論實現農民工市民化的社會公正

摘要：隨著農民工市民化進程的加快，如何實現農民工市民化的社會公正，已成為建設中國特色社會主義的重大而緊迫的歷史性課題。公正是馬克思主義的基本價值取向，是社會主義的理想訴求。實現農民工市民化的社會公正，必須從社會系統建構著手，實現農民工市民化的“社會目標公正”、“社會過程公正”、“制度供給公正”和“政府作為公正”。

關鍵詞：農民工；市民化；社會公正；社會系統建構

中圖分類號：C91

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X(2008)05-0130-04

隨著農民工市民化進程的加快，如何實現農民工市民化的社會公正，已成為建設中國特色社會主義的重大而緊迫的歷史性課題。馬克思恩格斯曾深刻闡述了農民向工人階級轉化的思想，指出農民向工人階級轉化既是工業化的必然產物，又是促進工業化和社會生產力發展的必要條件。同時，也深刻地揭示了農民向工人階級轉化是一個艱難的充滿社會矛盾的過程。這個過程也是工人階級爭取和維護社會公正的奮斗過程。

我國的農民工是指具有農民戶籍身份并從事非農生產的勞動者。所謂農民工市民化，指在我國社會主義現代化建設過程中，借助工業化、城市化的推動力以及城鄉體制改革，利用農民工已經進入城市從事非農生產的優勢和機會，使其參與城市的生產和生活，并接受城市生產和生活方式的熏陶，逐步獲得市民身份、權利以及素質的過程和現象。

社會公正是實現農民工市民化的關鍵。實現農民工市民化的社會公正必須進行社會系統調整和建構，實現農民工市民化的“社會目標公正”、“社會過程公正”、 “制度供給公正”和“政府作為公正”。

一、農民工市民化的社會目標公正

農民工市民化的社會目標公正，指農民工市民化在政治、經濟、教育和階層關系等方面所享有的權利和義務的價值目標公正。主要指：

1、政治公正。平等享有公民的政治權利。農民工的政治權利是指農民工作為國家普通公民通過一定的方式和渠道依法享有參與國家政治生活，管理國家以及政治上表達個人見解和意見的權利。從目前的政治生活現狀看，相當數量的農民工事實上沒有條件全面享有政治民主的權利。社會在最基本的政策和制度方面尚未做到農民工與市民的平等對待。在我國絕大多數城市，外來的農民工不能參政議政，這使他們的利益訴求既沒有利益代言人，也沒有直接的表達渠道和機制，成為城市的政治“邊緣化群體”。農民工的政治權利主要由以下五個方面構成： (1)公民對公共事務的決定權； (2)擔任國家公職的權利； (3)對國家權力的監督與制約的權利；(4)公民的合法行動權； (5)公民的知政權。

2、經濟公正。平等參與經濟活動和分享發展成果。經濟公正是社會公正的基礎性內容，表現在以平等就業為核心的許多方面?！肮ぷ魇侨藗兩畹暮诵摹２粌H是因為世界上很多人依靠工作而生存。它還是人們融入社會、實現自我，以及為后代帶來希望的手段?！苯o予農民工“經濟公正”的待遇，就是為農民工提供公平的就業競爭環境并使之獲得合理的經濟報酬和社會福利。農民工的經濟公正主要包含： (1)平等就業權和擇業權；(2)合法勞動權益的有效保護；(3)平等的社會保障權利。目前國家尚未出臺專門針對農民工的社會保險政策，農民工的參保率普遍很低(不足20％)。農民工不能享受同城市市民一樣的醫療、子女教育、工傷保險、養老保險等社會保障待遇。

3、教育公正。確保發展權利和能力增長的可持續性。教育公正是社會公正的重要內容，同時也是實現社會公正的主體人格基礎的條件。教育是一個人發展的起點， “教育是實現人類平等的偉大工具，它的作用比任何其他人類發明都要大得多”。在現代社會里，沒有受到應得的教育只能意味著有限的見識和永遠的貧窮。農民工的教育公正主要表現在： (1)實現農民工子女平等地分享當地城市的義務教育資源。 《中國教育報》2004年9月29日報道，國家統計局有關資料顯示：隨同父母進入城市的6-14歲義務教育階段的適齡兒童約有634萬。約有9.3％處于失學、輟學狀態，近半數兒童不能及時入學。大量農民工“留守子女”在家鄉接受殘缺的教育。(2)得到城市公共職業教育培訓。從文化素質上看，整體上農民工是農村中的精英，但與城市市民相比，其文化素質和專業技能都比較低。2003年的統計資料顯示，農民工初中以下文化程度占87.5％。平均受教育年限只有5.9年。要保證農民工生存和發展能力的可持續增長，應制定政策使農民工與城市市民一樣平等地分享職業教育培訓。

4、階層關系公正。保持階層間的相互開放和互惠互利的合作性。在現代社會，城市是所有參與城市建設人的城市，社會各階層之間是一種公正的互惠互利關系。為此，要堅持以下原則：處在較高位置階層的利益增進不能以損害處在較低位置階層的利益為條件，相反，處在較高位置階層利益增進的同時。較低位置階層的處境應當隨之得到改善：處在相似位置的社會階層之間應當保持一種協調的狀態；社會各個階層在資源占有方面的差距應保持在一個合理的限度以內，并保證階層間相互開放。階層關系公正主要表現在：(1)農民工應在事實上享有產業工人的地位。(2)消除市民在心理和行動上對農民工的歧視和排斥。在城鄉二元體制和城市中心主義思想的影響下，某些市民以城市主人自居，對農民工存在排斥心理和認識偏見。并在行為和態度上表現出來。(3)分享城市社區的組織歸屬。在城市中，農民工事實上是無歸屬群體，而社會資源，包括教育、就業、住房、醫療福利和社會保障等方面的資源主要都是通過城市社區組織進行分配的，農民工享受不到市民的待遇，處在“邊緣人”甚至是“局外人”的社會位置上。因此，必須保持階層間的互惠互利的合作性和階層間的相互開放。

二、農民工市民化的社會過程公正

農民工市民化的社會過程公正。指農民工市民化過程的程序和環節公正。它賦予農民工在市民化過程的程序和環節中應有的權利，是實現農民工市民化社會目標公正的途徑和保證。實現農民工市民化的社會過程公正，主要包括農村退出、城市進入、城市融入等三個關鍵程序和環節的社會公正，還包括貫穿在這三個程序和環節之中的教育公正。只有實現農民工市民化的社會過程公正，才能真正實現農民工市民化的社會目標公正，并確保實現社會公正的深度和廣度。

1、農村退出，構建農民工退出農業、農村的新型機制。從世界現代化的經驗看，所謂實現農民工從農村土地上安全地退出，主要指解決土地對農民工的束縛問題以及從農地獲得應得的收益。解決這一問題的基本途徑是，在30年土地承包期不變的前提下，在承包期內農村集體經濟和農民可以依照法律，根據實際情況有償轉移土地使用權，以實現地盡其力，人盡其才。主要表現在：(1)創新土地流轉形式，解除土地對農民工的束縛。應根據實際情況，選擇農民工能夠接受和穩定獲取收益的土地流轉形式。解除土地對農民工的束縛。目前有利于農民工市民化過程的農地流轉形式大體有以下幾種：土地轉包、反租倒包、委托經營、土地信托、土地股份合作制、集體農場、農地股份公司制等。 (2)嚴格保護土地承包權益，穩步推進農民工市民化。在農民工市民化的目標沒有完全實現之前，必須嚴格保護農民工的土地承包權益。主要是：堅持和維護農民工土地承包權益的長期性，直到農民工市民化過程的結束；任何組織和個人都沒有權力以農民工進城務工經商或到城鎮落戶為借口，收回其土地承包權；引導和規范農民工自愿、依法、有償轉讓承包土地使用權，使農民工從土地流轉中獲取必要的市民化原始資本。

2、城市進入，建立有利于增強農民工生存和發展能力積累的機制。能否順利實現農民工城市進入，關鍵是農民工進城后能否逐步適應城市生活。為此，應盡快建構一套有利于增強農民工在城市生存和發展能力積累的有效機制。主要有：(1)人力資本的投資與積累。農民工接受教育的學歷層次越高，接受過正規的勞動技能培訓越系統，農民工在城市就業的限制障礙就越少。因此，應做好兩種培訓工作：第一。輸出地政府根據城市勞動力市場需求，有針對性地開展對農民工的職業技能培訓。提高轉移就業的能力；第二，輸入地政府引導農民工進行職業在崗技能提升培訓，確保農民工的生存和發展能力得到正向積累。(2)建設農民工就業的服務組織體系。農民工輸出地政府應積極建立為農民工就業服務的組織體系，包括在輸出地和輸入地之間建立派駐服務機構，提高農民工轉移就業的組織化程度。同時政府還應鼓勵、支持和監督農民工就業服務中介組織的發展，把農民工置于一個網格狀的服務組織的關照之下。(3)平等自由地參與城鄉一體化的就業分工。應對農村就業人口和城市就業人口平等對待，從人力資源開發的角度去規劃城鄉就業，進一步完善全國統一的勞動力市場，形成連接城鄉的就業服務網絡，實現城鄉勞動力之間的合理布局和有序流動。(4)農民工的安居工程進入城市政府的規劃范圍。要實現農民工在城市的平等權益，必須解決農民工在城市的居住問題，把解決農民工在城鎮的居住問題納入城市發展規劃。

3、城市融入，構建面向農民工的新型社會保障制度。要使農民工真正融入城市生活，極為重要的保障條件是實現農民工城市生活福利的市民化。主要是：(1)生存保障市民化。首先，要建立農民工的工傷和醫療保險體系，確保農民工健康權益；其次，可以通過轉讓承包土地換城市失業保障；第三，盡快建立起廣覆蓋、低水準的農民工養老保險制度。通過以上措施逐步實現農民工生存保障由準市民化向市民化過渡，最終實現國民待遇(2)生存環境的市民化。應逐步將農民工納入社區組織。建立包含農民工在內的社區服務體系，為農民工提供文化生活、心理健康咨詢、子女教育等各方面服務；要加大宣傳力度，改變城市市民社會對農民工的歧視和偏見；農民工也應主動向市民化方向努力，特別是獲得市民文化素質和培養市民意識，并最終融入城市社會。

4、教育公正，實現農民工市民化過程社會公正的持續機制。教育公正既是農民工市民化的社會目標公正，也是實現農民工市民化的社會過程公正。它貫穿在農村退出、城市進入、城市融入的各個程序和環節之中。今天。農村人口的受教育不公正狀況，直接影響到農民工市民化過程中的各個程序和環節。實現農民工市民化的社會過程公正，必須不斷提高農民工自身的主體力量，保證農民工及其子女受教育水平的持續提高。目前，農民子女由于多種原因不能享受到國家的優質教育資源，大多數人接受的大致是初中水平的教育。這樣的受教育水平使農民工進入城市就業體系后只能當農民工。這種狀況使農民工子女成年后又成為新一代的低素質的農民工，造成了農民工的代際循環。因此，應切實解決農民工市民化過程的教育公正問題，主要是：保障農民工子女在父母工作地接受義務教育，利用城市的教育資源提高農民工子女的受教育程度：切實解決農村“留守兒童”的教育問題：制定農民工國家培訓計劃，大力發展農民工職業技能培訓。

三、農民工市民化的制度供給公正

所謂農民工市民化的制度供給公正，指國家政權以積極的態度制訂和完善實現農民工市民化社會公正所必須的制度和法律規范，為實現農民工市民化社會公正提供強大的法制保障。政府的作為不僅要依靠正確的執政理念，更要依靠科學有效的制度和法律規范保證。應當看到，今天導致農民工市民化過程社會不公問題的主要原因是我國仍有相當部分的制度和法規延續著計劃經濟時代的要求。已經不適應經濟社會發展的需要。為此，必須由國家政權對歷史遺留下來的束縛農民工市民化的各項具體制度進行清理，并建立保障農民工市民化社會公正的制度和法律規范體系。

1、深化戶籍制度改革。逐步取消對農民工的不公正身份待遇。農民工問題的實質是戶籍以及附加在戶籍上的不公正待遇。至今在一些人的眼里。農民工仍是“二等公民”。政府應加大對戶籍制度改革的力度，逐步改變二元戶籍為一元戶籍，真正還農民工以國民待遇。逐步實現人口的自由遷徙，建立起城鄉一體的戶籍管理制度。

2、加速社會保障制度改革。逐步建立農民工的社會保障體系。現代社會保障是以國民權利為核心的，而國民權利又以公平分享為前提。政府不只應對市場進行宏觀調控，而且特別應在市場失靈的領域發揮作用。由于市場機制的內在缺陷，必然使收入分配差距拉大、社會貧富懸殊，與社會公正原則相悖，當這種差距超過一定的臨界點，就可能引發社會危機。社會保障的目標是立足于社會公正和社會安全需要，通過社會救助、社會養老保險、醫療保險等各方面的制度來實現社會公正和社會安全。應把工傷保險和醫療保險作為率先建立的保障制度，并逐步健全農民工的整體性的社會保障體系。

3、推進現行義務教育制度改革，實現農民工子女平等的受教育權。應以立法的方式推動各級政府盡快落實農民工子女平等地接受義務教育的權利。各地政府應取消城市現有的在教育方面對農民工子女的歧視政策，使農民工子女與當地學生平等地接受教育。還應建立相應的農民工子女就學困難救助制度，并將農民工子女教育納入正常財政預算。

4、盡快完善相關法律體系，出臺保護農民工權益的法規和條例。我國現行《勞動法》存在著一個重大缺陷：作為規范勞動關系的基本法律，應該覆蓋全部勞動領域和保護所有勞動者，但其覆蓋的對象主要限于有城市戶籍的勞動者。這樣，它事實上成了一個“部分勞動者勞動法”。因此應盡快修訂和完善《勞動法》。還應盡快制定全國性的有關農民工工資支付等專門保護農民工權益的相關法規和條例，更好地維護農民工的合法權益。城市政府應以現代“服務型政府”的施政理念，從政策、法律以及公共設施、城市發展規劃等各個層面，充分考慮農民工的利益訴求，將農民工市民化過程權益保障納入到城市總體發展規劃之中，為農民工最終轉化為永久性的市民作出制度安排。

四、農民工市民化的政府作為公正

實現農民工市民化的社會公正是政府的重要職責。政府作為公正是實現農民工市民化社會公正的前提條件。作為社會公共權力主體的政府，最主要的職責，就是通過其權威性的力量，公正地協調社會利益，保護每個社會成員的正當權益。以保證社會和諧發展。政府作為公正，主要體現在：

1、轉變施政理念。公正地制定和執行政策。施政行為來源于施政理念，只有施政理念公正才能做到施政行為公正。當前，我國一些城市政府仍受城鄉二元戶籍制度的影響和束縛，將農民工進城看作城市就業、住房、公共設施、交通、教育環境、社會治安等各方面的負擔，不想向給農民工以國民待遇的方向努力。必須堅決轉變上述不正確的施政理念，把農民工作為新市民的有機組成部分公正對待。政府在制定城市規劃、公共設施建設規劃、經濟社會發展規劃等重要規劃時，要切實考慮實現農民工市民化社會公正的具體要求，做到制訂和執行政策公正。

2、明確政府職責，充分發揮政府在農民工權益保障中的職能。政府作為社會公共權力主體，其根本性社會職責之一是保障公民的合法權益，實現社會公正。今天，在社會主義市場經濟條件下，政府在農民工權益保障中的職能主要體現在三個方面：一是大力促進充分就業和勞動力的合理流動；二是積極協調和開展勞動監察；三是建立和完善社會保障制度，為市場競爭提供社會安全網。

3、強化服務意識。改進和完善管理方式。由于受傳統的城鄉隔離、區域封閉等觀念的影響，相當多的地方城市政府對農民工主要采取防范式、管制式的管理方式。在社會治理上，有的地方政府往往先入為主地把農民工作為不安定因素看待。應強化服務意識，改進管理方式。積極吸收農民工參加社區群眾自治，保證農民工直接行使民主權利；盡快建立和健全勞動力流動服務體系，為農民工就業搭好橋梁，使勞動力流動正規化、有序化；強化工會、社區等組織的維權作用，提高農民工的組織化程度，擴大農民工群體利益表達的途徑和渠道，完善農民工的民主表達機制。

(責任編輯 劉龍伏)