貴溪市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革效益淺析

提要 江西省貴溪市的林權(quán)改革實(shí)踐證明，推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，在保持林地集體所有制不變的前提下，把林地的使用權(quán)交給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民享有對林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”，使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系更加適應(yīng)了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。貴溪市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的豐富和完善，是農(nóng)村土地制度改革在林地上的拓展和延伸，是遵循林業(yè)發(fā)展規(guī)律、順乎農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實(shí)際的改革與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞 產(chǎn)權(quán)制度；林業(yè)；改革創(chuàng)新；貴溪市

貴溪市位于江西省的東北部，全市林業(yè)用地面積209.5萬畝，占該市國土面積的61.8％，活立木蓄積量568萬立方米，毛竹4864萬株，森林覆蓋率62.2％。是全省的林業(yè)重點(diǎn)縣(市)之一。長期以來，由于體制上的障礙，產(chǎn)權(quán)不清，稅費(fèi)過重，影響林農(nóng)對林業(yè)的投入和經(jīng)營的積極性，致使林業(yè)發(fā)展緩慢，舉步維艱。為了徹底改變貴溪市目前的林業(yè)狀況，加快林業(yè)由“相持階段”向“多種利用”階段的轉(zhuǎn)換，貴溪市委、市政府采取“三級(jí)書記”親自抓，舉全市之力，積極穩(wěn)妥地開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費(fèi)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，得到了廣大林農(nóng)的稱道。

一、改革了集體統(tǒng)一經(jīng)營體制，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)經(jīng)營模式的歷史性轉(zhuǎn)變

按照“屬村歸村、屬組歸組”的原則，明晰產(chǎn)權(quán)，還權(quán)于民，貴溪市將80％以上的山林面積由村委會(huì)統(tǒng)一經(jīng)營全部還給農(nóng)戶自主經(jīng)營。目前，全市國有林地43.4萬畝，占20.7％；集體所有林地166.1萬畝，占79.3％(其中農(nóng)戶自留山19.5萬畝，占11.8％；責(zé)任山84.9萬畝，占51.1％；國有單位經(jīng)營0.8萬畝，占0.4％；村集體統(tǒng)一經(jīng)營和流轉(zhuǎn)面積57.8萬畝，占34.8％；其它經(jīng)營主體3.1萬畝，占1.9％)。真正做到“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”，結(jié)束了貴溪市近二十年來村集體統(tǒng)一經(jīng)營、“大一統(tǒng)”管理的局面，實(shí)現(xiàn)向社會(huì)辦林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變。

二、兌現(xiàn)了各項(xiàng)讓利政策。實(shí)現(xiàn)了林業(yè)經(jīng)營利益格局的大調(diào)整

林改的主要目的之一是讓利于民，增加林農(nóng)收入。通過減免稅費(fèi)，放活經(jīng)營，政策讓利等措施，貴溪市林農(nóng)通過林改人均增收214.5元。具體包括：

1.減免稅費(fèi)

貴溪市于2004年9月1日起，取消了木竹農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及未經(jīng)省批準(zhǔn)的市、鄉(xiāng)、村自行制定的所有木竹收費(fèi)項(xiàng)目，調(diào)低了育林基金平均計(jì)費(fèi)價(jià)格，切實(shí)減輕了林農(nóng)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市本級(jí)減少稅費(fèi)572.4萬元(其中：取消農(nóng)業(yè)物產(chǎn)稅、增值稅及附加、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費(fèi)、森管費(fèi)等稅費(fèi)收入343.9萬元，育林基金政策性減免210萬元，取消市本級(jí)收費(fèi)28.57萬元)；取消鄉(xiāng)管費(fèi)155萬元；取消村管費(fèi)204萬元。為充分體現(xiàn)讓利于民，貴溪市連省政府批準(zhǔn)收費(fèi)項(xiàng)目之一，林權(quán)證工本費(fèi)都不收了，免費(fèi)發(fā)放給林農(nóng)，減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)30萬元。累計(jì)直接讓利全市林農(nóng)971.4萬元，按全市林農(nóng)20萬人計(jì)算，減免費(fèi)人均讓利48.5元。

2，放活經(jīng)營

通過取消地方保護(hù)和打破壟斷經(jīng)營等手段，讓木竹及林副產(chǎn)品產(chǎn)銷見面，直接進(jìn)入市場，再加上市場價(jià)格升到現(xiàn)在的650元／m³，毛竹(標(biāo)準(zhǔn)尺竹)從5元上升到10元以上，2005年貴溪市集體林區(qū)木材采伐限額為2.1萬m³，毛竹150萬支，由此推算，全市木竹以及林副產(chǎn)品銷售增值1500萬元以上，林農(nóng)業(yè)人均增收75元。

3.把政策性讓利的大頭給林農(nóng)

貴溪市始終堅(jiān)持把讓利于民放在林改工作的首位，對村組“分股不分山，分利不分林”的經(jīng)營收益70％以上按股直接分配給林農(nóng)，國集聯(lián)營造林、集體山林流轉(zhuǎn)及公益林補(bǔ)助的70％以上平均分配給本集體經(jīng)營組織成員。通過林改，進(jìn)一步規(guī)范了集體山林流轉(zhuǎn)合同，明確了分成比例和兌現(xiàn)方法。全市78萬畝流轉(zhuǎn)山林，(按流轉(zhuǎn)期限30年，每畝產(chǎn)木材5m³，每立方米利潤200元，70％分配給集體內(nèi)部成員計(jì)算)，全市政策性讓利款總額達(dá)4.9億元，超過我市2005年的林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值，林農(nóng)人均每年可增收91元，并且林業(yè)發(fā)展后勁和增值空間巨大。

三、調(diào)動(dòng)了林農(nóng)業(yè)經(jīng)營林業(yè)的積極性，實(shí)現(xiàn)了林地和林木價(jià)值的提升

林改明晰了山林產(chǎn)權(quán)，落實(shí)了林業(yè)經(jīng)營權(quán)，確保了林農(nóng)的收益權(quán)，讓林農(nóng)吃了“定心丸”，林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性空前高漲。通過林改，林業(yè)生產(chǎn)要素得到優(yōu)化組合，生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放，廣大林民“把山當(dāng)田作”，積極開展毛竹豐產(chǎn)林，培育經(jīng)濟(jì)林，種植工業(yè)原料林，發(fā)展苗木花卉業(yè)，想方設(shè)法發(fā)展林業(yè)，千方百計(jì)增加收入，林地租賃價(jià)格也從2004年的每畝每年15－20元左右，上升到現(xiàn)在的每畝每年25－30元左右。更令人可喜的是，林改后貴溪市出現(xiàn)了“辭職造林、賣房造林、返鄉(xiāng)造林、賣車造林”的景象，涌現(xiàn)了一批象劉敏、李果玲、夏新民等林業(yè)經(jīng)營大戶。

貴溪市宏友工貿(mào)開發(fā)有限公司總經(jīng)理劉敏，原籍遼寧葫蘆島，1984年山東農(nóng)大畢業(yè)后分配在老家建昌縣水利局工作，九十年代初下海經(jīng)商，從事農(nóng)副產(chǎn)品加工，生意紅紅火火，也積累了一定的資金。2003年底一次偶然的考察，使他萌生了到貴溪營造楊樹速生豐產(chǎn)林基地的念頭，在林業(yè)部門和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府的幫助下，2004年租賃2000畝山場栽種了楊樹，2005年林改啟動(dòng)后，使他更加堅(jiān)定了林業(yè)開發(fā)的信心，毅然關(guān)閉了老家的農(nóng)副產(chǎn)品加工廠，全身心地投入到林業(yè)開發(fā)上來，截止到2006年5月，他共租用8000余畝林地，種植楊樹7000畝，油茶1000余畝，并發(fā)揮所學(xué)之長，推廣了林農(nóng)間作，以短養(yǎng)長的新模式，既帶動(dòng)了周邊林農(nóng)致富，又樹立了科技興林的典范，成為我市最大的民營造林企業(yè)。

該市周坊鎮(zhèn)高門村農(nóng)民李果玲，早在2000年便開始雷竹種植，在他的精心經(jīng)營下，每畝成林雷竹利潤達(dá)6000元以上，但由于林地權(quán)屬不明確，缺少政策保障，一直不敢擴(kuò)大種植規(guī)模，林改政策落實(shí)后，通過租賃、流轉(zhuǎn)等形式，李果玲將原來的120畝雷竹基地一下子擴(kuò)大到500畝，周邊群眾紛紛效仿，許多運(yùn)輸個(gè)體戶將汽車賣掉，專心在家種雷種，使周坊鎮(zhèn)的雷竹種面積達(dá)到4000余畝，成為江西省中植雷竹面積最大最集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，李果玲也一舉成為致富能手。

四、轉(zhuǎn)換了林業(yè)部門職能，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)林業(yè)社會(huì)辦

由于歷史原因，貴溪市林業(yè)基層執(zhí)法人員的工資靠收費(fèi)罰款為主，以罰代法現(xiàn)象較為嚴(yán)重，省委、省政府《關(guān)于加快集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》(2005年19號(hào)文件)出臺(tái)后，貴溪市認(rèn)真貫徹省委19號(hào)文件精神，在財(cái)政十分困難的情況下，決定從2005年元月1日起，林業(yè)工作站、木材檢查站118名基層執(zhí)法人員工資和經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算，確保及時(shí)足額撥給，從此結(jié)束了“育林費(fèi)變成育人費(fèi)”的歷史。解決了嚴(yán)格執(zhí)法和高效服務(wù)于林農(nóng)的先決條件。其次是制定了貴溪市森林限額采伐管理、木材檢量等6項(xiàng)配套辦法，簡化了木竹采伐申報(bào)審批程序。按照職能和事權(quán)劃分的原則，將以政府投資造林為主，轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)營者自籌資金造林為主，林業(yè)部門減輕了負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化行政服務(wù)職能，開始走出大包大攬的“怪圈”，實(shí)現(xiàn)由部門辦林業(yè)向社會(huì)辦林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變。

五、保護(hù)了林業(yè)資源，化解了農(nóng)村矛盾

“管好自家山，看好自家林”已成為林農(nóng)的自覺行動(dòng)。在資源管理上，林農(nóng)自發(fā)地組織“三防”協(xié)會(huì)，群防聯(lián)防，有組織地開展防亂砍濫伐，防森林火災(zāi)，防病蟲害工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年5月至2006年7月，盜伐案件發(fā)生2起，濫伐案件發(fā)生25起，無證運(yùn)輸發(fā)生401起，與上年同期相比分別下降32％、44％，森林火災(zāi)受害面積2971畝，與上年同期相比減少67％。2005年是我市竹蝗大發(fā)生年，受害面積達(dá)4.5萬畝，按照慣例，竹蝗防治由林業(yè)部門籌資購買藥效果不好。林改明晰產(chǎn)權(quán)后，塘灣、文坊等毛竹主產(chǎn)區(qū)的林農(nóng)自發(fā)籌資主動(dòng)到林業(yè)局購買藥物，強(qiáng)烈要求技術(shù)人員到現(xiàn)場指導(dǎo)，通過協(xié)會(huì)有組織地統(tǒng)一時(shí)間，統(tǒng)一地點(diǎn)，集中除治，變“要我防”為“我要防”，除治效果非常顯著，達(dá)到了有蟲不成災(zāi)的目的。

林權(quán)改革，被廣大林農(nóng)通俗地稱為“分山”，理解為“第二次土改”，由于涉及到千家萬戶，是對林農(nóng)利益分配的一次大調(diào)整，因此，林農(nóng)對山林權(quán)屬分外看重，甚至視山如命。這就給林改工作帶來巨大壓力，稍有不慎，就會(huì)引發(fā)大規(guī)模亂砍濫伐，甚至宗族械斗。貴溪市高度重視山林糾紛調(diào)處工作，始終把山林糾紛調(diào)處作為林改的重點(diǎn)、難點(diǎn)來抓，抽調(diào)上百名機(jī)關(guān)干部，組織專門工作組進(jìn)駐到每個(gè)鄉(xiāng)村集中調(diào)處。通過廣泛宣傳，充分發(fā)揮村組林改理事會(huì)的作用，發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，按照“尊重群眾意愿，積極調(diào)解”的原則，全市共調(diào)處各類山林糾紛708起，面積4.07萬畝，糾紛調(diào)處率達(dá)97.7％。

如該市耳口鄉(xiāng)耳口村毛家村小組是一個(gè)106戶400余人的自然村，70％的村民姓毛，長期以來宗族觀念較強(qiáng)，該村有集體林4500余畝，其中3800畝人工杉木林是80年代初國營林場造林，1993年因山林糾紛調(diào)處置換給毛家村，毛家村民以此為借口，認(rèn)為山林是“毛姓”爭回來的，其他姓氏的“外姓”村民無權(quán)享受，仗著人多勢眾，將好山、近山占為已有，由“毛姓”村民經(jīng)營管理，只許毛姓人砍樹，不準(zhǔn)“外姓”人上山，使得鄰里關(guān)系緊張，爭吵斗毆時(shí)有發(fā)生，亂砍濫伐現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。林改剛開始時(shí)，毛姓村民立即“分山到戶”，將“外姓”村民排除在外，長期的矛盾迅速升級(jí)惡化，事件發(fā)生后，林改工作及時(shí)進(jìn)村入戶，做耐心細(xì)致的思想工作，反復(fù)宣傳林改政策，幫助選舉產(chǎn)生林改理事會(huì)，通過群眾幫群眾工作，森林公安采取強(qiáng)有力手段制止了亂砍濫伐行為，開展法制宣傳，終于使村民們認(rèn)識(shí)到了錯(cuò)誤，經(jīng)過反復(fù)醞釀?dòng)懻摚瓷綀鲞h(yuǎn)、近和好、中、差合理搭配后，最終以戶為單位，聯(lián)戶經(jīng)營，真正做到了產(chǎn)權(quán)明晰，分山到戶，多年積怨化解，鄰里關(guān)系明顯改善，村民們露出了久違的笑容。我市西窯林場80年代初期營造了1.2萬畝的國集聯(lián)營山場，其中4500畝是因煉山越界造林的，雖然當(dāng)時(shí)與23個(gè)村民小組簽定了聯(lián)營造林合同，但村民得到的利益很少，每立方米山價(jià)僅25元，而且林場的經(jīng)營管理情況，從未向村民公開，利潤兌現(xiàn)也不及時(shí)，村民對此意見很大，強(qiáng)烈要求提高分成比例，個(gè)別村小組甚至聚眾阻止林場正常的生產(chǎn)活動(dòng)，提出收回山場終止合同。通過林改，我們把政策交給群眾，在充分尊重群眾的意愿基礎(chǔ)上，經(jīng)過林改辦、鄉(xiāng)、場、村小組的反復(fù)磋商，重新完善聯(lián)營合同，對村民所關(guān)注的分成比例、分成方式、造林期限、生產(chǎn)監(jiān)督管理等熱點(diǎn)問題在合同中都作了明確規(guī)定，責(zé)權(quán)利明確了，群眾滿意了，鄉(xiāng)場關(guān)系也進(jìn)一步融洽。通過努力，全市不但沒有因?yàn)樯搅旨m紛發(fā)生一起重大亂砍濫伐和群眾械斗事件，反而解決了許多歷史遺留問題，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

雖然貴溪市的林權(quán)改革取得了可喜的成績，但由于糾紛山和插花山等歷史原因，界址不清，權(quán)屬不能落到實(shí)處，尤其是與鄰縣(市)及跨省之間易產(chǎn)生糾紛；同時(shí)由于森林資源評估機(jī)構(gòu)不健全，林地和林木的流轉(zhuǎn)不規(guī)范，林農(nóng)利益難于準(zhǔn)確評價(jià)。為此各級(jí)政府，特別是林業(yè)部門應(yīng)加強(qiáng)糾紛調(diào)處力度，因勢利導(dǎo)，積極處理與鄰縣(市)及跨省之間的山林糾紛。完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，使森林資源的流轉(zhuǎn)逐步步入規(guī)范化、法制化軌道。

責(zé)任編輯 水 木