論建構實現農民工市民化社會公正的社會系統

[摘要] 隨著農民工市民化進程的加快，農民工市民化社會公正的深層次問題日益顯露。社會公正是實現農民工市民化的關鍵。公正是馬克思主義的基本價值取向，也是社會主義的價值理想和追求。如何實現農民工市民化的社會公正，已成為建設中國特色社會主義的重大而緊迫的課題。本文從揭示實現農民工市民化社會公正的價值入手，深入闡述實現農民工市民化社會公正的價值依據，提出和闡述實現農民工市民化社會公正的社會系統建構──農民工市民化的“社會實體公正”、農民工市民化的“社會過程公正”、農民工市民化的“制度供給公正”、農民工市民化的“政府作為公正”，從而深入論證實現農民工市民化社會公正的體系性建構。

[關鍵詞] 農民工；市民化；社會公正；社會系統建構

[中圖分類號] C916[文獻標識碼] A [文章編號] 1006－6470（2008）03－0075－09

隨著我國經濟社會迅速發展，農民工市民化進程加快了腳步，農民工的社會公正問題也日益凸顯。公正是社會主義的首要價值，也是人類社會的崇高境界。如何維護和實現農民工市民化的社會公正，已成為中國特色社會主義建設的重大而緊迫的課題。本文深入闡述實現農民工市民化社會公正的價值依據、實體公正、過程公正、制度供給公正、政府作為公正，從而揭示實現農民工市民化社會公正的理論思路和社會系統建構。

一、農民工市民化與社會公正

20世紀80年代初期，隨著改革開放的深入發展，數以千萬計的中國農民主動放棄了曾經被視為生命的土地，離開世代相守的村落，懷著致富的夢想，一波一波地從農村涌向城市尋求生存與發展的出路，形成了波瀾壯闊的農民進城務工的熱潮。20世紀90年代以來，更深層次的農民工問題逐漸顯露出來，以致實現農民工市民化的社會公正問題從來沒有像現在這樣牽動著整個社會的關注。

農民工是具有農民戶籍身份并從事非農生產的勞動者。所謂農民工市民化，是指在我國社會主義現代化建設過程中，借助工業化、城市化的推動力以及城鄉體制改革，利用農民工已經進入城市從事非農生產的優勢和機會，使其參與城市的生產和生活，并接受城市生產和生活方式的熏陶，逐步獲得市民身份、權利以及素質的過程和現象。農民工市民化包括農民工社會身份的市民化、生存職業的市民化、自身素質的市民化和意識行為的市民化等。

公正，又稱“公平”、“正義”，是人類社會的基本價值理念和基本行為準則。公正是人類社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。社會公正的內涵比較廣泛，主要指國家政權利用政治、經濟、法律、文化、教育等手段，借助整套的社會規則體系，對社會進行整合與調節，促進人的全面進步和社會的和諧發展，使所有社會成員共享社會發展的進步成果。社會公正在本質上體現的是國家對人與人之間、社會群體與社會群體之間利益關系的調節。

所謂實現農民工市民化的社會公正，是指在農民工市民化過程中國家政權利用政治、經濟、法律、文化、教育等手段，借助保障原則、貢獻原則、平等原則、調劑原則等一整套社會公正規則體系，對社會進行整合與調節，既要確保每一個農民工基本的生存底線，又要為每一個具有發展潛力的農民工提供充分的自由發展空間，以促進其全面進步和社會的和諧發展，使所有農民工與市民公平地共享社會發展的進步成果。

農民工市民化的過程是復雜的、艱難的，核心問題是農民工易于遭受不公正的待遇，難以實現從農民工到市民的轉變。我國農村人口的市民化過程與世界上許多國家不同，它表現為兩個階段：第一階段是從農民到農民工的過程；第二階段是從農民工到市民（產業工人和市民）的職業和身份變化過程。目前，第一個階段進展迅速，突飛猛進；第二個階段的進展緩慢，阻力重重。已經從農民轉變為農民工的這一新興群體仍然難以穿越城鄉之間有形和無形的各種“壁壘”，實現從農民工到市民的轉變。社會公正是實現農民工市民化的關鍵。在社會主義制度條件下，實現農民工市民化必須實現社會公正，而不實現社會公正就無法實現農民工市民化的轉變。農民工市民化的過程就是實現社會公正的過程，也就是克服社會不公正待遇、實現農民工社會權益的過程。

實現農民工市民化社會公正，是馬克思主義理論與社會主義制度的本質要求和具體體現，也是落實“以人為本”的科學發展觀，統籌我國城鄉發展，構建和諧社會的重要條件。

二、實現農民工市民化社會公正的價值依據

馬克思主義關于農民向工人階級轉化的思想以及社會公正觀是我國實現農民工市民化社會公正的價值基礎和理論依據。

（一）農民向工人階級轉化的思想

馬克思恩格斯指出農民向工人階級轉化是社會分工和生產社會化的必然產物，農民是工人階級的主要來源。農民向工人階級轉化既是產業革命和工業化的必然產物，又是促進工業化和社會生產力進步的必要條件。“資產階級在它的不到一百年的階級統治中所創造的生產力，比過去一切世代創造的全部生產力還要多，還要大。……過去哪一個世紀曾料想到在社會勞動力蘊藏有這樣的生產力呢？”[1]工人階級是與大機器生產相聯系的先進生產力的代表，與農民階級相比具有更多的推進生產力進步的優秀品質，更有利于推進生產力的發展。同時，也深刻地揭示了農民向工人階級轉化是一個艱難的充滿社會不公正的階段和過程。這個過程也是工人階級爭取社會公正待遇的奮斗過程。

（二）社會公正具有歷史性、具體性和相對性

馬克思恩格斯指出，社會公正是個歷史范疇，具有歷史性，而不是一個先驗的、永恒的范疇。它是由經濟關系決定的，人們關于公正的標準是隨著經濟關系的變化而變化的。公正是一個發展著的歷史范疇，它在人類社會發展的不同階段有著不同的歷史內涵。關于這一點，馬克思說：“法本身的最抽象的表現，即公平。”“而這個公平則始終只是現存經濟關系的或者反映其保守方面、或者反映其革命方面的觀念化的神圣化的表現。”[2]沒有恒定不變的公平標尺，在人類社會的不同歷史時期、不同的發展階段，有著不同的公平尺度、不同的公平內涵。

社會公正不僅是歷史范疇，而且是具體范疇。它不是可簡單套用的抽象標尺。即使在同一個社會里，社會公正在經濟、政治、社會等不同領域，其具體涵義也不盡相同。應把公正置于具體的領域、針對具體的問題、進行具體的分析和闡述，而不能不分情況、不加區別地簡單套用。

馬克思恩格斯指出，社會公正具有相對性。社會公平是個相對的范疇，不是一個絕對的范疇，沒有絕對完美的公平。社會公平具有歷史性、具體性，必然具有相對性。公平的觀念不僅因時因地而變，甚至也因人而異。恩格斯曾指出，在國和國、省和省、甚至地方和地方之間總會有生活條件方面的某種不平等存在，這種不平等可以減少到最低限度，但是永遠不可能完全消除。列寧也認為公平具有相對性，絕對的平等并不是公平。

（三）資本主義社會中的社會“公正”

馬克思主義經典作家對資本主義社會中的“公平”、“平等”、“正義”等觀念進行了深刻的分析，指出其本質在于，用形式上的“平等”掩蓋了實質上的不平等。恩格斯指出，平等原則由于被限制在僅僅是“法律上的平等”，而被一筆勾銷了。并指出，這種不公平是由資本主義的經濟制度決定的，只有消滅資本主義私有制才能真正解決。

（四）社會主義制度中的社會公正

社會主義社會公正的基本含義是，在生產資料共同占有上的公平、平等和消滅階級。列寧曾深刻闡明，社會主義者所說的平等，從來是指社會和社會地位的平等，而不是指每個人的體力和智力的平等。只有消滅階級，才能使全體公民在同整個社會的生產資料的關系上處于同等的地位。在社會主義社會，由于存在著商品經濟和貨幣，個人消費品實行按勞分配，以及工農差別等，仍然存在著不平等。正如馬克思曾指出的，“但是這些弊病，在經過長久陣痛剛剛從資本主義社會產生出來的共產主義社會第一階段，是不可避免的。權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化的發展”[3]。

社會主義社會雖然不能完全實現社會平等，但是，可以作出努力縮小差別。政府和社會應當運用公共權力，通過制訂政策和執行政策，盡可能實現政治、經濟、教育、社會關系等諸多方面的公平和平等。馬克思提出過許多設想，比如在經濟平等方面，他認為，由社會掌管的用于全社會的費用至少包括三項內容：“第一，同生產沒有直接關系的一般管理費用。……第二，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等。同現代社會比起來，這一部分一開始就會顯著地增加，并隨著新社會的發展而日益增長。第三，為喪失勞動能力的人等等設立的基金，總之，就是現在屬于所謂官辦濟貧事業的部分。”[4]在社會主義社會里，縮小差別，實現社會公正，需要綜合條件，其中，發展生產力是實現公正的物質基礎。馬克思恩格斯指出：“把生產發展到能夠滿足所有人的需要的規模；結束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的狀況；徹底消滅階級和階級對立；通過消除舊的分工，通過產業教育、變換工種、所有人共同享受大家創造出來的福利，通過城鄉的融合，使社會全體成員的才能得到全面發展。”[5]可見，充分發展生產力，才能為實現社會公正提供現實的基礎。

真正的平等只有在共產主義才能實現。恩格斯指出：“真正的自由和真正的平等只有在共產主義制度下才可能實現；而這樣的制度是正義所要求的。”[6]只有實現共產主義制度，才能實現真正的平等。

（五）中國化馬克思主義對社會公正的探索和貢獻

毛澤東、鄧小平和江澤民、胡錦濤等領導人，都對社會公正的理論和實踐進行了不懈的探索，作出了重要貢獻。特別是在新世紀新階段，黨中央提出以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀，給解決社會公正問題提供了世界觀和方法論。在統籌城鄉、區域、經濟社會、人與自然發展的過程中，加大了實現社會公正的各項政策的力度。比如解決就業問題，解決各項社會保障問題，減免農村的各種糧稅，減免農村貧困地區的學雜費，實行義務教育經費由國家財政負擔，解決教育亂收費、高收費問題，解決醫療看病難、看病貴問題等等，都取得了有目共睹的成績，為建構實現農民工市民化社會公正的社會體系提供了理論和實踐依據。

三、實現農民工市民化的社會實體公正

農民工市民化的社會實體公正，指農民工市民化在政治、經濟、教育和階層關系等方面所享有的權利和義務的價值目標公正。新中國幾代領導人都十分關注農民向城市轉移過程中的社會實體公正問題，提出了一系列理論和政策。2005年2月19日，中共中央總書記胡錦濤指出：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”這為實現農民工市民化社會實體公正提供了堅實的理論基礎。

（一）政治公正：平等享有公民的政治權利

所謂農民工政治權利是指農民工作為國家普通公民通過一定的方式和渠道依法享有參與國家政治生活，管理國家以及政治上表達個人見解和意見的權利。農民工政治權利的保障是社會公平正義的必然要求。農民工作為國家公民，應該依法享有公民平等的一切權利，即政治權利、經濟權利和社會權利等。農民工的政治權利由以下五個方面具體權利體現：一是公民對公共事務的決定權；二是擔任國家公職的權利；三是對國家權力的監督與制約的權利；四是公民的聯合行動權；五是公民知政權。

隨著我國經濟的快速發展，大量農村人口向城市集聚，一個數量龐大的群體如果長期處于他們所在生活城市主流社會的邊緣，游離于政治體制之外，合理的政治訴求得不到表達和重視，這對城市和諧社會的構建是極為不利的。農民工政治權利實現難主要表現為：一是從國家的政治生活現狀看，相當數量的農民工事實上沒有條件全面享有政治民主的權利。社會在最基本的政策和制度方面尚未做到農民工與其他公民平等的對待。二是從實質上分析，農民工作為國家公民，理應擁有自己的合法政治權利，其政治權利也應該受到充分的保障。但當前的現狀是：農民工的政治權利僅僅存在于憲法與法律條文之中，在實際操作上存在很大差距。三是從現實情況看，我國憲法中明確規定了人民是國家的主人，但是農民工政治民主權利缺乏“具體”法律的支持。在我國絕大多數城市，外來農民工不能參政議政，這使他們的利益訴求既沒有利益代言人也沒有直接的表達渠道，成為城市的政治“邊緣化群體”。

在城市，現階段的農民工由于缺少表達自身利益的組織，意見和行動都比較分散，在城市公共資源的分配以及公共議題的發言上都難以表達出他們的聲音。農民工迫切希望實現自己的政治公正，享有平等的政治參與權利。

（二）經濟公正：平等參與經濟活動和分享發展成果

經濟公正是社會公正的基礎性內涵。“工作是人們生活的核心。不僅是因為世界上很多人依靠工作而生存，它還是人們融入社會、實現自我，以及為后代帶來希望的手段。”[7]給予農民工“經濟公正”的待遇，就是為農民工提供公平的就業競爭環境并獲得合理的經濟報酬和社會福利。

1.平等就業權和擇業權。就業機會公正是指農民工要求與市民一樣公平地參與就業市場競爭，評價標準是能力，而不是身份。當前大部分城市普遍實行“敞開城門，分設門檻”的就業歧視政策，表現在對農民工進入城鎮就業的總量控制，職業、工種限制，強制收取管理費、用工調節費等。很多城市制定了針對外來農民工分類管理政策，對就業工種、專業、人數、使用期限等作出了近乎苛刻的規定，以此來禁止和限制農民工進入某些崗位就業。農民工只能從事不需要什么技能的低報酬工作，只能從事市民不愿意做的工作，只能從事短期的工作。為了尋找工作機會，他們不得不在不同的輸入地之間飄蕩。

2.合法勞動權益的有效保護。農民工在經濟領域不但要遭受起點不公平的就業準入的歧視，而且在勞動報酬的獲得上同樣遭受到不公正的待遇。（1）同工不同酬的現象嚴重。大多數農民工的生活質量處于較低的水平，與城市市民職工同工不同酬的現象相當普遍，特別是在三資企業和私營企業中尤為突出。（2）勞動權益得不到保障。由于勞動力市場供大于求，農民工只能以犧牲保障，壓低工資進行惡性競爭，導致農民工勞動合同的簽約率低，對于雇主任意解雇、拖欠、克扣工資、要求無償加班等等行為，苦于沒有勞動合同保障，難以得到正式渠道的解決。

3.平等的社會保障權利。據估計，目前我國跨區域流動的農民工至少有1.2億人，每年還在凈增500萬，農民工已經成為我國產業工人中的主力軍。目前國家尚未出臺專門針對農民工的社會保險政策，少數地方雖然自行制定了有關農民工社會保險政策，但農民工的參保率普遍偏低，納入現行社會保險體系的不足20%，即使參保了，也難以真正享受到有關待遇。[8]農民工由于身份的原因不能享受同城市市民一樣的醫療、子女教育、工傷保險、養老保險等社會保障待遇，這一現狀必須盡快得到改變。

（三）教育公正：確保發展權利和能力增長的可持續性

教育是國家發展的基石，教育公正是重要的社會公正，同時也是實現社會公正的基礎和保證。教育是一個人發展的起點，“教育是實現人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多。”[9]在現代社會里，沒有受到起碼的教育只能意味著有限的見識和永遠的貧窮。農民工的教育公正主要表現在：

1.實現農民工子女平等地分享當地城市的義務教育資源。《中國教育報》2004年9月29日報道，國家統計局有關資料顯示：隨同父母進入城市的6-14歲義務教育階段的適齡兒童約有634萬。相當一部分農民工子女在務工城市不能像城里的孩子一樣進入公辦中小學，享受九年義務教育。流動人口中處于義務教育年齡段的兒童9.3%處于失學、輟學狀態，近半數適齡兒童不能及時入學。[10]同時，農民工子女在受教育的過程中，所享受的教育條件包括環境和質量等方面也不公正。一是在公辦學校就讀的農民工子女大多數在心理上還未真正融入到班集體中；二是大多數城市農民工子弟學校辦學條件十分簡陋，師資力量極其薄弱，無法與一般的公立學校相比；三是大量農民工“留守子女”在家鄉接受殘缺的教育，教育結果令人憂慮。農民工子女渴望平等地分享當地城市的義務教育資源，接受良好的教育。

2.得到城市公共職業教育培訓。從文化上看，整體上農民工是農村中的精英，但與城市市民相比，其文化素質和專業技能都比較低。2003年的統計資料顯示，農村勞動力中初中以下文化程度占87.6%，平均受教育年限5.6年；進城務工經商的農民工的文化水平一般高于農村的平均文化水平，初中及初中以下文化程度的占87.5%，平均受教育程度為5.9年。[11]基于對農民工生存和發展能力的可持續增長，應制定政策使農民工與城市市民一樣平等地分享職業教育培訓的公共服務。

（四）階層關系公正：保持階層間的相互開放和互惠互利的合作性

應樹立城市是所有參與城市建設的人的城市的觀念，社會各階層之間應保持一種互惠互利的公正關系。一是處在較高位置階層的利益增進不能以損害處在較低位置階層的利益為條件，相反，處在較高位置階層利益增進的同時，較低位置階層的處境應當隨之得到改善；二是處在相似位置的社會階層之間應當保持一種協調的狀態；三是社會各個階層在資源占有方面的差距應保持在一個合理的限度以內，并保證階層之間相互開放。[12]

1.要求在事實上分享產業工人的地位。農民工雖然在國家政策名義上被賦予了產業工人的地位，但是他們的利益增進與市民的利益增進是不同步的，他們的工作條件比較差。城市市民的工資待遇有了很大的增長，但是農民工的工資一直沒有增加多少，而且基本的勞動權利得不到保障，城市的大部分用人單位并不為農民工繳納社會保險費用，工資拖欠經常發生。他們經常面臨人身安全問題，在經濟糾紛和事故中大多是受害者，近年來發生的許多礦難等事故中受害者絕大多數是農民工。

2.消除市民在心理和行動上對農民工的歧視和排斥。“城鄉二元”社會體制的長期存在，使市民產生一種特權思想。他們在“城市中心主義”思想的影響下，把城市當作為只有城市戶籍人口的城市，將農民工看作外來人。他們在農民工面前常常以主人自居，對農民工存在排斥心理和認識偏見，并在行為和態度上表現出來。

3.分享城市社區的組織歸屬。農民工在城市中是無歸屬群體，無論是計劃經濟時代遺留下來的單位組織、行政組織和發育不完善的職業組織、社會團體等，還是近年來隨著市場經濟的發展而建立的社區組織、文化團體、福利組織等，都沒有涵蓋農民工，而社會資源，包括教育、就業、住房、醫療福利和社會保障等方面的資源主要都是通過這些組織進行分配，因此農民工在城市中享受不到市民的待遇，身在城市的農民工被制度隔離在城市社會之外，被迫處在“邊緣人”甚至是“局外人”的社會位置上。

四、實現農民工市民化的社會過程公正

農民工市民化的社會過程公正，指農民工市民化過程的環節和程序公正。它賦予農民工在市民化過程中各個環節和程序中應有的權利，是實現農民工市民化社會實體公正的保證。實現農民工市民化的社會過程公正，主要包括農村退出、城市進入、城市融入等三個關鍵環節和程序的社會公正，還包括貫穿在這三個環節之中的教育公正。只有實現農民工市民化的社會過程公正，才能真正實現農民工市民化的社會實體公正，并確保實現社會公正的深度和廣度。

（一）農村退出：構建農民工退出農業、農村的新型機制

從國際經驗來看，實現農民工從農村土地上安全地退出，主要是解決土地對農民工的束縛問題以及從農地獲得應得的收益。基本思路是，在30年土地承包期不變的前提下，在承包期內農村集體經濟和農民可以依照法律，根據實際情況有償轉移土地使用權，以實現地盡其力，人盡其才。

1.創新土地流轉形式，解除土地對農民工的束縛。目前有利于農民工市民化過程的農地流轉形式主要有以下幾種：土地轉包、反租倒包、委托經營、土地信托、土地股份合作制、集體農場、農地股份公司制。各地應根據實際情況，選擇有利于農民工能夠接受和穩定獲取收益的土地流轉形式，解除土地對農民工的束縛。

2.嚴格保護土地承包權益，穩步推進農民工市民化。在農民工市民化的目標沒有完全實現之前，必須嚴格保護農民工的土地承包權益。主要是：（1）維護農民工土地承包權益的長期性。這是促進城鄉經濟社會長期穩定健康發展的需要，也是確保農民工生存和發展的長期需要。直到農民工市民化過程的結束，農民工才可能真正從土地的束縛中解脫出來，徹底脫離與土地的聯系。（2）任何組織和個人都沒有權力以農民工進城務工經商或到城鎮落戶為借口，收回其土地承包權。（3）引導和規范農民工自愿、依法、有償轉讓承包土地使用權，鼓勵農民工從土地流轉中獲取市民化必要的原始資本，不得有任何違背承包者意愿的行為，不得截留、扣繳或以其他方式侵占農民工土地流轉收益，農民工轉讓土地承包使用權必須為市民化積累必要的資本。

（二）城市進入：建立有利于增強農民工生存和發展能力積累的有效機制

通過適當的土地流轉形式，農民工可以在一定程度上擺脫土地的約束，安心進城務工經商。但是能否實現農民工進城后逐步適應城市生活，最關鍵的是能否構建一套有利于增強農民工在城市生存和發展能力積累的有效機制。

1.人力資本的投資與積累。農民工接受教育的學歷層次越高，接受過正規的勞動技能培訓越系統，農民工在城市就業的限制障礙就越少。一是在農民工尚未進入城市尋找工作之前，需要輸出地政府根據城市勞動力市場需求，有針對性地開展對農民工的職業技能培訓、城市生活知識培訓和引導性培訓，提高轉移就業的能力；二是輸入地政府根據勞動力市場的需求引導在崗的農民工進行職業技能提升的相關培訓，確保農民工的生存和發展能力得到正向積累。

2.社會資本的投資與積累。就農民工輸出地政府而言，應積極建立為農民工實現就業的服務組織體系，包括在輸出地和輸入地之間建立派駐服務機構，提高農民工轉移就業的組織化程度，以實現農民工向城市非農職業轉移的有序性；同時政府還應鼓勵和支持農民工就業服務中介組織的發展，協調它們的工作，把農民工置于一個網絡狀的服務組織的安全關懷之下。

3.平等自由地參與城鄉一體化的就業分工。農民工要實現在城市生產生活的公正待遇，其前提條件是農民工作為勞動力能夠在城鄉之間、城市之間自由流動和自由擇業，實現人力資源的優化配置。要把農村就業人口和城市就業人口平等地作為公民來審視，從人力資源開發的角度去規劃城鄉就業，進一步完善全國統一的勞動力市場，形成連接城鄉的就業服務網絡，實現城鄉勞動力之間的合理布局和有序流動。

4.農民工安居工程進入城市政府的規劃范疇。要實現農民工在城市的公正權益，解決農民工在城市的居住問題是一項必不可少的內容，要把農民工在城鎮的居住問題的解決納入正常的城市發展規劃。

（三）城市融入：構建面向農民工的新型社會保障制度

要實現農民工真正融入城市生活，就要創造條件實現農民工城市生活福利的市民化。

1.生存保障市民化。首先是建立農民工的工傷和醫療保險體系，確保農民工健康權益；其次是考慮以承包土地換城市失業保障；第三是盡快建立起廣覆蓋、低水準的農民工養老保險制度。通過以上措施逐步實現農民工生存保障由準市民化向市民化過渡，最終實現市民化的國民待遇。

2.生存環境市民化。要建立有效的社區服務體系，為農民工提供文化生活、心理健康咨詢、子女教育等各方面的服務，逐漸形成市民意識；要加大宣傳力度，提高市民的思想覺悟，改變城市市民社會對農民工的歧視和偏見；農民工也要主動向市民化方向努力，特別是市民文化素質和市民意識的學習和體驗，了解城市社會，最終參與和融入城市社會。

（四）教育公正：實現農民工市民化過程社會公正的持續機制

事實上，在整個農民工市民化過程中，無論是農村退出、城市進入，還是城市融入，貫穿于過程各個環節的一項不可缺少的內容就是實現教育公正。直到今天，城鄉居民之間仍然存在教育資源分配、教育（學）機會享有、人口受教育程度等方面的顯著差異，農村人口的受教育不公正狀況，直接影響到農民工在市民化過程中各個環節的城市適應性。

實現農民工市民化過程社會公正的自身力量是農民工及其子女受教育水平的持續增長。農民的子女由于多種原因不能接受國家優質的教育資源，成年后大多數人接受的只是具有初中左右水平的教育，這樣的受教育水平使其進入城市就業體系后只能當農民工。這種狀況使農民工子女成年后又成為新一代的低素質的農民工，造成了低素質勞動者的惡性代際循環和農民工問題的代代積壓。只有全面提高農民工的綜合素質及改善其子女受教育狀況，實現農民工市民化過程的社會公正才有強大的內生力量。因此，解決農民工市民化過程公正的最基礎性問題仍是實現教育公平，大力提高農民工及其子女的受教育水平。同時，應制定農民工國家培訓計劃，大力發展農民工職業技能培訓。

保障農民工子女在父母工作地接受義務教育，利用城市的教育資源大力提高農民工子女的受教育程度。應調動中央和地方的辦學積極性，充分利用城市文化資源、教育資源的集聚效應和規模效應，解決進城農民工子女分享優質教育資源問題。同時，重視解決農村“留守兒童”教育問題，培養高素質的產業后備軍。農民工流出地政府應把做好“留守兒童”教育工作與農村寄宿學校建設結合起來，在鄉鎮改建擴建一批寄宿制學校，滿足“留守兒童”和其他農民子女寄宿學習的需要。

五、實現農民工市民化的制度供給公正

所謂農民工市民化的制度供給公正，指國家政權以積極的態度制訂和完善實現農民工市民化社會公正所必須的制度和規范，為實現農民工市民化社會公正提供強大的法治保障。政府的作為不僅要依靠正確的價值理念，更要依靠科學有效的制度和規范的保證。應當說，導致農民工市民化過程社會不公問題的主要原因是我國今天仍有相當部分的制度和規定延續著計劃經濟時代的要求，已經不適應經濟社會發展的需要。為此，必須由政府對歷史遺留下來的束縛農民工市民化的各項具體制度進行清理，并建構保障農民工市民化社會公正的制度體系。

（一）深化戶籍制度改革，逐步取消對農民工的身份歧視

在農民工看來，城市市民在身份和社會地位上明顯是特殊階層，農民工是“二等公民”，這是農民工群體對現行的具體制度不滿意、不服從的一個重要原因。農民工問題的實質是戶籍以及附加在戶籍上的不公正待遇。政府應加大對戶籍制度改革的力度，逐步改變二元戶籍為一元戶籍，真正還農民工以國民待遇。適應農民工向穩定的城市市民的轉變，平等對待新進城落戶居民與原城鎮居民的權利和義務，逐步實現人口的自由遷徙，建立起城鄉一體的戶籍管理制度。

（二）推進社會保障制度改革，逐步建立農民工的社會保障體系

現代社會保障是以國民權利為核心的保障體系。而國民權利是以平等分享為其基本特征。政府不只應對市場進行宏觀調控，而且應在市場失靈的領域發揮作用。由于市場機制的內在缺陷，必然使收入分配差距拉大、社會貧富懸殊，與社會普遍接受的社會公正水準相悖，當這種差距超過一定的臨界點時就可能引發社會危機。社會保障的目標是立足于社會公正和社會安全需要，通過社會救助、社會養老保險、醫療保險等各方面的制度來實現社會公正和社會安全，確保每個人都有一個合理的生活水平。應把工傷保險和醫療保險作為率先建立的保障制度。隨著這兩個保障項目的逐步建立和完善，最終應健全農民工的整體性的社會保障體系。

（三）改革現行的義務教育制度，實現農民工子女平等的教育權

應考慮以立法的方式強制城市政府落實農民工子女的平等接受義務教育權利。各地政府應認真落實國家有關規定，取消城市現有的在教育方面對農民工子女的歧視政策，使農民工子女與當地學生平等地接受教育，建立相應的農民工子女就學困難救助制度，切實把農民工子女教育納入正常財政預算。

（四）進一步完善法律體系，盡快出臺保護農民工權益的相關法規和條例

我國現行《勞動法》存在著一個重大缺失：作為規范勞動關系的基本法律，它應該覆蓋全部勞動領域和保護所有勞動者，但現在其覆蓋對象主要限于有城市戶籍的勞動者。這樣，它事實上成了一個“部分勞動者勞動法”，因此必須擴大法律的覆蓋面。應盡快制定全國性的有關農民工工資支付等專門保護農民工權益的相關法規和條例，并使現有法律更具可操作性，使之更好地維護和保障農民工的合法權益。需要城市政府以現代“服務型政府”的施政理念，從政策、法律以及公共設施、城市發展規劃等各個層面，充分考慮農民工的利益訴求，將農民工市民化過程權益保障納入到城市總體發展戰略中，為農民工最終轉化為永久性的市民作出制度安排。

六、實現農民工市民化的政府作為公正

實現農民工市民化的社會公正是政府的重要職責。政府作為公正是實現農民工市民化社會公正的前提和基礎。政府是社會公共權力主體，必須公正地實施全部公共權力。利益關系是社會關系中的本質關系。作為社會公共權力主體的政府，最主要的職責，就是通過其權威性的力量，公正地協調社會利益，將利益差別限制在一個合理的范圍內，以保證社會和諧發展。政府作為公正，主要體現為：

（一）轉變認識，做到公正制定和執行政策

行動來源于思想認識，只有掌握科學的施政理念才能做到施政行為公正。當前，我國相當部分地區的城市政府仍受城鄉“二元戶籍”制度的影響和束縛，將農民工進城看作城市就業、住房、公共設施、交通、教育環境、社會治安等各方面的負擔，沒有把農民工當作未來的市民對待，不想向給農民工以國民待遇的方向努力。只有堅決轉變上述不正確的認識和觀念，才能把農民工作為新市民的有機組成部分公正地對待。政府在制定城市規劃、公共設施建設規劃、經濟社會發展規劃等重要規劃時，要切實考慮實現農民工市民化社會公正的具體要求，建立有利于農民工市民化的工作機制和合理的政策，在制訂和執行政策時真正做到社會公正。

（二）明確職責，充分發揮政府在農民工權益保障中的職能

政府作為社會公共權力主體，其根本性社會職責之一是保障公民的合法權益，實現社會公正。今天，在社會主義市場經濟環境下，政府在農民工權益保障中的職能主要體現在三個方面：一是大力促進充分就業和勞動力的合理流動；二是積極協調和開展勞動監察；三是建立和完善社會保障制度為市場競爭提供社會安全網。[13]

（三）強化服務意識，改進管理方式

由于受傳統的城鄉隔離、區域封閉等觀念的影響，多數地方城市政府對農民工主要采取防范式、管制式的管理方式，反映了明顯的“接納貢獻性”與“排斥參與性”的管理取向。在社會治理上，有的地方政府往往先入為主地把農民工作為不安定因素看待，一旦整頓社會秩序，就首先把矛頭指向農民工。對農民工的管理，應大力改進，積極吸收農民工參加社區群眾自治，保證農民工直接行使民主權利，依法管理自己的事情，依靠農民工群體自身的力量創造自己的幸福生活，政府為解決農民工的各類社會問題提供政策服務。應盡快建立和健全勞動力流動服務體系，為農民工就業搭好橋梁，使勞動力流動正規化、有序化；加強對農民工職業技能的培訓，培育和發展農民工在城市的生存與發展的能力；簡化管理內容，加強農民工的組織建設。強化工會、社區等組織的維權作用，提高農民工的組織化程度，擴大農民工群體利益表達的途徑和渠道，完善農民工的民主表達機制。

(本文系國家社會科學基金項目“中華民族偉大復興與‘動力人類學’概念提出及知識體系建構”（03BMJ024）階段性成果)

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作者簡介：陳秉公，吉林大學馬克思主義學院教授；顏明權，深圳市人才交流服務中心《深圳人才》主編

責任編輯： 楊艷萍