，而是一種混合形態的社會。基于中國目前正處于社會轉型時期，中國社會的風險呈現出共生特征，正是這種“共生風險”，我們說，處于社會變遷中的中國已進入一個風險社會，甚至是高風險社會。在這種大變遷、大轉型的過程中，中國社會的公共安全面臨十分嚴峻的挑戰。

對于多種類型的風險共存的當代中國社會，風險管理策略應當是而且必然是多元化的、靈活而富有彈性的，不能局限于一種思路、一種策略，只有這樣，才能確保整個社會的公共安全。對于某些類型的風險，我們還要繼續借鑒傳統中的積極成分進行管理；對于另外一些類型的風險，我們要借鑒發達國家的經驗；充分利用那些行之有效的經驗、知識、技術與制度，把風險的危害控制在最小范圍內。與此同時，我們必須時刻保持高度清醒的頭腦，正確判斷中國社會風險形勢的變化，及時反思、調整和改造整個社會體系，才有可能在危及公共安全的事件面前贏得主動權。

責任編輯：懿 勤