公共產品純政府型供給模式：必要性解析

摘要：公共產品純政府型供給模式作為由政府獨家包攬公共產品提供和生產的一種具有一定典型性之公共產品供給的標準式樣，不應當被簡單地摒棄和用市場型供給模式取而代之。事實上，公共產品供給中的市場失靈、個人自主供給的困境以及政府自身的特性均彰顯出純政府型供給模式存在之必要性，因而即使在市場型供給模式居于主導地位的時候，也不應完全忽視甚或全盤否定純政府型供給模式的價值。

關鍵詞：純政府型供給模式；必要性；解析

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)06-0049-06

從主體結構角度分類，公共產品供給模式包括純政府型供給模式、市場型供給模式、志愿型供給模式和自主型供給模式。就公共產品純政府型供給模式而言，它是與國家和政府相伴而生的，因為自從有了國家和政府，就需要政府在維護階級統治的同時，履行一定的社會職能，而在政府所履行的社會職能中，國防、安全等都屬于公共產品。然而，英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國在20世紀70年代末興起的政府再造運動中，廣泛將市場價值、市場機制、市場技能和市場主體引入公共產品供給領域，借助市場資源來提供和(或)生產公共產品，公共產品市場型供給模式獲得了復興并大行其道，大有完全取代純政府型供給模式之勢。不過，公共產品市場型供給模式并沒有造就一個市場神話，而是存在著尋租行為、契約失靈、公共產品閑置、供給不足以及質量低下等一系列問題。本文無意于對市場型供給模式加以徹底反思，而只是希冀藉助相關分析工具從公共產品供給中的市場失靈、個人自主供給的困境以及政府自身的特性三大方面來論證純政府型供給模式存在之必要性，進而為該模式的盲目批評者提供一副清醒劑。

一、公共產品純政府型供給模式：概念厘定

概念是分析問題的邏輯起點，“概念引導我們探索”。如果我們對概念理解得不正確，那么最后很可能危險地放棄了真正對我們有益的東西，而得到了對我們有害的東西。鑒于此，在探討公共產品純政府型供給模式的必要性之前，筆者首先需對該模式的概念加以厘定。為了厘清公共產品純政府型供給模式的概念，有必要首先明確“政府”、“供給”和“模式”的概念。

顯而易見，純政府意指單純依靠政府。那么何謂政府呢?一般來說，“政府”概念在不同層次上使用時，其含義很不相同，但總括起來，人們通常在以下幾個意義上使用“政府”概念：(1)指制定規則、為居民提供服務的機構，這是最廣義的政府。(2)治理國家或社區的政治機構，這是次廣義的政府。(3)泛指一切國家政權機關。國家的立法機關、行政機關、司法機關和其他一切公共機關，都統稱之為政府，這是廣義的政府。(4)指一個國家的中央和地方行政機關。這是狹義的政府。(5)指中央行政機關的核心部分，即內閣及各部，這是最狹義的政府。筆者在本文中是在廣義和狹義的層次上使用“政府”這一術語的。

在西方經濟學中，供給的英文詞匯是supply，它通常被用來指在某一特定時期內，經營者在一定價格條件下愿意并可能出售的產品量，其中包括新提供的商品和已有的存貨。在市場經濟條件下，影響商品供給的因素主要有廠商的目標、商品本身的價格、其他商品的價格、生產技術的變動、生產要素的變動、政府的政策以及廠商對未來的預期。西方經濟學中對供給概念的這種理解存在著一個誤區，那就是將供給與供給的數量等同了起來。在公共產品供給(supply)問題的研究中，已經開始對提供(provision)和生產(pro-duction)做出了嚴格的區分。提供一般是指對公共產品供給的種類、數量、質量、優先次序等做出決策，并安排和監督生產，而生產則是指把投入轉換成產出。提供公共產品的組織未必要直接地親自生產。這樣一來，公共產品供給從過程上就可以劃分為兩個部分：公共產品的提供和公共產品的生產，供給(supply)也就必然包括兩個環節：提供(provision)和生產(produc-tion)。當然，在特定的供給模式中，某一供給主體可能只提供而不生產或只生產而不提供，此時，供給也就或等同于提供，或等同于生產。

模式一般指可以作為范本、模本、變本的式樣。作為術語時，在不同學科中有著不同的涵義。在社會學中，是研究自然現象或社會現象的理論圖式和解釋方案，同時也是一種思想體系和思維方式。它是用來概括和說明事物的靜態結構和動態演變的主觀理性形式。費孝通先生曾將模式理解為發展模式，即“在一定的地區、一定歷史條件下，具有特色的發展的路子”。費孝通是在對蘇南農村和溫州農村的經驗考察基礎上提出了“模式”這個概念的，并從這些地區的農村發展經驗中總結出諸如“蘇南模式”、“溫州模式”、“珠江模式”等農村發展模式。從這一定義中，可以總結出模式所包括的基本構成要素：(1)地域；(2)歷史與文化傳統；(3)發展路徑；(4)特色。其中，地域即指一定地區的自然條件和生態環境，如地理位置、地形、氣候等；歷史文化傳統是指一定地域內文化環境和知識傳統；發展路徑就是居民在尋求經濟與社會發展過程中所選擇的路子和行動策略；特色就是發展路徑所具有的地方性特質，或所具有的鮮明特征。《現代漢語詞典》中對“模式”做了如下解釋：某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準樣式。

綜上所述，筆者在本文中對公共產品純政府型供給模式嘗試著做如下界定：所謂公共產品純政府型供給模式，是指由政府獨家包攬公共產品提供和生產的一種具有一定典型性之公共產品供給的標準式樣。具體地看，該概念可以從三個角度來理解：(1)從主體結構角度看，公共產品純政府型供給模式意味著只有政府一個供給主體。埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)于1997年在《公共經濟的比較研究》一文中將公共產品純政府型供給理論稱為單中心理論。單中心理論意味著供給什么公共產品、供給多少、怎樣供給等都由政府這個單一的權力中心來決定。(2)從過程角度看，在公共產品純政府型供給模式中，政府采用壟斷方式包攬了公共產品提供和生產的全部環節，亦即政府不僅負責資金的投入，而且從事具體生產。政府生產形式包括兩種類型：一是政府機構及其雇員生產的公共產品；二是政府的企業及其雇員生產的公共產品，如立法、國防、警察服務、司法服務、行政管理、軍隊給養、基礎科研、外交關系等純公共產品經常完全由政府負責提供和生產。(3)從政府生產的具體方式角度看，主要包括政府服務、政府出售和政府間協議。政府服務意味著完全由政府來供給公共產品，政府同時扮演了安排者和生產者的角色。政府出售是指人們從政府機構那里購買公共產品。政府間協議強調的是一個政府將公共產品交予其他政府提供，并向它付費。

二、公共產品供給中的市場失靈：純政府型供給模式存在之根本理由

從總體上看，市場失靈的存在可以被認定為公共產品純政府型供給模式存在的根本理由。何謂市場失靈?自從弗朗西斯·M·巴托(F·M·Bator)在《市場失靈的分析》(載于《經濟學季刊》1958年8月第3期)一文中提出“市場失靈”以來，該術語便被廣泛承認和使用。即使是非常推崇自由市場機制的弗里德曼(Mihon Friedman)也坦言：“某些東西市場無能為力，所以需要避開市場。例如，市場不能提供國防。”那么何謂市場失靈?一般來說，市場失靈是指由于內在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場機制在資源配置的某些領域運作不靈。內在功能性缺陷主要表現在市場機制作用的自發性、盲目性和滯后性，外部條件缺陷主要是指市場機制發揮最佳功能所要求的若干市場條件在現實的經濟運行中往往不具備或不完全或不充分。在市場失靈的類型問題上，查爾斯·沃爾夫(Charles Wolf)將其劃分為外部性與公共產品、報酬遞增、市場不完全和分配上的平等四種。公共產品供給中的市場失靈主要表現在兩個方面：一是具有非排他性屬性的公共產品無法排除“逃票乘車”行為，導致私營部門不愿供給；二是具有排他性屬性的公共產品由私營部門供給將導致資源配置的低效率。

供給公共產品必然要花費成本，這些成本應該由受益者共同負擔，但是具有非排他性屬性的公共產品被生產出來以后，又根本無法排除不負擔成本的人對其進行消費。這樣就出現了“逃票乘車”問題。當想讓別人為公共產品的供給承擔成本而自己免費享用的人在數量上增加到一定比例時，就會導致以贏利為目的的私營部門供給公共產品所花費的成本無法得到補償。此時非但無法贏利反而要賠本，因而私營部門就沒有任何積極性去供給該類公共產品。拉本德拉·賈(Raghben-dra·Jha)的研究表明，林達爾、威克塞爾、格羅夫斯、洛布、利亞德克拉克以及維克里等人分別嘗試著提出解決“逃票乘車”問題的方法，但都沒有給出令人信服的答案。因此，公共選擇理論產生前的主流經濟學家們大都認為，公共產品的供給主體只能完全是政府，即政府通過稅收強制性地獲得公共產品的供給費用，從而迫使公眾為公共產品生產做出貢獻，然后再生產一定的公共產品，以滿足公眾的需求。

從理論上說，具有排他性屬性的公共產品由私營部門供給是可能的，但其后果是，將引發資源配置的低效率。一方面，由私人提供該類公共產品，有可能導致公共產品供給不足。由于可收費產品的消費具有排他性，如由私人來提供，公共產品將決定于他個人的邊際收益與邊際成本的均衡點，而不管其他人對這種產品的需求如何。這樣一來，對社會來說這種公共產品的供給量就會太少。簡言之，可收費產品雖然因其具有的排他性屬性而可以在自由市場上由私營部門來提供，但如果完全由私營部門遵循市場自由選擇原則來提供，那么相對于消費者的需求來說，市場上的可收費產品就會出現供給不足。另一方面從效率角度看，通過價格來控制該類公共產品的使用也許是不理想的。收費的效果取決于需求條件和能夠向一個新增加者提供公共產品的條件。如果需求高度無彈性，則定價對于使用幾乎沒有影響。在極端情況下，如果需求完全沒有彈性，則對該類公共產品不收費也不會有效率的損失。但是，如果完全由私營部門來供給該類公共產品，那么私營部門必然會向消費這類公共產品的公眾進行收費。由于消費者對可收費產品的需求受到其收入水平的制約，收入較低者很可能無法獲得他(她)想要的產品。這樣就會導致一部分人放棄對其的消費或者尋找替代品，從而出現公共產品閑置的局面。因此，可收費產品亦無法像私人產品那樣完全由私營部門來提供。

基于上述理由，在公共選擇理論產生之前的主流經濟學的視域中，政府往往被作為公共產品的唯一供給主體，即只能由政府通過非市場的方式生產和提供。關于這一點，在經濟學上被經濟學家反復論述的就是“燈塔問題”。1932年，庇古(Pigou)在《福利經濟學》(第四版)中從私人與社會成本(或收益)差異的角度初步分析了“燈塔問題”。庇古(Pigou)認為，由于在技術上難以對使用燈塔的船只收取費用，所以倘若燈塔由私人來經營的話，那么私人的收益在邊際上必然要小于燈塔給社會帶來的收益。到了1848年，約翰·穆勒(John Mill)系統地分析了導航燈塔必須由政府建造的原因。他在《政治經濟學原理》一書中寫道：“確保航行安全的燈塔、浮標等設施，也應該由政府來建立和維護，因為雖然船舶在海上航行時受益于燈塔，卻不可能讓船舶在每次使用燈塔時支付受益費，所以誰也不會出于個人利益的動機建立燈塔，除非國家強制課稅，用稅款報償建立燈塔的人。”保羅·A·薩繆爾森(Samuelson)在其《經濟學》一書中進一步論證了導航燈塔由政府提供的必要性。他論證道：“這里有一個典型的例子說明由政府機構提供的一種公共產品：燈塔。燈塔使生命和貨運安全。但是守塔人不能伸出手去向航船收取費用；或者即使能夠的話，對使用他們服務的船只強制實行一種經濟懲罰，也不符合有效率的社會目標。燈塔的光能夠以完整的形式最有效率地提供出來，因為警告100只船附近有礁石的費用并不多于警告一只船的費用。這里存在著一種正數值的外部效果，一種私人的和社會的利益的差異。哲學家和政治家總是認識到政府提供這類公共產品的必要j生。”薩繆爾森的論述可以看出，他亦認為對燈塔進行收費在技術上是不可行的，哪怕在技術上具有可行性，但在經濟上也是不應當的。

三、個人自主供給的困境：純政府型供給模式存在之經典論據

公共產品個人自主供給的困境同樣為公共產品純政府型供給模式提供了學理依據。“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”時常成為這方面的經典論據。自從英國生物學家哈丁(Garrett Hardin)在《科學》雜志上發表那篇著名論文以來，“公地悲劇”就成為了一種象征，即任何時候只要有許多人共同使用一種稀缺資源，便會發生環境的退化。實際上，哈丁并非最早注意到公地悲劇的人。早在古希臘時期，亞里士多德(Aristotle)就一針見血地指出：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”1833年，威廉·福斯特·里傲德(W.F·Lloyd)提出了公地理論，強調公共財產會被不顧后果地使用。1954年，H·斯考特·戈登(H.S·Gordon)在《漁業：公共財產研究的經濟理論》一文中指出，屬于所有人的財產就是不屬于任何人的財產，這句保守主義的格言在一定程度上是真實的。所有人都可以自由得到的財富將得不到任何人的珍惜。

“囚徒困境”(prisoners’dilemma)則是由梅里爾·弗拉德(M.M.Flood)和梅爾文·德里舍(M.Dresher)首先提出，并被阿爾伯特·圖克(A.W.Tucker)加以完善的博弈論模型之一。“囚徒困境”模型的基本內容是：兩名嫌疑犯被帶到拘留所，分別看管。地方檢察官確信他們犯有某項罪，但他沒有足夠的證據在審判中證明他們有罪。他分別告訴這兩名囚犯他們面臨的兩個選擇：承認有罪或不承認有罪。如果兩名囚犯都不認罪，地方檢察官將編造一些非常小的罪名如偷竊或非法持有武器并控告他們，他們將會受到坐牢1年的輕微處罰；如果兩人都承認了，就會被起訴，但檢察官會建議不給他們最嚴厲的懲罰，他們此時將各坐牢8年；但是如果一人承認，另一人不承認，承認的會因此受到寬大處理，將坐牢3個月，而不承認的則會加重罪名，將坐牢10年。該模型所描述的是無法交流信息的對局人之間出于個人理性考慮所進行的選擇常常難以達成雙方整體利益最大化這一悖論。這一悖論存在的根源是：(1)每個對局人都只從利己主義原則出發；(2)對局人彼此間缺乏信任，擔心對方做出于己不利的選擇，那么己方此時倘若做出利他的選擇，必然是不符合利己主義原則的。“囚徒困境”模型表明，雖然公共產品的個人供給能夠使雙方都獲得更大利益，但理性的個人仍然會選擇不提供公共產品。前述模型只描述了對局雙方之間進行一次博弈的情況。假如博弈是連續多次進行的，是否能促成雙方的合作呢?這一問題要細分為兩種情況來回答。如果博弈是無限連續進行的即進行“超級博弈”(super game)或者雙方不知道其何時終止，那么由于雙方作為理性的對局人，采取的是針鋒相對的策略，即一方采用不合作策略時必然導致另一方在下一次博弈中立即采取不合作策略進行報復，加之每次所選擇的策略都會受到下次策略的約束，因而只有合作才是最優策略，這樣就避免了囚徒困境的局面。但是，“即使是無限連續的對策，如果參與對策成員增加而構成多人對策，同樣會陷入互相掠奪的囚犯兩難困境結局中”，因為當“人數眾多時，少數人采取非合作博弈對其他人的影響很小而不被察覺，或者雖已察覺但采取合作懲罰的成本太高”。如果博弈連續進行的次數有限而且雙方知道其在哪一次結束，那么從利己主義原則出發的對局人必然在最后一次博弈中采用不合作策略，因為不會再有下一次博弈策略作為制約機制了。由于最后一次博弈的策略選擇已經確定和為彼此確知，并且必然是不合作策略，所以其非但對倒數第二次的策略選擇不具有約束力，反而起到負面影響，導致對局雙方在倒數第二次也選擇不合作策略。以此類推，雙方每次必然都選擇不合作策略，結果仍然陷入囚徒困境之中。簡言之，“各種實驗性研究已經發現，囚徒困境博弈中合作解的出現，取決于參與者的人數、博弈的次數，以及相對于非合作結局的損失和成功地實施非合作策略的得益而言采取合作策略的得益之大小”。

曼瑟爾·奧爾森(Mancur Olson)在《集體行動的邏輯》一書中，對促使個人追求集體利益的困難性做了一個與囚徒困境博弈密切相關的考察，對集團理論中“具有共同利益的個人會自愿地為促進他們的共同利益而行動”的傳統觀點提出了挑戰。他認為，由于在一個集團范圍內的集團收益具有公共性特質，也就是說，不管集團中任何成員是否為之付出了成本，他都能共同且均等地分享它，因此集團中每個成員都想搭便車而坐享其成。除非集團中成員數量很少，或者存在強制或其他特殊手段以促使個人按照共同利益行事，理性地追求私人利益的個體不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。有鑒于此，政府對公共產品供給的強制性干預就成為無奈而必須的選擇。

概言之，上述三個理論模型表明，在公共產品尤其是具有非排他性屬性的公共產品供給過程中，沒有政府的自主狀態必然是一種霍布斯式的自然狀態為了擺脫這一狀態，就需要政府進行公共產品的強制性供給。

四、政府自身的特性：純政府型供給模式存在之基本前提

公共產品純政府型供給模式的必要性還體現在，政府自身的特性決定了其具有供給公共產品的獨特優勢。就政府自身的特性而論，諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨(Stiglitz)指出：“政府有兩大顯著特性：第一，政府是一對全體社會成員具有普遍性的組織；第二，政府擁有其他經濟組織所不具備的強制力……全體社會成員是強制性地隸屬于某個國家的，這一不容置疑的事實賦予國家一種強制力，而這種強制力是其他組織所不具備的。”這兩大特性決定了政府在供給公共產品時具有獨特的優勢：首先，政府通過行政權力禁止某些在宏觀上看屬于無效率的活動，如低水平重復的生產、污染嚴重的生產，任何私營部門都不能夠禁止其進入市場，而政府可以直接禁止或授權其他部門禁止其進入市場；其次，通過行政處罰權實施私人合同無法做到的更嚴厲的處罰；最后，作為常設的集體性組織，政府在交易費用方面也占據優勢。在斯蒂格利茨看來，上述方面都說明政府能夠有效地解決公共產品供給中的搭便車問題，舍棄政府而重新創建新的自愿聯合組織來供給公共產品是沒有必要的。

當然，理想的公共產品供給應該存在不同的層次，從小職能到中型職能再到積極職能，體現了政府的公共產品供給之職責范圍的逐漸擴大。

由上觀之，在政府能力較弱時，應首先致力于履行小職能，即供給純公共產品和保護窮人。在此基礎上。政府還可以根據自身能力承擔一些中型職能，如對外部效應的管理、壟斷企業的規范以及社會保險的提供。有較強能力的政府則可以致力于積極職能的發揮，包括對私人活動的協調和再分配職能的行使等等。

正是因為政府供給公共產品具有上述優勢，所以公共產品純政府型供給模式并非僅僅停留在理論上的設想，亦不是在晚近才出現的，而是古已有之的現實。例如，對于國防這樣的純公共產品而言，雖然經歷了全民供給制度、領主(騎士)供給制度到政府直接供給制度這樣一個歷程，但隨著戰爭技術及與戰爭技術相關聯的其他技術的進一步改良和完善，就產生了職業分工的需要，于是專門從事戰爭技術改良的技術職業和兵士職業都專門化了，出現了常備軍制度，軍事開支就成為國家的一項重要開支，國防就成為國家必須承擔的責任。再拿醫療衛生產品的供給來說，早在羅馬共和國時期，西方國家政府就開始了對醫療衛生產品的供給，其具體體現是，羅馬政府對到羅馬開設門診的希臘醫生授予諸如免稅和免除兵役等特權和豁免權。在公元1世紀初，羅馬政府開始在各個城市建立公共醫院并為之提供物品，政府甚至已經建立了專業醫院如海軍醫院。與此同時，羅馬帝國政府還非常重視公共衛生，撥出資金，委派官員組織國家奴隸修建了城市的統一飲水管道、污水管道、公共澡堂，并制定了基本的衛生規則如禁止在市內埋葬、強制性清掃街道、給貧窮公民提供醫療保健。雖然不少西方發達國家通過新公共管理運動來降低采用純政府型供給模式的比重，但該種模式仍然有著較強的現實生命力。在當下中國，純政府型供給模式更是公共產品供給的主導性模式。

責任編輯：翟 祎