當前我國城鄉結合部的政府風險與對策

摘要：現階段是我國城市化的高速發展時期，城市化的高速發展迅速擴大著城鄉結合部這一兼有城市社區與鄉村社區雙重特點的特殊區域。這里有最復雜的社會生態環境，這里是我國社會轉型的前沿地帶，是我國政府行政管理中各種矛盾關系與風險危機的紐結區域。筆者認為，確立“堅持科學發展觀，縮小城鄉差距，實現動態均衡，確保平穩轉型”的基本理念， “推進六個方面的均衡，堅持三項基本制度”的解決思路，應作為應對當前我國城鄉結合部的政府風險的基本戰略。

關鍵詞：城鄉結合部；政府風險；對策

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2008)03-0053-04

政府風險即政府行為出現意外后果、目標不能實現。包括價值損失、挫折與危機性事件。處于變革時期的政府風險最為集中。改革開放30年來，我國社會轉型急劇加速，城市化進程以一種前所未有的速度向前推進。作為城市擴張的產物，城鄉結合部所占的空間越來越大，所具有的位置也越來越重要。已經成為我國當前城市化進程中的空間承載者、人口資源的整批量供應者、資源聚集與轉型的孵化器。城鄉結合部兼有城市社區與鄉村的雙重特點，居民具有市民與農民的雙重特性，這里是半城市半農村地帶。隨著我國改革開放的深入與經濟社會的發展。今后很長一段時期內，城鄉結合部作為一種社會結構要素將長期存在，其擴大的趨勢不可避免，作為我國社會轉型的前沿地帶，處于各種矛盾關系與風險危機的風口浪尖。

一、城鄉結合部的社會政治特征與政府風險

城鄉結合部是我國社會轉型進程中各種矛盾關系與風險危機的紐結，呈現以下特征。

1 轉型最迅速

城鄉結合部是我國社會變遷、社會轉型速度最快、內容最集中的地帶。中國的社會轉型速度之快是世界上僅見的。而城鄉結合部變化之快，更為明顯。在西方經歷了數百年的社會轉型進程，在中國要在短短幾十年內實現。中國社會轉型的“壓縮餅干”主要是在城鄉結合部壓縮的。這里數年之內可以從幽靜的農舍轉化為喧囂的鬧市。從青堂瓦舍轉化為鋼筋水泥森林，從抬頭皆熟人的鄉村社區變為互不相識的擁擠的陌生人海洋。城鄉結合部的變化集中體現著中國的社會轉型進程。同時也是中國經濟增長速度的反映。現階段經濟增長有多快，城市化速度相應也會有多快。城鄉結合部的擴張也將有多快。

2 環境最危險

城鄉結合部是生存環境隱患較多的地帶，其宜居程度一般低于城區和農村。羅馬城不是一天建起來的，一個功能配套的新社區也不是短時間內能形成的。不管是由市場提供的商業產品和服務。還是由政府提供的公共產品和服務，在城鄉結合部都會產生嚴重的缺位、短板現象。各種基礎設施和公共管理投入的不足，使生活在這里的人們承受著很大的不便與危險。成片的違法建筑，冒著汽泡翻滾的黑水，無學可上的兒童，臟兮兮的衛生所，塞滿零亂貨物的商店，煙霧燎繞食客爆滿的燒烤大排檔，亂碰頭的拾荒人，來自五湖四海的半城市化的鄉下人在這里比鄰而居。他們的教育、住房、醫療、就業、福利等權利缺少必要的保障，又遭受著嚴重的健康風險與人身安全風險。政府提供的許多公共產品和服務他們無權或無法享受，而市場提供的產品和服務由于很多居民缺少長期穩定收益也難以有必要的享受。不衛生的環境與不到位的治安投入，不僅使人們的人身、財產缺乏安全，也使人們的心理健康遭受著嚴重損害。

3 人員最復雜

這里聚居著來源復雜、謀生手段復雜且前景極不確定的各種群體。城鄉結合部的人口來源由兩大部分構成。一是本地農民，二是外來謀生人員。這兩部分人在各地的比例不一。比例的不同，表明的是城市化程度的參差不齊。外來人口比例越大，城市化程度相應越高，也越接近中心城區。

從職業構成去看，這兩部分人差異較大。本地人無論是全失地和部分失地農民。外出打工者占較小比例。大部分靠自營工商業、出租房屋、倉儲與給外來廠商幫閑(不是打工，主要是協調與本地人的關系)，也有小部分做工者。外來謀生者職業構成復雜，大多為小商小販，打工人員。也有相當部分來自農村受過高等教育的大學生，他們多數為推銷人員和技術人員即白領。

上述兩種人口雖然生存條件并非最劣。優于下崗職工和城市失業者以及呆在偏遠農村的農民，但是，他們處于社會轉型的前沿地帶，風口浪尖，隨時有失去現存居所與謀生條件的可能。他們將被迫全部失地或部分失地而不是自愿失地。同時。他們還有隨時被外在力量——廠商、政府打破生存現狀的威脅。

4 矛盾最集中

城鄉結合部是社會轉型進程中各種矛盾最集中的地帶。在社會轉型進程中的中國。最熱點的問題是征地與拆遷。最尖銳的矛盾與沖突則是圍繞征地拆遷展開的種種利益爭奪。而征地與拆遷最多的區域則是城鄉結合部。

農民、村組干部、廠商與政府，是征地、拆遷中展開利益角逐的“三國四方”。而政府的風險主要來自農民的態度。一是農民對“賣地”的價格是否認可，二是農民是否“刁難”廠商。三是農民是否容忍村組干部的違法犯罪行為，四是農民是否滿意政府對征地拆遷糾紛的處理。總之，農民的有關征地、拆遷的一切不滿，最后都要記在政府的帳上。一切矛盾最終都要以農民與政府之間的矛盾展開。

5 穩定最脆弱

城鄉結合部是社會政治穩定局面最脆弱最危險的地帶。城鄉結合部處于社會轉型前沿，受社會變革的沖擊最嚴重。徹底的轉型變革也就是徹底的風險與不安全。城鄉結合部由于上班無崗、種地無地、生活無保障的三無人員和流動人員多，由于他們多無穩定的工作，同時，由于人口同質化低，相互之間互不溝通交往，由于這些地方的公共管理投入與實際狀況不相稱，這些地方是各類社區中相對不安全的區域。各類違法犯罪人員多在此活動或隱藏。

二、如何應對城鄉結合部政府風險

由于社會轉型加速進行時期城鄉結合部是社會穩定非常脆弱的部位，很多社會問題與政府風險皆因城市的無序生長導致。因而必須確保城市的有序健康發展，在社會穩定的總體衡量中，應當把穩定置于絕對優先的地位。為了實現穩定優先的戰略目標，并降低政府風險的總體量值，城鄉結合部政府風險的戰略對策應當是：以科學發展觀為指導，縮小城鄉差距，實現動態均衡，確保平穩轉型，使我國社會轉型期間的政府風險降至最低，這是我國轉型期城鄉結合部政府風險對策的戰略核心點，是解決城鄉結合部政府風險應堅持的基本理念。

要實現這個戰略理念，必須堅定推進六個方面的均衡，堅持三項基本制度。

1 強力推進六個方面的均衡

(1)城市發展速度規模與質量的均衡。保證城市發展的速度規模與質量水平的均衡，是減小社會轉型中的社會個人風險與政府風險的重要政策原則。盲目的不切實際的高速度城市化政策。必然導致城市質量低，“城市病”加重，增大社會轉型進程中的社會風險與政府風險：失業率上升、交通擁擠、居民居住條件差、環境污染、噪聲污染、水源緊張等生存條件惡化，生產力浪費，社會矛盾增加等等。在我國的特有國情與政治傳統這個前提下。中央政府明確堅持質量優先兼顧速度的城市發展原則。并以一定的行政措施制約地方政府遵行這一原則，是保證我國城市發展實現速度規模與質量水平均衡的根本保證。放任自流只能導致“城市病”的大規模流行。

(2)城市發展與經濟發展的均衡。保持城市規模與城市經濟的發展水平的均衡，是保證一個城市的社會政治穩定與減小政府管理城市風險的根本措施。城市的發展必須以經濟的發展為基礎。沒有經濟的發展，城市對經濟資源聚集的規模效應就是無源之水，不但不能拉動經濟發展。反過來將阻礙經濟的應有發展速度。徒然把城市在空間上圈大和增加人口，只能建成一個低質量的病態城市。必須把城市發展的“規模擴張”導向轉變為“功能建設”導向。通過提高一個城市的工業化水平增強城市的經濟功能。“我們必須走出一條具有中國特色的城鎮化道路。我國的城鎮化發展滯后。加快城鎮化步伐是必要的，但要實事求是。因為城鎮化的進程和水平最終取決于工業化程度和整個國家的經濟發展水平。”

(3)城市布局的均衡。城市的功能之一在于它的規模效應，公共產品的高效利用，因而布局應保證必要的均衡狀態，過于分散將失去它的資源聚集功能。對于多少人口的城市可以達到最佳的規模效用邊際值，人們的觀點差異很大。一個城市的規模的大小以及宏觀上的大中小城市比例與分布，可有許多模式。應從國家的自然地理情況，人文傳統，特有的社會經濟發展狀況去評價。我國人口密度地理情況決定，我國的城市布局不應過于集中。但我國的農村土地集體所有這一制度資源又決定，我國即使出現農村人口高速流向城市并在一些大城市聚集，也不會出現太大的風險。因為他們有一個可靠的“農村根據地”，可進可退。不會出現拉美國家那樣的破產農民進城帶來的問題。城市布局既要讓市場去擺布，政府也不能袖手旁觀。在“嚴格控制”集中化的同時也要遵循順任自然，集分有度，動態均衡的客觀規律。

(4)農村發展和城市發展的均衡。社會轉型，是農村發展和城市發展的統一。盡可能縮短農村現代化和城市現代化的時間差距，既有利于社會穩定。也有利于社會轉型的快速進行。因為落后的農村必然要制約城市的發展。農村的現代化將形成一個巨大的國內市場，為工業生產力提供巨大的發展空間，也就是為城市發展提供必要的就業崗位和資金來源。在當前農村發展滯后于城市發展的情況下，國家對農村的發展除了提供必要的政策支持，更要提供必要的財力支持。只有補償農村這個短板，才能實現農村發展和城市發展的均衡，從而帶動整個社會經濟的快速發展。

(5)社會發展與人的發展的均衡。重視并推動社會發展與個人發展的均衡，才有社會的穩定，才有政府的低風險，才能順利實現從傳統社會向現代社會的轉型。但要真正實現個人與社會的均衡發展，政府必須有明確清醒的傾向性政策并強力實施，加速國民教育的系統性改革，高度重視人的再社會化，兩者的均衡才會由可能變為現實。我國30年來的改革開放之路就曾有過分關注效率即社會發展而忽視平等、忽視個人發展的傾向，過分重視經濟增長而忽視人民生活水平的提高。為了糾正這種偏向，我國在國民經濟與社會發展整體規劃中提出以人為本原則，改變以往單純追求經濟發展的傾向，提出不斷提高城鄉居民的物質和文化生活水平，是發展經濟的出發點與歸宿，也是擴大內需保證經濟持續增長的動力。

(6)不同利益群體間的權益均衡。人類社會發展的實質，是社會分工的細化。而社會分工的細化、擴大，隨之而來的必然是社會分化為更多的具有不同利益的群體。實現不同利益群體關系的均衡，已經成為政府的戰略性問題。政府要努力減弱社會兩極分化趨勢，推動各利益群體權益的相對均衡。化解社會轉型進程中的社會風險與政府風險，必須運用立法、行政、司法手段三管齊下。加大政策實施力度，尤其要采取得力措施，增強社會弱勢群體為自身利益進行博弈的能力。要以國家政策為導向，組織社會各階層相互提出利益訴求相互協商解決利益矛盾。政府既要有所作為。又要力求超脫，保持在社會利益矛盾面前的主動地位。否則，不當干預，不但不能減弱社會沖突與政府風險。反而會使問題更加復雜。

2 堅持與社會轉型密切相關的三項制度

(1)堅持農村土地集體所有與農戶經營制度。必須毫不動搖地堅持農村土地集體所有制和家庭經營制。這是確保我國社會平穩轉型的關鍵。有了這兩個土地制度支柱，我國就不會發生農民鬧革命和城市游擊隊問題，幾億農民可以在社會轉型中進可打人城市，退可求存于農村。這是孫中山、毛澤東、鄧小平給我們留下來的寶貴遺產。必須萬分珍視其得來不易，這是中國政治安全的生命線。

(2)對城鄉分治不能驟然放棄，可以進行滲進式變革，絕對不能一刀切，否則也將引發城市病難題。有人認為城鄉居民身份的二分制在嚴重制約著中國的城市化水平與社會轉型進程。從公民平等的政治視角評價城鄉居民之間的不平等，這些不平等確實沒有存在的理由。然而認為這種二分制阻礙了城市化進程，則言過其實；認為應該對農民敞開城市大門與城市居民平等地為獲取城市的資源展開競爭，則實有其理，然而操作起來，政府卻要承擔極大的風險，二分制只能滲進式地變革。不能采取休克式的一步到位政策，否則，不僅政府與市民承受不了其所產生的風險，就是農民，也要因其產生的社會混亂與動蕩而受損，真正獲益的可能只是農民中的一個極少的少數，而風險則是整個國家的也包括整體農民。

(3)政府在社會轉型中的主導作用絕對不能放棄。當前，對于我國政府在社會轉型、在經濟發展和城市化中，應該起到什么作用，比較普遍的觀點是政府應該逐步縮小自己的干預范圍，讓市場和社會發揮更大的作用。政府只為社會提供社會無法自行產生的公共服務，主要是秩序的維持與公正的保證，充當一個純粹的守夜人角色。然而中國現代化面臨著人口過剩，資源短缺，環境惡化的巨大壓力，沒有政府的調控作用，經濟不可能快速持續發展，社會的穩定根本不可能實現。守夜人政府之下的市場，必然出現周期性的經濟危機；政府管得多，可能會使社會矛盾轉化為社會與政府的矛盾，使政府陷于被動；但是政府撒手，社會矛盾造成的社會運行困難也可能使政府遭遇更大的危機與風險。我國30年來的快速發展。已經證明了政府對社會經濟發展進程的科學干預與控制的良好作用。

三、結論

城鄉結合部政府風險大小，事在政府之作為，歷史與邏輯皆證明這一結論。有足夠清醒的風險意識，是正確處理風險、化解風險的主觀前提。胡錦濤總書記在一次人代會上提出我們要增強憂患意識，這個憂患意識，就是風險意識。十一屆三中全會以來的中共理論創造：鄧小平理論、三個代表重要思想和科學發展觀。是我國應對轉型期政府風險的實踐經驗的理論總結。確立“堅持科學發展觀，縮小城鄉差距，實現動態均衡，確保平穩轉型”的基本理念，運用“六個方面的均衡，三項基本制度的堅持”的思路，虛心借鑒其他國家的歷史經驗，強化政府風險管理職能，不斷提高政府執政能力執政水平，我們一定能夠應對當前我國城鄉結合部的政府風險，順利實現社會轉型。

(責任編輯 張衛東)