社會主義新農村建設資金來源與管理探析

提要 經濟的問題要用經濟的手段來解決，建設新農村應該有也必須有一定規模的投入。如果設定2020年實現初步建成社會主義新農村，從今年起，平均每年需要2700億元，而這筆開支主要靠政府來出。經濟學界有一共識，建設社會主義新農村的關鍵是要調整國民收入分配格局，政府不掏錢，新農村建設可能會增加農民自身負擔，好心反而辦了壞事。

關鍵詞 新農村建設；資金成本；資金籌措；補助金農政

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了今后5年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。這是國務院近3年來第3個有關“三農”工作的一號文件。從增加農民收入到提高農業綜合生產能力，再到建設社會主義新農村，人們可以看出中央對解決“三農”問題越來越清晰的思路。然而社會主義新農村建設需要大量資金，這些資金到底有多大、從何而來、用在何處和如何使用將是全黨和全國人民共同關注的問題。本文試就此做一探討。

一、社會主義新農村建設所需資金總量

社會主義新農村建設所需資金總量是由階段目標和投入覆蓋范圍兩個因素決定的。新農村建設是一個長期的歷史任務，何時建成，中央沒有規定具體的時間表，全國也沒有制定統一規劃和統一標準。我們也不應主觀臆斷在某年某月就完全實現社會主義新農村的建設目標。為了扎實推進新農村建設，必須從國情出發，因地制宜，制定新農村發展規劃。作為階段性發展目標，應該和2020年實現全面建設小康社會相銜接。資金覆蓋范圍至少包含三方面：改善生產條件的基礎設施、改善生活條件的基礎設施、農村社會事業發展所需投入。目前財政部門講的“支農資金”，除上述三項外，還包括基層政權正常運轉及為農業、農村發展進行管理、提供服務的部門、單位所需行政、事業費。而后者事實上占了“支農資金”的大部分。

2005年，全國城鎮居民人均可支配收入10493元，農村居民年人均純收入3250元，城鄉居民收入差距7243元。按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口。按農民收入與投資的1：1.5計算，即收入每增加一元，需投入1.5元，即需投資315378億元。

二、社會主義新農村建設所需資金可能的籌集途徑

任何經濟活動乃至政治活動、社會活動、文化藝術活動等，都是有一個資金成本與資金保障問題的，新農村建設也不例外。如果不考慮資金成本，沒有籌措到必需的保障資金，新農村建設只不過是停留在口頭上、文字上的美好愿景而已。

我們按中央與省級財政投入、金融體系貸款和農民自籌各占三分之一設計。

1、中央與省級財政投入

國有企業改革后，一方面中央財政補虧減少，如僅4大國有商業銀行改革后中央財政每年可減少補虧1000億元以上；另一方面，國有企業向政府財政上繳的紅利，如按10％的比率上繳，每年就可以多繳600億元。

財稅體制改革，增加對“三農”的投入。將逐步調整財政支農資金存量，促進教育、文化、衛生和社會保障朝著城鄉統籌安排方向發展；重點調整財政支農資金增量，并積極引導社會資金特別是信貸資金增加對農業和農村的投入，重點支持農業基礎條件改善和農業科技進步，支持生態建設、防災救災和扶貧開發等；積極整合支農資金，強化支農資金管理；注重轉變和完善財政支農方式，按照“公平、公開、透明”的原則，進一步完善財政對農民的直接補貼制度。

金融體制改革，中共中央和國務院2004年、2005年、2006年一號文件提出的“多種所有制的農村金融體系”，互相競爭著“支農”。鞏固和發展農村信用社改革試點成果，進一步完善治理結構和運行機制。縣域內各金融機構在保證資金安全的前提下，將一定比例的新增存款投放當地，支持農業和農村經濟發展，有關部門要抓緊制定管理辦法。

2、多種所有制農村金融體系的投入

擴大郵政儲蓄資金的自主運用范圍，引導郵政儲蓄資金返還農村。調整農業發展銀行職能定位，拓寬業務范圍和資金來源。國家開發銀行要支持農村基礎設施建設和農業資源開發。繼續發揮農業銀行支持農業和農村經濟發展的作用。在保證資本金充足、嚴格金融監管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，有關部門要抓緊制定管理辦法。引導農戶發展資金互助組織。規范民間借貸。穩步推進農業政策性保險試點工作，加快發展多種形式、多種渠道的農業保險。各地可通過建立擔保基金或擔保機構等辦法，解決農戶和農村中小企業貸款抵押擔保難問題，有條件的地方政府可給予適當扶持。

3、農民自籌

據分析，農民家庭收入中，約30％用于生產性投入，照此推算，每年有7800億元，到2020年15年中，將有80119億元的投入。

三、社會主義新農村建設資金使用去向

改革開放以來，中央與省級政府籌措了數量巨大的支農資金，包括農業綜合開發資金，農村道路等基本建設資金，農村水利建設資金，扶持資金等等，不斷探索并總結出了有效使用、有力監管的經驗。但是，從解剖的典型案例看，支農資金的使用仍然存在著進一步提高效益、效率的巨大空間與潛力。

1、通過完善的財政轉移支付制度，解決鄉鎮級債務、辦公經費和公共品供給

我國鄉鎮級債務正以每年200多億速度暴增，總債務額已經超過5000億(陳勁松)。中央政府宣布取消面向農民收取的各項稅費，雖說中央財政以轉移支付形式撥給辦公經費，但其數量要比過去收稅費時少多了，直接導致公共品投資資金來源的減少。

2、警惕扶貧款中的無償投放和貼息貸款偏離扶持貧困農戶的目標

近幾年來，實踐中推廣這樣的制度安排，即“把扶持款交給龍頭企業使用，貧困農民到龍頭企業打工”。對此應作具體分析。如果強調的是農村落后區域的開發由龍頭企業承擔，實踐中應該推廣這樣的制度安排，即此模式有其合理性；如果是扶貧到戶，則偏離了目標。

3、推廣政府財政和金融貸款的招標使用

鼓勵農村企業、農業企業和民間組織，通過投標中標，使用政府財政“三農”的投入和金融貸款。實現壟斷經營向開放競爭的市場格局轉變，放松政府對一些盈利性、競爭性基礎設施投資項目的壟性管制。要在加快推進價格改革的基礎上，按照特許經營方式，向社會公開招標，鼓勵國內外各類經濟組織采用BOT(建設、經營、移交)等方式對盈利性公共基礎設施進行投資建設和經營，實行項目業主負責制，由投資者承擔投融資風險。

4、推進鄉、鎮改革，鞏固農村稅費改革成果，防止農民負擔反彈

實踐證明，稅費改革意義重大，也是一個系統工程，有待于不斷完善。積極穩妥地推進鄉鎮機構改革，是鞏固稅費改革成果的關鍵。造成農民負擔反彈的主要因素：鄉鎮和村社正常行政經費短缺、農村基層社區提供公共產品的支出欠帳、往年投資鄉鎮企業政府背上了沉重的負債包袱，這使得經濟發展相對滯后的鄉鎮和有重大責任但無多少手段的鄉村干部，常常處于一種“兩難”的尷尬，即減輕農民負擔的政治責任和財政支出需求的巨大壓力。而他們的任何一次選擇的失誤，都有可能造成十分嚴重的后果。

5、開放外資金融機構進入農村領域

2006年“一號文件”中提出：“首先鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。”外資金融機構瞅準的，正是農村金融市場的巨大潛力。從中小型的外資銀行角度看，農信社應該會比中國的國有大型商業銀行更好打交道，這正是荷蘭合作銀行、澳新銀行選擇城市商業銀行和農村商業銀行的主要原因。在中國金融業人士看來，外資銀行進入農村信用社具有重大意義。目前，全國農信社機構普遍存在資本金不足的問題，外資的進入可以有效彌補這一缺失。此外，外資銀行的進入，能從根本上改變農信社的治理結構缺陷，進一步完善產權制度。農信社薄弱的人才、技術、經營管理、企業文化理念等方面，也有望借助外資銀行的進入而扭轉。

四、借鑒日本補助金農政經驗研究新農村建設資金問題

補助金農政是指日本政府把推行農業政策所必須的經費(人員經費、材料費、補助費、補助金、委托費等)列入財政預算，交付給執行政策的地方公共團體、法人、個人或者其他團體，以求農業政策的落實。補助金農政包括兩個部分內容：一是無償的財政性投入；二是有償的政策性融資。無法回收項目投入靠財政，能夠回收的靠政策性金融。所謂政策性金融，是指由政府出資組建的金融機構，向政府希望發展、但在商業性金融市場上難以籌集資金的產業部門融資。政策性金融與普通商業性金融的不同之處主要體現在兩點上：一是融資期限比較長，可達20年甚至是30年以上；二是利息低，甚至可由財政貼息。日本政府靠這種政策徹底解決了農業發展資金不足問題。

1、日本補助金農政的發展歷程

日本政府實行補助金農政的歷史已有100年以上，政府通過補助金農政大規模地向農村投資是在70年以前，那時日本正在陷入嚴重的社會經濟危機之中，農民窮得賣兒賣女。當時日本的經濟危機同世界大危機是一樣的，都是過剩危機，商品大量積壓，企業與銀行接連倒閉，勞動者大量失業。這種形勢下，為商品找到銷路是最積極的緩解危機的辦法。因此，當時日本政府大規模向農村投資更直接的動因是緩解經濟危機，但正因為如此，危機變成了向農村大規模投資的契機。

明治維新之后的半個多世紀里，日本的農業反復地受到市場風險的打擊，沒能徹底擺脫傳統農業狀態。為了解決農業現代化問題，日本學者進行了深入的理論研究，科學地論證了以下幾個結論：一是傳統農業要發展成現代農業必須追加資本；二是追加資本的主體是政府；三是政府追加資本的主要手段是農業補助金和政策性金融；四是農協充當推行補助金農政的“別動隊”。

市場經濟中經濟危機發生的原因共性很強。在國民經濟運行中，產業之間、區域之間、當前與長遠之間不平衡、不和諧的問題累積起來，就會釀成危機。日本推行補助金農政，從制度上解決了城鄉之間和工農之間的發展不平衡問題。所以在戰后的高速增長期，日本很順利地解決了城鄉之間和工農之間的發展差距問題。

2、日本補助金農政經驗對我國新農村建設資金的啟示

最有價值的經驗是通過政府的宏觀調控解決農村經濟發展中的資金不足問題。我國目前的國民經濟系統，一方面，金融系統中有幾萬億元的資金閑置著，另一方面，城市非農產業有大量過剩產能和產品難以消化。這些過剩資金和過剩產能及產品正是新農村建設中迫切需要的，但市場機制卻發揮不了引資入農的功能。為了避免危機因素的積累，只能通過宏觀調控來引導。只有資金到農村了，農村市場才能擴大，城市的過剩產能和產品才能跟隨到農村，與勞動力和土地資源結合起來，創造出新的財富和價值，形成更大的綜合國力和更多的建設資金。以科學發展觀為指導，透視市場經濟條件下的城鄉關系和工農關系，我們還會發現，政府通過宏觀調控引導到農村的只是貨幣資金，更多的財富和附加價值是億萬農村干部群眾在艱苦的勞動中干出來的。他們是建設社會主義新農村的主體力量。農村只有獲得了充足的貨幣資金投入，農村的各種生產要素尤其是農民的勞動力才能得到合理的報酬，有了報酬才談得上分享發展的成果，才能從根本上調動農民的勞動熱情。

五、新農村建設資金的監督管理

提高財政支農資金效益，就必須探索資金整合的有效途徑，加強資金管理的有效辦法。

1、要統籌安排來自各種渠道的支農資金，突出重點，集中使用

新農村建設是一項系統工程，不可能全面鋪開，齊頭并進，必須分階段、有重點地逐步推進。集中使用資金的權力以縣級為好；整合的方法以打造項目或產業平臺來實現，比如，以農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基礎設施投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生等方面的資金，按照統一規劃投入重點區域，統籌安排使用。

2、在資金支付方式上改層層劃撥為直接集中支付

財政支農資金一經確定，即可交付金融部門代為發放，形成“財政——金融——項目單位”一條線運行軌道。可有效防止層層截留、層層盤剝或有意拖延支付時間，牟取個人私利的行為發生。根據韓國的經驗，還可實行以獎代補、以物抵資、先建后補等措施，發揮財政資金導向作用，調動鄉村集體和農民投工、投資的積極性，逐步形成財政支持、鄉村組織、農民積極參與建設新農村的生動局面。

3、資金投向上，應重點向農民直接收益的“六小”項目傾斜

目前，在生產基礎設施、鄉村道路、飲用水、通信電視、教育衛生等等方面欠賬很多。應當在充分尊重農民意愿的基礎上，扎扎實實辦幾件實事，增強農民兄弟建設新農村的信心和向心力。

4、加強資金運行過程中的監督檢查力度

對以權謀私、貪污挪用支農資金的，必須依照黨紀國法嚴肅查處；與此同時，執法部門的罰沒收入，也必須嚴格執行收支兩條線。保證支農資金全部用到農民身上最有效的辦法，就是讓農民有知情權。這種知情權不僅僅是讓農民事前知道要干什么，事后知道干的結果，更重要的是讓農民知道干的過程。要有村民代表參與決策和實施的全過程。

5、堅持規劃先行原則

財政撥出專項資金，組織專業技術力量對新農村進行統籌規劃，再按規劃分步進行建設。在新的規劃出臺前，應暫停農民新建房屋的審批，以避免盲目建設造成新的浪費。

責任編輯 堯水根