試論建國后政府慈善事業及其現代化面臨的問題

[摘要]慈善事業有其特有發展規律，民間與政府力量的互動，是慈善事業的動力所在。政府作為慈善事業的主體之一，傳統社會中曾有過多種慈善措施和政策。新中國成立后，政府慈善事業經歷了曲折的歷程，到1990年代后則開始向現代轉型。充分認識建國后政府慈善事業的發展，不僅有助于充分吸取歷史的經驗教訓，而且有助于慈善事業的現代化進程。

[關鍵詞]慈善；政府慈善事業；形式；現代

[中圖分類號]D668[文獻標識碼]A [文章編號]1006-6470(2008)04-0102-07

慈善事業是以社會道德為基礎、主要由民間和政府專門的機構實施的、以救助與教化為主要內容的經常性活動。慈善事業包括政府主導的個人、團體、機構，為貫徹慈善精神所舉辦的，以救濟老、弱、病、殘和遭遇危、急、災、變等情況而需要援助者為宗旨的一應生產性公益性經濟活動、福利設施與社會活動。學術界從1980年代以來，重新關注和研究慈善事業。民間力量成為慈善事業的主體，這是目前大多數學者關注的重點，需要進一步回答的問題有，政府是否也能作為慈善事業的主體?特別是新中國的政府慈善事業發展過程如何?主要形式有哪些?從傳統向現代轉型面臨什么問題?

一

從中國的慈善歷史看，政府與民間力量一直存在一種互動關系，“當官方組織無法解決所有難題時，便發動民間力量，而在野的士紳階層從儒家‘修齊治平’理論出發，亦有以天下為己任積極入世的強烈欲望，二者一拍即合，遂有民倡民辦之鄉約與社學的昌盛。當官民共建的半官方組織無濟于事時，又有純粹民間組織如善會、善堂的發達。”[1]在新的歷史條件下，夫馬進等人主要關注民間社會的慈善事業，[2]而王衛平、孫紹聘、田凱等人從傳統社會保障、救災制度、慈善團體等角度，開始重新對政府在慈善事業中的作用進行探索與研究。周秋光盡管對從古到今的中國慈善發展脈絡作了系統的梳理，但他認為：“嚴格地說，慈善卻并不能被看作是政府行為”，慈善事業是在政府倡導或幫助和扶持下、由民間團體和個人組織和開展的活動。[3]

在分析政府力量的主導作用時，既要看到政府主持慈善機構、影響和干預民間慈善活動方面的直接主導作用，更要看到政府通過意識形態影響民間社會活動的間接主導作用。一方面應當認可政府所從事的救濟活動和機構的慈善性質，另一方面也要看到，民間力量與政府力量誰是慈善事業的主導力量，今天的分析和研究某種程度上只能是一種理論行為。如果今人撇開政治行為與慈善事業的性質差異等理論分歧，單從慈善的角度來考察，可以發現，政府慈善事業內容也很豐富。歷史上的中央政府作為慈善事業的倡導者、參與者，不同的歷史時期在慈善救助的內容方面表現不平衡，表現力度也不一樣。歷史上傳統的政府慈善事業主要有：旨在應對自然災害的荒政，旨在尊老養老的養老制度，旨在保護兒童的恤幼政策與機構，旨在醫療救助的“養疾之政”，旨在收容流浪的貧困人群的棲流所，旨在埋葬無主或貧困無告之死者的“漏澤園”，等等。這些政府慈善事業，在不同的時期發展情況不平衡，如惠民藥局，主要盛行于元明兩代，入清后便寂然消失了。[4]中國作為一個古老的農業國度，自然災害屢見史冊，素有“無災不成年”之說，有人統計，兩周時期的災害為89次，秦漢時期的災荒約為375次，魏晉南北朝時期為304次，隋唐時期為515次，兩宋時期874次，元朝513次，明朝1011次，清朝1121次，總計超過4713次，年平均2次以上。[5]這一統計可以說明荒政成為政府慈善事業中最為穩定與充實的內容之原因。荒政即是在長期與自然災害的不斷斗爭中形成的各類救災措施，包括報災、核查、蠲緩、賑濟、倉儲、河政等。在各類救荒的措施中，影響較大、發展平穩、制度完善的慈善政策和機構主要是倉廩制度和養老制度。倉廩制度作為預備農荒的對策，是政府慈善事業中荒政制度化的主要象征和標志，主要表現于常平倉和義倉，民間另有社倉。[6]

從縱向看，由于宋代經濟空前的發展，“社會首次‘發現’了都市貧民階層”[7]，同時由于社會階層、思想觀念等方面的變化，政府慈善事業積極開展起來。宋代是政府直接主持慈善事業的高峰時期，而此后中央政府較多干預地方慈善事業，特別是1850年以后，民間力量逐漸成為慈善事業的主要推動者。[8]及至民國，西方社會保障制度和民間慈善活動對中國慈善事業的現代轉型起到了一定的推動作用，如1915年有人記載，美國一教士在蘇州創設福音醫院，不僅惠及當地貧民，而且起到了影響社會發展的示范作用，“嗚呼，遍我中國。求一如此社會、如此家庭，恐不易旦暮遇之；于以見文明國人之自有真也，表而出之，足以風矣”。[9]民國時期不僅是前清的善堂善會得到延續，而且由于嚴重的自然災害[10]和頻繁的戰爭，中央政府不僅主持、參與慈善事業，而且試圖頒布各類專門的法律來規范和發展地方慈善事業。[11]1928年5月國民政府內政部頒布的《各地方救濟院規則》規定，各省、區、省會、特別市政府及縣市政府所在地設立救濟院，以“教養無自救力之老幼殘廢人，并保護貧民康健，救濟貧民生計”。

二

中華人民共和國建立以來，隨著國內經濟建設與政治形勢的變化，慈善事業經歷了由計劃經濟體制下理論上被批判、社會救濟主要由政府包攬的格局，向市場經濟體制下再次名正言順、并向多元化方向發展的轉型過程，可以分為以下四個時期。

1949年到1966年，這一時期，新政權的建立使社會發展面臨了新的調整與選擇，在社會事業發展方面，政府接收了所有舊政權、外國機構和地方善士舉辦的慈善機構，隨著計劃經濟體制的建立，開始創建保障制度。1949年12月政務院發布《關于生產自救的指示》，國家主要通過發放賑糧、以工代賑、疏散流浪人員、收容改造游民乞丐等辦法，解決舊的社會問題。1950年4月24日，中國人民救濟代表會議在北京召開，大會通過了《中國人民救濟總會章程》，時任政務院副總理、中央政法委員會主任的董必武在26日作了《新中國的救濟福利事業》的報告，這一報告明確了新政府對于慈善事業的態度：“中國人民成立了自己的政府，把中國的命運掌握在自己手中，救濟福利事業才不再是統治階級欺騙與麻醉人民的裝飾品，也不再是少數熱心人士的孤軍苦斗，而是政府和人民同心協力醫治戰爭創傷并進行和平建設一系列工作中的一個組成部分。因此，它就有了新的意義和新的內容。”[12]這一講話為包攬社會救濟事業的政府慈善事業確定了基調，以階級斗爭的理論否定了舊政權的慈善事業，同時，要求對民間慈善機構和紅十字會等組織進行接收、改組，民間力量因為大規模的社會主義改造運動而失去了舉辦慈善事業的社會基礎。

1950年6月頒布了《中華人民共和國工會法》，規定各級政府應撥給工會必需的辦公、教育和娛樂設備，1951年正式頒布實行《中華人民共和國勞動保險條例》，對職工生、老、病、死、傷殘時的生活待遇、醫療待遇和集體福利作了具體規定。至1953年，初步形成了中國社會慈善及福利事業的管理體制，即由內務部社會司具體掌管中國人民救濟總會、盲人福利會和聾啞人福利會等慈善福利團體的工作，而民政部則負責“三無”人員的救濟服務工作。隨著國民經濟的恢復，在城市，主要解決“生活極度困難需要救濟的革命烈士家屬、軍人家屬和干部家屬以及生活完全無著落的貧苦市民”[13]，1952年10月政務院發出了《有關城市社會救濟問題的情況及處理意見》；在農村，1956年政府發布了《高級農業生產合作社示范章程》，人民公社化運動以后，根據《人民公社章程》第19條規定，對農村五保戶、孤老困難戶和失去勞動能力的殘疾人家庭等特困群眾實施集中供養，同時農村還開始發展合作醫療事業。這一時期，政府的各類救濟活動和政策有過波折，如“大躍進”運動中，各地的社會福利事業得取了發展，殘疾人習藝所、精神病人療養院、退休人員公寓、貧民教養院、兒童福利院等機構得到很大發展，但三年困難時期，政府救濟在救濟水平、救濟能力和范圍等方面受到很大影響。

1966年到1970年代末，是慈善事業遭受政治批判的高峰時期。由于政治導向的失誤，原有一些附屬于政府部門的福利機構也受到沖擊和破壞，如中國紅十字會各級組織被取消、內務部被裁撤，連國外對唐山大地震的援助也被我國政府拒絕。但扭曲的政治氣氛并不能解決社會對貧困問題的慈善需求，也沒有徹底泯滅人們的善心。據報載，1970年代初，上海一位工人向安徽、貴州兩地災區的政府部門匯出了200元的賑災款。幾個月后，這張匯款單落到了他所在的工廠的革委會手中。于是他被批判為“居心叵測、動機不良”、“往社會主義臉上抹黑”。面對嚴峻的形勢，他只好低頭認罪，感謝革命群眾的批判和幫助。[14]

1970年代末到1990年代中期，是中國慈善事業的恢復和發展時期。《人民日報》1994年2月12日的“要聞”欄目，發表“為慈善正名”的署名評論文章，這是《人民日報》在建國后首次正面使用“慈善”這個詞，其中談到：“社會主義需要自己的慈善事業，需要自己的慈善家。人們都心慈面善，都樂善好施，都樂于助人，那么，社會中的假丑惡便會無容身之地，我們為之奮斗的文明祥和、豐衣足食的社會主義現代化便會早日實現。”[15]顯然，隨著“文革”路線的被徹底否定，依靠空想解決社會問題的的方案由此擱淺，而改革開放政策的實行使中國社會經濟獲得快速發展；同時，社會出現貧富差距，政府無法繼續包攬社會貧困問題，政治領導人也開始公開地贊同和支持民間慈善事業；而理論界重新認識人道主義以及出現傳統文化熱，使人們的慈善意識再次被喚醒，政府慈善事業也開始恢復其應有的常態。

1990年代以來，是中國慈善事業走向多元化發展的繁榮時期。隨著慈善事業被正式正名，政府加大公益事業投入、社會保障制度逐步完善，民間慈善事業也進入新的發展時期。

三

建國后的政府慈善事業，表現為面向全社會的防災救災政策、主要面向農村的五保供養制度、主要是1980年代以來建立的各種官方或半官方慈善組織等形式。

建國以后原內務部、現民政部都先后發布過相應的救災行政規章。建國后的災害情況，有人從農作物受災面積占總面積的比例劃分災害等級，主要情況可見表1。

這一統計尚未包括1998年大洪水。自然災害使防災救災成為政府慈善事業的主要內容之一，中國政府已經制定并形成了防災救災的法律體系，主要包括以下幾個部分，即包括防震減災法律體系、傳染病防治法律體系、防洪法法律體系、事故防治法律體系、環境災害防治法律體系、地質災害防治法律體系。[16]各類法律法規的出臺，保證了國家防災救災工作的法制化、規范化，也是抗擊各類災害的有力保障，建國以來災害造成的人口死亡比歷史上有大幅度的下降。但從總體上看，國家防災救災的立法工作仍十分薄弱、發展不平衡。

農村五保供養制度是主要面向農村的保障制度，也是政府慈善事業中第一項農村社會保障制度。所謂五保，主要包括以下幾項：保吃、保穿、保醫、保住、保葬(孤兒為保教)。五保對象是指：無法定扶養義務人，或者雖有法定扶養義務人，但是扶養義務人無扶養能力的；無勞動能力的；無生活來源的。據1994年《農村五保供養工作條例》，五保對象由村民小組提名，經村委會審核，上報鄉、民族鄉、鎮人民政府批準，發給《五保戶供養證》。五保對象在有了法定扶養義務人、重新獲得勞動能力或重新獲得生活來源的，已滿16周歲具有勞動能力的，則停止五保供養。五保的主要內容包括：供給糧油和燃料；供給服裝、被褥等用品和零用錢；提供符合基本條件的住房、及時醫治疾病，對生活不能自理者有人照顧；妥善辦理喪葬事宜。未成年五保對象，還要保障他們依法接受義務教育。五保供養的實際標準，不低于當地鄉鎮上年人均收入的65%，所需經費從鄉統籌費中列支。五保供養形式可以實行集中供養或分散供養。鄉鎮敬老院是五保對象集中供養的重要載體，分散供養的五保對象，鄉鎮人民政府或集體經濟組織、受委任的撫養人和五保對象三方要簽訂五保供養協議，并定期檢查監督協議執行情況，以確保五保對象的合法權益。[17]據民政部統計，截至2005年底，全國符合五保供養條件的有570萬人，已納入供養的農村五保對象有328.5萬人，每年人均供養水平為989元，尚未實現真正意義上的“應保盡保”。全國共建有農村敬老院等五保供養服務機構32572所，有63.2萬名五保供養對象接受了集體供養。由于近年來農村稅費改革的全面推開和取消農業稅，不少地區由于村級財政困難，申請、審核五保的工作處于停滯狀態，多年沒有審批新的五保供養對象，導致全國敬老院等供養服務機構建設不能滿足需要。敬老院床位嚴重短缺，納入集體供養的總人數不到全部供養人數的五分之一，而且許多農村敬老院年久失修，條件很差，管理服務水平低。2006年1月底，國務院公布了新修訂的《農村五保供養工作條例》，進一步規范了農村五保供養工作，明確五保供養資金在地方人民政府預算中安排，中央財政對財政困難地區的五保供養給予補助，而且明確了補充渠道，對于發展集中供養具有積極意義。在審核程序上，批準單位由鄉、鎮政府改為縣政府民政部門審批；在供養資金上，從農村集體供養轉為財政供養；在供養的標準上，明確“不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地村民平均生活水平的提高適時調整”，并規定，行政機關及其工作人員如果違反規定，處罰也更嚴格。

1980年代以來建立的各種官方和半官方慈善組織是中國政府慈善事業出現復興和繁榮的標志，主要包括1980年中國盲人聾啞人協會于北京重建，1981年于北京成立的中國少年兒童基金會，1982年宋慶齡基金會成立，1984年3月中國殘疾人福利基金會成立(1988年3月中國殘疾人聯合會成立)等。這些慈善組織推動了我國慈善事業的發展，如1980年代中國紅十字會開始從全國性人民衛生救護團體向社會福利、人道主義工作的社會救助團體轉變，并成為中國慈善事業與國外同行聯系的一個重要窗口；1987年全國進行了首次社會福利有獎募捐活動，為慈善事業注入了新的活力；中國少年兒童基金會發起并組織實施的1989年10月“希望工程”正式啟動，成為保障兒童教育權利的活動典范；1990年代初興起的“光彩事業”，使新富階層與貧困群體發生了新型的社會聯系，等等。

建國以來，學雷鋒活動是倡導互助風氣的一種特定形式，也可以作為政府慈善事業中的內容之一，盡管有其特定的時代特色、也經歷過曲折，但雷鋒精神所體現的無償為社會基礎民眾服務的道德品質、自覺幫助別人的責任意識和同情困難民眾的樸素感情，應該是其經得起時代檢驗的核心內容，也是中華民族優良傳統的表現。此外，在觀念引導上，政府通過倡導見義勇為、表彰好人好事以及進行愛國主義、集體主義、國際主義教育等內容，這些不僅是慈善事業研究中的新課題，而且也是中國特色政府慈善事業發展的時代內容。特別是1990年代中期以來，政府慈善事業顯著的亮點和成就，是通過對慈善事業的倡導、規范并使之走向法制化的軌道，近年來的法規主要有：《社會團體登記管理條例》(1998年10月25日，國務院第250號令)、《中華人民共和國公益事業捐贈法》(1999年6月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過)、《扶貧、慈善性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》(2001年1月15日中華人民共和國財政部、國家稅務總局、中華人民共和國海關總署聯合發布)、《關于完善城鎮社會保障體系試點中的有關所得稅政策問題的通知》(2001年3月13日財政部和國家稅務總局發布)等。這些法律法規不僅體現了慈善事業實踐的需要，更是慈善事業走向現代化的制度保證。

四

與傳統社會的組織特征不同的是，現代社會主要不以血緣關系、而以社會分工來構成，“第一，具有明確而具體功能的組織眾多；第二，此種組織與團結性強或具有文化取向的社團之間分工明確；第三，一方面，在專業組織內血緣關系和狹隘的地緣基礎的重要性在減少，另一方面，各類‘特殊化的’組織和寬泛的先賦——團結性的群體的重要性也在降低。”[18]歷史的實踐說明，慈善事業的發展動力源于政府與民間力量的互動，與政治力量的絕對強勢相比較，建立于道德之上的慈善事業自身是脆弱的，很容易受到干擾與破壞，但慈善事業恰恰又是社會文明發展的試金石，社會道德水平的下滑，受損的不僅僅是慈善事業。政府慈善事業的發展，考量的不僅僅是政府的執政能力，更是政府的運行狀態與社會道德要求之間的差距。在慈善事業的現代化過程中，政府必須面臨和解決以下主要問題。

第一，現代慈善事業面臨運營制度鋼性化問題。現代社會由于社會化與組織化程度不斷提高，以制度來規范各種社會活動成為時代要求，但制度本身的靜態性與社會變動的快速性之間的矛盾，使慈善事業面臨著運營制度鋼性化的困境，特別是政府慈善事業，其制度變化速度與社會變化速度總會有差距。政府慈善機構的發展規模總是保持在相對穩定的數量上，同時面臨人員相對較多、管理效率相對較低等問題，相對比較完善的法律體系特別在政治腐敗的民國年間卻無法阻止民生惡化的大勢，某種程度說，法律可能反成為特定人群的營私外衣。

第二，現代慈善事業面臨政治干預的適度問題。從歷史上看，當政治統治比較注重民生、比較體現公平正義之時，政治干預會使慈善事業得以快速發展，宋朝時期政府慈善事業的發達就是證明；但假如情況與此相反，則可能影響慈善事業的正常延續，特別是政治力量的相對強勢，不僅可能抑制民間力量參與慈善事業的積極性，而且可能會導致慈善事業的中斷和破壞。慈善事業與政治統治之間的目標差異，在傳統的慈善活動中曾經多次表現出來，如8世紀中葉，由于佛教的特權與當時社會經濟發展的變化不相適應，武宗終于843年至845年下令盡廢天下佛寺。[19]而在現代社會，社會精英不斷被“制造”出來，慈善事業的參與主體必然走向多元化，在各自激烈競爭的領域，社會精英一方面起到了獨特作用，另一方面必須面對社會快速變化的要求，不僅他們的慈善意識會受到主流政治發展的影響，而且他們熱心于慈善事業的程度也會隨著時代的發展而變化。如何以適度的政治干預面對慈善主體的多元化現狀，并充分挖掘民間慈善資源，成為中國社會走向現代的一個現實課題。

第三，現代慈善事業往往面臨信息的不對稱性。歷史上主要由于交通原因，常平倉等設施大多建于通都大邑，真正荒年到來之時能夠享受其便利的“不過附近一二之居民”。盡管有人主張倉儲制度中“在我國現在只宜實行社倉”[20]，因為社倉更接近基層百姓，但在傳統社會，落后的交通依然成為阻礙信息溝通的主要原因。而工業化導致現代社會信息溝通的快速性，特別是今天互聯網的發明和利用，往往可以使需要救助、有互聯網設備和知識的人，得到及時和充裕的信息資源，但相對于那些不具備相關條件的絕大多數人，則會形成比較明顯的信息不對稱，這種信息不對稱盡管可以通過已經受到相關資助的人自覺的再捐贈而得以緩解，但卻無法根本上改變這種因為信息不對稱而導致的受助的不對稱。

第四，現代慈善事業同樣面臨“好人不得好報”的尷尬。不同社會群體和個體之間觀念的異質性的觀念，可能導致慈善事業面臨“好人不得好報”。如在政府與民間的關系上，清朝普濟堂的運營曾多次在“紳士經理”和“官經理”之間變動，因為財政虧空、官吏的刁蠻及行政事務的繁瑣，使一般紳士視擔任堂董為畏途，而“寧愿”交納“捐免充董銀兩”。夫馬進稱：“與這一進程相交錯，原本自發性的善舉行動，沒想到事與愿違，轉化變質成了一種徭役。”[21]現代社會同樣不乏這種尷尬局面，這又不完全是制度、特別是法律所能完全解決的。

慈善事業在現代化過程中，其負功能更加凸顯與復雜，必然面臨多重現代“兩難困境”，它提醒人們，不能將公平正義的實現過多、甚至完全寄托于慈善事業，必須在慈善事業不斷走向現代化、取得新的發展基礎上注重逐步消解其內在的負功能。面對這樣的“兩難困境”，前人的已經為我們作了選擇：“既然我們已經被無情地卷入這個洪流，我們就不應該自怨自艾，更不應該隨波逐流，而是應該堅定地站起來，設法阻止這個趨勢的繼續發展，設法擺脫這種外在力量的奴役，設法保護我們的自由不再受到控制。我們只有這樣做，因為我們已經別無選擇。”[22]現代政府慈善事業，任重道遠!

注釋：

[1]徐茂明著.江南士紳與江南社會(1368-1911年)[M].北京：商務印書館，2006，150.

[2]新時期關注民間慈善事業發展的作品如，(日)夫馬進著(伍躍等譯).中國善會善堂史研究[M].北京：商務印書館2005年版；梁其姿.施善與教化——明清的慈善組織[M].河北：河北教育出版社，2001；蔡勤禹.國家、社會與弱勢群體——民國時期的社會救濟[M].天津人民出版社，2003；游子安.善與人同——明清以來的慈善與教化[M].北京：中華書局，2005，等。

[3][4]周秋光，曾桂林著.中國慈善簡史[M].北京：人民出版社，2006，6，163.

[5]鄧云特.中國救荒史[M].上海：上海書店，1984，9.

[6][20]于樹德.“我國古代之農荒預防策——常平倉義倉和社倉”[J].東方雜志，18卷：14、15號，23-32.

[7][8]梁其姿.施善與教化——明清的慈善組織[M].河北：河北教育出版社，2001，23，329-330.

[9]楊廷棟.“紀蘇州福音醫院”，東方雜志[J].12(6)：54.

[10]有人統計，從1912年至1948年，全國共遭受水災7408次、旱災5955次、蝗災1719次，造成的萬人以上死亡的75次，其中10萬人以上的18次、50萬人以上的7次、100萬人以上的4次、1000萬人以上的1次。夏明方.民國時期的自然災害與鄉村社會[M].北京：中華書局，2000，37、42.

[11]民國時期的具體法律，參見周秋光、曾桂林.中國慈善簡史[M].北京：人民出版社，2006，260-265；蔡勤禹.國家、社會與弱勢群體——民國時期的社會救濟.附錄1：“民國社會救濟主要法規”[M].天津：天津人民出版社，2003.

[12]徐達深.中華人民共和國實錄[C].吉林人民出版社，1994(1)：232.

[13][17]李彥昌.城市貧困與社會救助研究[M].北京：北京大學出版社，2004，31，134.

[14]朱林根.二十六年前的捐款，新民晚報[N].1997-2-15.

[15]田凱.非協調約束組織運作——中國慈善組織與政府關系的個案研究[M].北京：商務印書館，2004，131-132.

[16]康沛竹.中國共產黨執政以來防災救災的思想與實踐[M].北京：北京大學出版社，2005，133-138.

[18](以)S·N·艾森斯塔德著.張旅平等譯.現代化：抗拒與變遷[M].北京：中國人民大學出版社，1988，8-9.

[19](法)謝和耐著(耿昇譯).中國社會史[M].江蘇：江蘇人民出版社，1995，236.

[21][日]夫馬進.伍躍等譯.中國善會善堂史研究[M].北京：商務印書館，2005，445.

[22]王威海.韋伯擺脫現代社會兩難困境[M].遼寧：遼海出版社，1999，259-260.

作者系江蘇科技大學人文社科學院副教授、南京大學歷史系博士生

責任編輯： 陸 焱