中國社會改革與“整體性”國家的破解

摘要：傳統中國是一個政治、經濟和社會組織高度合一的“整體性”國家。1978年后的改革開放使市場從國家中分離出來，企業與政府一道主宰了國家政策的話語權。社會力量的弱小導致社會領域在萬能市場失靈、全能政府失效之后問題迭出。中共十六大以后，黨和政府開始通過自上而下的途徑全方位推進社會改革。但是，只有黨和政府轉變社會改革思路，通過發展民間組織培養一支自下而上的力量來參與社會服務和管理，才能有效地化解經濟和政治強勢所帶來的社會矛盾，才能真正地破解中國社會的“整體性”。

關鍵詞：社會改革；“整體性”國家；民間組織

中圖分類號：D033.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)06-0021-05

1978年以前，中國社會由于深受儒家思想與蘇聯集權主義思想的影響，形成了政府、市場、社會三者高度合一的“整體性”國家，即使政府面對紛繁復雜的經濟和社會壓力，又使市場與社會得不到充分發展。1978年后中國社會開始從傳統向現代轉型，其根本目的就是要將市場和社會從國家的籠罩下分離出來。30年的改革開放已使市場成長為一支獨立的力量，并與政府一道共同掌握了中國政策的話語權。但是，在政府與市場的雙重擠壓下，社會顯得愈加弱小而失去了其應有的自治功能，使社會領域在萬能市場失靈、全能政府失效之后問題迭出。從中共十六大開始，黨和政府開始在和諧社會理念下全方位地推進社會改革，以期壯大社會力量，破解國家的“整體性”。

一、中國“整體性”國家的形成機理

20世紀中葉西方盛行的國家主義思潮認為：由于社會組織或公民具有利己本性，為防止其利己行為損害社會普遍利益，只有政府對社會進行全面的干預和管理，才能提高社會的“公共福利”和維護國家的穩定。鄧正來認為，“國家主義在現實世界中都表現為國家以不同的形式、從不同的路向對市民社會的滲透或侵吞。”西方國家主義思潮與中國封建社會的儒家思想和1949～1978年期間深刻影響中國的蘇聯集權主義思想有共同之處。它們都認為，國家與政府高于并決定社會與公民，社會與公民必須服從和依賴于國家與政府。由于這些政治思想都擴大了政府的活動空間，所以無法導源出健康的國家與社會關系。

在儒家思想影響下，中國自秦代以來建立了以封建王權為軸心的社會結構，其政治功能便是如何有效地運用統治手段在廟堂上維護君主權威，在社會上消解影響其集權統治的民間因素。因而君主絕不容忍在社會中產生能分化其權力的力量，必會鏟除民間組織生長的土壤，所以君主們精心地通過制度束縛與思想教化，一直在與可能分化其權力的社會力量作著艱苦的斗爭。即使如此，在漫長的封建社會中還是產生了一些組織程度很低的行會組織。但在自然經濟占主導地位的情況下，這些小規模的民間組織不可能對國家政治生活產生應有的影響，整個社會儼然被國家全面籠罩，最終形成了“大國家、小社會”的局面。鴉片戰爭后，西方文明的沖擊使傳統的封建秩序開始瓦解，整個國家在內外反動勢力的擠壓下逐漸陷入了長期的政治與社會失序狀態。

新中國建立后，中國共產黨人按照馬克思主義國家學說建立了人民民主專政，重新規塑了國家與社會的關系，成功地使中國社會擺脫了失序困境。但是，在蘇聯集權主義思想影響下，我國在1949年后逐漸形成了高度集中的計劃管理體制，形成了政治、經濟和社會組織三者合一的“整體性”國家。孫立平認為，在“整體性”國家中，“社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一，國家與社會合為一體以及資源和權力的高度集中，使國家具有很強的動員和組織能力，但結構較為僵硬、凝滯”?！霸谶@種絕對控制中，任何個人的獨立性都不可能存在，任何自由的交往關系都不可能發生，因此，也就不可能出現任何獨立自主的私人生活領域和社會自主力量?！弊罱K政府吞沒了社會，所有的社會組織、社會群體都成了政府系統和準政府系統的組成部分。但是，政府的無限強大并沒有帶來經濟的長期繁榮與社會的長治久安，“文化大革命”結束時，中國再次深陷于秩序與動力的矛盾與沖突，不但社會秩序暗流涌動，而且經濟瀕于崩潰，毫無發展潛力。

1978年前中國形成“整體性”國家的癥結在于：在現代民主制度已然深刻影響中國社會的情況下，國家不能打破蘇聯模式禁錮并大膽吸收現代社會所需要的運行規制，不能及時對自身肌體進行調適，依然無限放任政府對社會領域的侵襲。鄧正來指出，“中國現代化兩難癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜于現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的、自治的結構性領域?！闭驗槿绱?，建構一個良好的政府與社會框架，培育一個健康的公民社會，將是中國實現社會轉型的重要條件。

二、社會改革是破解“整體性”國家的當下途徑

1、中國特色的轉型路徑

經過改革開放近30年的經驗積累，中共十七大將現代化的目標確定為建立富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家，即是要實現經濟富強、政治民主、社會文明與和諧，這三個目標勾勒出了改革的三大領域：經濟改革、政治改革、社會改革。這三大領域的改革成功之日，就是中國從傳統向現代轉型成功之時。但是，中國在這三大領域的改革采取什么步驟，這需要根據中國的現實國情進行考量。一些轉型理論家提出了兩種轉型路徑：一種認為轉型過程是先驗的、一切按預先設計進行的“社會工程”，另一種路徑認為轉型是一個未知的、可以通過不斷“試錯”取得進步的過程。由于轉型過程中面臨著高度的不確定性，從上世紀70年代進行轉型的世界各國都選擇了第二種路徑。正如著名轉型經濟學家熱若爾·羅蘭所言：“在柏林墻倒下之前，轉型理論尚未預先存在?！编囆∑健懊^過河”的漸進思想揭示了中國必將開創一條有中國特色的轉型之路。

中國“整體性”國家的破冰之旅是從改革開放開始的。從中國的改革歷程以及執政黨的改革思路來看，中國特色的社會轉型呈“三步走”的發展態勢：經濟改革——社會改革——政治改革。這“三步走”并非絕對的先后秩序，而是蘊指在某一階段改革的重心所在。從1978年中共十一屆三中全會到2002年中共十六大，經濟改革一直是官方改革話語的主體。面向自由化的經濟變革既逐步瓦解國家的“整體性”，又為社會孕育出巨大的變革潛能，使正確處理改革、發展、穩定的關系成為政府面臨的現實問題。進入21世紀以來，各種層出不窮的社會問題昭示著政府改革重點的轉變。自中共十六大以來中國改革進入了第二階段，改革重點已經超越了經濟改革范疇，轉移到了社會改革上。社會改革主要針對兩大問題：一是要解決經濟發展所帶來的各種社會矛盾，二是要推進經濟的可持續發展。中國在經濟和社會改革目標實現以后必然進入第三階段的政治改革。如果說政治改革的最終目標在于民主化，那么經濟和社會改革的意義在于為未來的民主政治打下堅實的經濟和社會基礎，為發展民主政治提供充裕的經濟實力和社會空間。

2、社會改革意在建立和諧社會

新自由主義將整個社會分解為三大部分：政府、市場、社會，并認為，充分發育的公民社會是當下政府、市場與社會三者結構優化的標志。“社會改革的總體目標是社會和諧，但只有在經濟力量、政治力量和社會力量之間達到一個相對均衡狀態并能夠有效合作的時候，社會和諧才有可能?！蓖凇罢w性”國家中，政府處于絕對強勢地位，壟斷了一切國家權力和利益。市場經濟的發展使市場從國家中分離出來，企業逐漸像政府一樣開始成為中國政策話語的核心。因此，只有通過社會改革發展壯大社會力量，打破強勢的政治權力和經濟權力對一切國家權力和利益的壟斷，才能形成政府、市場、社會三者的結構均衡，才能實現三者之間的功能互補、自愿合作，這正是構建社會主義和諧社會的基本要求。

中共十六大以后，在“和諧社會”、“以人為本”和“科學發展觀”等理念指導下，政府開始從醫療衛生、社會保障、環保和教育等方面進行社會改革。政府除了強化在以上領域的公共服務功能外，還將部分政府職能從社會領域逐步退出，為民間組織的發展讓渡了一定的社會空間和制度空間。2006年我國民間組織數量比上年度增加10.6％，總量達到35.4萬個，業務范圍涉及科教、文衛、民政、環保、法律服務、社會中介、農村專業經濟等社會生活的各個領域。這些數據表明我國的民間組織正在日益壯大。但是，在國家主義光環籠罩之下，政府仍是當下主導民間組織生長與發育的重要力量，政府的行為目標決定了什么樣的民間組織能夠生存。據調查，改革開放以來社會需要旺盛、公共物品供給缺位且政府允許或鼓勵發展的領域中民間組織發展迅速，其中主要是社會服務、行業管理、文化藝術、教育衛生和扶貧等。在政府主導背景下，有些民間組織把自己定位為政府的輔助機構，獨立從事社會管理與服務的主動性、能動性嚴重不足。還有一些民間組織(比如工會)，以什么角色出現、以什么方式參與社會服務和管理等問題還需要進一步的理論研究和實踐探索。即使如此，民間組織仍在以前所未有之勢成長為政府和市場之外的第三種力量，逐漸夯實社會主義和諧社會的社會基礎。

三、社會改革的重心是在政府主導下發展民間組織

1978年后，市場化的經濟改革使企業紛紛把原來承擔的社會功能拋給社會，在社會力量發展起來以前，政府必然成為承擔這些社會功能的唯一主體。在市場經濟條件下，政府并非是全能的，政府并不是也不應該成為向社會提供公共服務的唯一主體。中共十六大以后，盡管政府全方位推進社會領域內的改革，但是僅靠這種自上而下的力量并不可能惠及社會的每一個角落，“政府失靈”現象不可避免地存在。因此，政府應該轉變思路，通過發展民間組織培養一支自下而上的力量來參與社會服務和管理，才能有效地化解經濟和政治強勢所帶來的社會矛盾，才能真正地破解中國的“整體性”。

1、民間組織的發展現狀

從上世紀80年代起，政府逐漸放松了對社會空間無所不在的滲透與控制，民間組織從社會自發生長的合法渠道已經打開。從當前來看，活躍在我國社會領域的民間組織主要有三類。

第一類是具有官方背景的民間組織。改革開放后，一些政府部門為了應對日益增加的經濟和社會管理壓力，紛紛在所轄范圍內設立事業性社團以輔助政府管理。后來，政府在精簡機構中實施“政社分開”，這些社團因此失去了編制和經費而褪去官方身份，轉變為民間組織。顧昕等認為，“有80％以上的專業性社團并不是由會員自發成立的，而是由組織出面組建的，這樣的格局歷經20多年的改革幾乎沒有變化。”1989年后政府加強了對社會秩序的控制，多數民間組織都自愿接受官方的人事任免以增強自己存在的合法性。民間組織認為，“一個社團的狀況通常取決于參與的單位領導的分量”，因此，他們不但不會抵制反而非常歡迎黨和政府任命的官員。從當前來看，幾乎所有重要的民間組織的主要領導都由從黨政部門退下來或由機構改革分流出來的官員擔任。還有一些在某一領域具有壟斷性和較高影響力的民間組織想方設法參與到官方管理體制中，以期獲得官方影響并謀得組織利益。如：2007年，中國音像協會與其業務主管單位文化部合作開展卡拉OK的曲庫管理和版權收費工作；中國消費者協會由工商局報財政部同意，開始轉變為事業單位并領取財政工資。中消協和中音協都還保留著民間組織的名譽，但實質已轉變為業務主管單位的“第二政府”。這些帶有官方背景的民間組織要在構建和諧社會過程中發揮服務和管理作用，必須切實地深入到社會中，回歸自己的民間本位。

第二類是草根民間組織。在國家主義影響強大的社會背景中，民間人士的結社動力、號召力、組織力、公關力都顯得不足，這使當前純粹從社會中產生的民間組織所占比例仍然較小，出現了官方社團獨霸天下的局面。純粹來自于民間的大多數都是草根組織，它們既沒有市場背景，也沒有政府背景，有些并沒有嚴格按照規定進行注冊，也可能沒有正式的組織和管理系統，甚至缺少活動資源和制度合法性，但是它們植根于底層民眾的社會生活情境，密切聯系著民眾的社會利益與文化價值，在底層社會服務中發揮著不可估量的作用。我們也應看到，這些草根組織由于缺乏活動資源和有效的組織管理而處于自生自滅狀態。由于力量弱小，它們無法充分地整合社會力量，無法有效地表達公眾的利益訴求，無法深入地發揮政策倡導與影響作用，因而它們的活動范圍僅僅局限于興趣、慈善、互助、公益等領域。它們盡管扎根于民間，但缺乏發展壯大的外在條件與內在動力，因而對政府與市場的影響非常小。

第三類是正在本土化的國際NGO。改革開放之初，政府從有利于經濟發展與社會進步的角度，支持和歡迎國際NGO進入我國的扶貧、教育、環保、衛生等領域開展活動。趙黎青認為，目前在中國已經奠定了較穩固的活動基礎的國際NGO應在1000家左右。這些組織通過經費、培訓和項目援助，把在世界其他地區形成的理念、經驗和辦法帶到中國，對我國經濟和社會發展產生了多方面的積極影響。但是，中國與國際NGO所處的發達國家存在經濟和社會發展上的差距，又存在意識形態上的差異，所以國際NGO只能進行本土化運作，即采取合適的策略將自身嵌入到當地的文化中，它的服務理念與方式才能真正被受助民眾所接受。因此，一方面，國際NGO非常注重調動受助民眾的積極性與參與意識。比如，在陜西永壽縣，國際行動援助機構正在進行一個小額貸款援助項目。項目官員通過開展群眾活動由群眾自己討論決定最需要解決的問題，并圍繞問題產生項目和群眾代表。另一方面，國際NGO還主動與地方政府建立良好的合作關系，以獲得發展方向、技術、人員、信息等方面的支持，并有更多的機會向政府表達民眾意愿。比如，美國大自然保護協會(TNC)因為與云南的相關政府部門建立了良好的互信關系，所以才在云南的“三江并流”被聯合國列為世界文化遺產的申報過程中發揮了積極作用。盡管各種國際NGO本土化的路徑與方式各有不同，但它們都在想方設法融入社會活動領域，都在組織底層民眾進行自我服務與管理，所以對中國社會改革仍然有著不小的推動作用。

從以上三類民間組織我們可以看到，盡管在中國特定的政治文化背景下，民間組織的發展還受著政府的影響，但是中國社會的“整體性”卻在民間組織的有序生長中逐步破解。社會從國家中逐漸分離出來并成長為一支獨立的力量，開始在平衡國家、市場、社會三者的關系中發揮作用。

2、促進我國民間組織健康發展的對策

從中國的漸進轉型道路來看，政府仍是主導民間組織發展的重要力量。民間組織過分依賴政府會削弱其自治性，而完全脫離政府又會陷入合法性困境。所以，民間組織要掌握與政府之間合作與妥協的技巧，逐步增強自治意識和自治能力。政府作為國家的代表，應該采取切實可行的措施促進民間組織的健康發展。

第一，國家應加快立法及時制定《結社法》，對國際和國內民間組織管理的各種問題做出明確規定，包括登記程序、業務主管、涉外活動、權利義務等，保證民間組織的行為能有章可循，并為政府對民間組織的管理和監督提供法律依據。

第二，政府應從登記管理轉向運行管理?，F行民間組織的雙重管理體制只注重成立的條件與登記的過程，對其運行沒有任何管理措施。政府應放寬民間組織的登記控制以體現結社自由，將工作重心轉向民間組織運作過程的規范化管理，對其行為后果及質量進行監督和制約，并通過政策誘導、資金支持等手段促使它們充分發揮作用以滿足社會需要。

第三，政府應積極培育社會急需的民間組織。社會轉型時期，政府和公民之間常會在相關領域出現利益沖突空間，需要專業性的民間組織提供社會事務管理。所以政府應抓住社會糾紛熱點，有針對性地培養以下兩類社會急需的民間組織：進行市場規范、維護市場倫理的工商社團；從事扶貧、助殘、支持弱勢群體和慈善活動的公益組織。政府應該充分尊重民間組織的民間性，不能把它作為政府附屬部門，不能干預民間組織的活動。民間組織應強化自己的獨立性，不能把自己的活動能力寄希望于政府權力的庇護。

最后，創新黨對民間組織的政治領導方式。當前黨對民間組織的政治領導實際上異化為組織領導，以黨的組織與任命干部的方式來保證民間組織的政治方向。黨應轉向對民間組織的利益取向、活動目標發揮政治影響，保證黨的方針政策能在民間組織的活動過程中體現出來，保證民間組織的活動能夠更好地實現人民的利益和黨的利益。

總之，中國政府于1978年后啟動并于21世紀重點推進的社會改革為民間組織的發展提供了廣闊的空間。黨和政府應該創造條件，通過發展民間組織來逐步破解中國社會的“整體性”，推進構建社會主義和諧社會的歷史進程。

責任編輯：宋 奇