我國(guó)地方立法比較概略

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方立法經(jīng)歷了恢復(fù)重建到長(zhǎng)足發(fā)展的歷史過(guò)程。特別是我國(guó)幅員遼闊，由于各種原因，各地發(fā)展很不平衡，因而地方立法更是在某種程度上成為我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的一支重要推動(dòng)力量。因此，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)地方立法的比較研究，對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)地方立法快速健康發(fā)展有著十分積極的意義。

關(guān)鍵詞：地方立法；發(fā)展歷程；主體權(quán)限；比較研究

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X(2008)03-0125-04

法是由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具有普遍約束力的行為規(guī)范的總和。由于法所具有的普遍約束力的這種特性，使法的創(chuàng)制即立法成為任何國(guó)家最為重要的一項(xiàng)政治活動(dòng)，一般被視為國(guó)家的專屬行為。但是，由于現(xiàn)代國(guó)家立法所涉及的事項(xiàng)十分龐雜，僅靠中央立法機(jī)關(guān)的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)管理的需求。因此，現(xiàn)當(dāng)代絕大多數(shù)國(guó)家通過(guò)一定的方式授予地方一定的立法權(quán)。在我國(guó)。地方立法經(jīng)歷了一個(gè)曲折過(guò)程。1982年憲法第一次明確賦予省級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定地方法規(guī)的權(quán)力，此后我國(guó)地方立法步入了規(guī)范和快速發(fā)展的軌道。但是。由于我國(guó)幅員遼闊，各地發(fā)展很不平衡，地方立法無(wú)論在主體權(quán)限、立法內(nèi)容等方面都存在差異。本文僅就此作一概略的比較研究。

一、我國(guó)地方立法的歷程比較

我國(guó)的地方立法經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從比較粗放到比較嚴(yán)謹(jǐn)、從立法主體層次眾多到立法主體的限定的發(fā)展過(guò)程，而從新中國(guó)成立以來(lái)的地方立法的歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，又經(jīng)歷了一個(gè)大發(fā)展到大蕭條再到大發(fā)展的曲折過(guò)程。通過(guò)對(duì)地方立法發(fā)展軌跡的比較分析，可以更好地了解我國(guó)地方立法成長(zhǎng)狀況及其在整個(gè)國(guó)家立法中的重要地位和作用。

我國(guó)的地方立法開(kāi)始于新中國(guó)成立之初。1949年12月16日政務(wù)院第11次會(huì)議通過(guò)的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》中規(guī)定，各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)的職權(quán)之一，是擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例，報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。其后于1950年1月6日召開(kāi)的政務(wù)院第14次會(huì)議上通過(guò)的《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》和《縣人民政府組織通則》中，都明確規(guī)定了省、市、縣人民政府?dāng)M定與本級(jí)政府政務(wù)相關(guān)的暫行法令條例的職權(quán)。可以說(shuō)，這期間普遍存在地方立法；而在民族自治地方，根據(jù)1952年民族區(qū)域自治實(shí)施綱要，從最基層的民族自治鄉(xiāng)往上，各級(jí)民族自治機(jī)關(guān)都有權(quán)制定單行法規(guī)。

建國(guó)之初，百?gòu)U待舉。特別是1949年2月中共中央發(fā)出了《關(guān)于廢除國(guó)民黨六法全書(shū)與確立解放區(qū)的司法原則的指示》后，舊的法制被廢除，新的法律制度亟待建立，因而立法工作顯得尤為急迫和重要。經(jīng)國(guó)家授權(quán)，各地都積極展開(kāi)了地方立法的工作。這一時(shí)期的地方立法，主要集中在兩個(gè)方面，一是政權(quán)組織建設(shè)，二是地方經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展中涉及的相關(guān)問(wèn)題。我國(guó)最早的地方立法可以追溯到1948年8月，當(dāng)時(shí)，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)節(jié)勝利，晉察冀邊區(qū)政府與晉冀魯豫邊區(qū)政府合并組建為華北人民政府，召開(kāi)了華北臨時(shí)人民代表大會(huì)并通過(guò)了《華北人民政府組織大綱》，開(kāi)了我國(guó)地方立法的先河。雖然這個(gè)組織大綱還不能算嚴(yán)格意義的地方立法，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候全國(guó)政權(quán)尚未成立，但華北人民政府一直存續(xù)到新中國(guó)成立初期，并且具有了人民民主政權(quán)的一般特征，因此，《華北人民政府組織大綱》應(yīng)該可以看作是我國(guó)最早的地方立法。1950年至1952年前后，各大行政區(qū)，各省、市、縣的政府幾乎都制定了人民政府組織條例、部門(mén)組織通則和人民政府工作通則，為新中國(guó)的地方政權(quán)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的法律和制度保障。

1954年憲法的頒布，規(guī)定只有全國(guó)人大享有修改憲法、制定法律等立法權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)享有解釋法律、制定法令等權(quán)限，而國(guó)務(wù)院則只有向全國(guó)人大提出議案的權(quán)力，沒(méi)有規(guī)定其享有立法權(quán)，更沒(méi)有規(guī)定地方立法權(quán)。因此，從憲法體制來(lái)看，建國(guó)初期那種極度分散的立法體制變更為高度集中的立法體制。地方立法只剩下民族自治地方可以制定單行法規(guī)，其他地方政府都不具有地方立法權(quán)。但是，在實(shí)踐中，不僅國(guó)務(wù)院及其部門(mén)在這一時(shí)期作出的行政措施、發(fā)布的決議和命令被視為國(guó)家法規(guī)，同全國(guó)人大制定的法律和全國(guó)人大常委會(huì)的法令一起被收錄在《中華人民共和國(guó)法規(guī)匯編》之中，而且一些省級(jí)政府實(shí)際制定了許多類似法的規(guī)范性文件，如1963年湖南省人民委員會(huì)制頒的《關(guān)于城鎮(zhèn)建制的通知》、1964年陜西省人民委員會(huì)制頒的《關(guān)于調(diào)整鎮(zhèn)建制的通知》，都分別被收錄在《湖南省法令匯編》、《陜西政報(bào)》之中。而在民族自治地方，一些自治州(旗)、自治縣等制定的單行法規(guī)。一般要報(bào)請(qǐng)沒(méi)有地方立法權(quán)的上級(jí)政府轉(zhuǎn)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，如《湘西土家族苗族自治州人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)組織條例》(1959)。就是經(jīng)自治州人民代表大會(huì)通過(guò)，報(bào)請(qǐng)湖南省人民委員會(huì)轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行；又如《廣東省連山壯族瑤族自治縣人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)組織條例》(1964)，也是經(jīng)自治縣人民代表大會(huì)通過(guò)，報(bào)請(qǐng)廣東省人民委員會(huì)轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。

由上可見(jiàn)，我國(guó)地方立法在建國(guó)初期較為活躍，但到1954年憲法頒布后。從憲政體制上說(shuō)，除民族自治地方外。各級(jí)地方政府都不是法定的立法主體，地方立法被中止。“文革”十年，地方立法與國(guó)家立法一樣遭到嚴(yán)重破壞并處于停滯狀態(tài)。

黨的十一屆三中全會(huì)后，對(duì)國(guó)家立法體制進(jìn)行了改革。1979年頒行的地方組織法，規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，并明確規(guī)定省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。1982年憲法對(duì)此予以確認(rèn)并作出了明確規(guī)定，從而確立了中央與地方兩級(jí)立法體制。同時(shí)。地方組織法經(jīng)過(guò)1982年、1986年的兩次修改。將地方立法權(quán)擴(kuò)大到省級(jí)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)，但有權(quán)制定地方性法規(guī)的市的立法，必須經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。同時(shí)，根據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定。縣級(jí)以上民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，可以制定自治條例和單行條例。香港和澳門(mén)分別成立特別行政區(qū)后，我國(guó)又出現(xiàn)了特別行政區(qū)高度自治的地方立法。

二、我國(guó)地方立法的主體權(quán)限比較

地方立法是相對(duì)于國(guó)家立法而言的一種區(qū)域性的立法，有權(quán)行使地方立法權(quán)的主體是由法律確定的。從我國(guó)目前情況看。我國(guó)地方立法的主體主要有四大類：一是省、直轄市的一般性地方立法主體。二是較大的市的一般性立法主體。按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，較大的市是指省會(huì)所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。三是民族自治地方的民族自治性立法主體；四是特區(qū)性的地方特別立法主體。其中，特區(qū)性的地方立法主體又分為經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法主體和特別行政區(qū)地方立法主體。

按照憲法和相關(guān)法律的規(guī)定。不同的地方立法主體，其地方立法的權(quán)限有所不同。

1 省級(jí)人大及其常委會(huì)與相關(guān)的市的人大及其常委會(huì)在地方立法權(quán)限方面的差別

這主要表現(xiàn)在省級(jí)人大作為一級(jí)地方立法主體。其地方立法權(quán)是比較完整的。也就是說(shuō)。省級(jí)人大及其常委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)，可以依法制定地方性法規(guī)或者根據(jù)相關(guān)法律授權(quán)制定該法律的實(shí)施細(xì)則或辦法，只要經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)或者本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)，就可以直接產(chǎn)生法律效力并付諸實(shí)施，這些地方法規(guī)僅需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。但相關(guān)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。雖然經(jīng)過(guò)地方組織法的規(guī)定，在職權(quán)范圍內(nèi)可以依法制定地方性法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，但必須經(jīng)過(guò)省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的批準(zhǔn)后才能產(chǎn)生法律效力，并需通過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

2 一般地方立法主體與民族自治地方立法主體在地方立法權(quán)限方面的差別

民族自治地方。是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法成立的，包括自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)自治機(jī)關(guān)。按照憲法和民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定。縣級(jí)以上民族自治地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化等方面的特殊情況和實(shí)際需要。制定自治條例和單行條例。相對(duì)于一般地方立法主體而言。民族自治地方的地方立法主體一直延伸到自治縣一級(jí)。并且其立法權(quán)限比一般地方立法主體的權(quán)限要大些，因?yàn)槊褡遄灾蔚胤降牡胤搅⒎ǎ梢愿鶕?jù)本民族的實(shí)際，對(duì)相關(guān)法律的規(guī)定作出變通或補(bǔ)充的規(guī)定。但是。民族自治地方制定自治條例和單行條例，只能由民族自治地方人民代表大會(huì)審議通過(guò)。地方人大常委會(huì)無(wú)權(quán)審議通過(guò)自治條例和單行條例；同時(shí)，自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，必須經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效。自治區(qū)制定的自治條例和單行條例，必須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效。不過(guò)。自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)還可以根據(jù)本行政區(qū)域行政管理的需要，有一般性地方法規(guī)的制定權(quán)。

3 經(jīng)濟(jì)特區(qū)與一般地方立法主體在地方立法權(quán)限方面的差別

改革開(kāi)放之初，為了探索經(jīng)濟(jì)體制改革的新路子，我國(guó)決定在東南沿海建立幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)區(qū)。1980年以來(lái)。我國(guó)已先后建立深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)和海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。為使經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)順利進(jìn)行，使特區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理充分適應(yīng)改革發(fā)展的需要，更有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用，從1981年開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)多次通過(guò)專項(xiàng)決議，授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的廣東、福建兩省及海南省人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。根據(jù)有關(guān)法律、法令、政策規(guī)定的原則，按照各省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要。制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。1992年至1996年，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)專項(xiàng)決定，分別授權(quán)深圳市、廈門(mén)市、汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要。遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則。制定法規(guī)，在深圳、廈門(mén)、汕頭和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和各所在省人大常委會(huì)備案；授權(quán)深圳市、廈門(mén)市、汕頭市和珠海市人民政府制定規(guī)章并在深圳、廈門(mén)、汕頭和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實(shí)施。2000年3月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《立法法》，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)專門(mén)授權(quán)立法的立法方式進(jìn)行了明確的規(guī)定和確認(rèn)。立法法第65條規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。第81條又規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。

由上可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與一般地方立法主體在地方立法權(quán)限方面的差別的主要在于：其一，立法權(quán)的來(lái)源不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)來(lái)源于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或其常設(shè)機(jī)關(guān)的授權(quán)決定。是一種特別授權(quán)立法；一般地方立法權(quán)來(lái)源于憲法、地方組織法等相關(guān)法律的規(guī)定。其二，立法的效力等級(jí)和調(diào)整范圍不同。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的來(lái)源不同，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的效力等級(jí)和調(diào)整范圍。也不同于一般地方立法。一般而言。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特別授權(quán)立法所產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件，按其性質(zhì)來(lái)說(shuō)。其效力等級(jí)一般低于授權(quán)主體本身制定的規(guī)范性法律文件，又應(yīng)當(dāng)高于一般地方與受權(quán)主體相同級(jí)別的國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的普通規(guī)范性法律文件。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的范圍。以不超出授權(quán)主體的授權(quán)范圍為限，但可以或應(yīng)當(dāng)超出受權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍；而一般地方立法所調(diào)整的范圍，是以憲法和相關(guān)法律所規(guī)定的事項(xiàng)范圍或這些地方的立法主體的職權(quán)范圍為限。其三。同一般地方立法相比，經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法帶有明顯的破格性、先行性，有時(shí)還帶有一定程度的試驗(yàn)性。

4 特別行政區(qū)與一般地方立法主體在地方立法權(quán)限方面的差別

盡管特別行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)都可以看作是我國(guó)地方特別立法主體。但是，二者的“特”在性質(zhì)上是不同的。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立主要是為著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行探索而成立的帶有經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)性質(zhì)的特區(qū)，而特別行政區(qū)則是“一國(guó)兩制”戰(zhàn)略構(gòu)想在行政建制方面的落實(shí)和體現(xiàn)，是帶有政治性質(zhì)的特區(qū)。它是以憲法為根據(jù)，為合理解決我國(guó)重大歷史遺留問(wèn)題而設(shè)置的直轄于中央人民政府的特殊行政建制。按照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，特別行政區(qū)與我國(guó)其他地方行政區(qū)域所實(shí)行的基本社會(huì)制度不同，它在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期仍然保留實(shí)行資本主義制度。在區(qū)域治理方面。特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，體現(xiàn)在立法方面，特別行政區(qū)擁有經(jīng)《基本法》確立的立法權(quán)和獨(dú)立的司法權(quán)。到目前為止，我國(guó)已建立香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)。

以香港特別行政區(qū)的立法權(quán)行使為例。香港特別行政區(qū)立法權(quán)來(lái)源于全國(guó)人民代表大會(huì)以特別行政區(qū)基本法形式所作的專門(mén)授權(quán)。《香港特別行政區(qū)基本法》明確規(guī)定香港特別行政區(qū)享有立法權(quán)，而中國(guó)其他地方的立法權(quán)都不是以這種方式獲得的。

香港特別行政區(qū)立法權(quán)由香港立法會(huì)行使，其職權(quán)比較廣泛。根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱《香港特別行政區(qū)基本法》)第73條的規(guī)定，立法會(huì)的職權(quán)包括：(1)依法制定、修改和廢除法律；(2)根據(jù)政府的提案，審核、通過(guò)財(cái)政預(yù)算；(3)批準(zhǔn)稅收和公共開(kāi)支；(4)聽(tīng)取行政長(zhǎng)官的施政報(bào)告并進(jìn)行辯論；(5)對(duì)政府的工作提出質(zhì)詢；(6)就任何有關(guān)公共利益問(wèn)題進(jìn)行辯論；(7)同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免；(8)接受香港居民申訴并做出處理；(9)如行政長(zhǎng)官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為而不辭職，可以提出彈劾案報(bào)請(qǐng)中央政府決定；(10)在行使上述各項(xiàng)職權(quán)時(shí)，如有需要，可以傳召有關(guān)人員到場(chǎng)作證或提供證據(jù)。

《香港特別行政區(qū)基本法》關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)職權(quán)的規(guī)定，可以理解為內(nèi)含著對(duì)立法會(huì)立法權(quán)和立法范圍的規(guī)定。其一，在形式方面，香港特別行政區(qū)立法會(huì)有權(quán)制定、修改和廢除法律。我國(guó)其他地方的地方立法，只能產(chǎn)生地方性法規(guī)和規(guī)章。不能制定、修改和廢止法律。其二，在內(nèi)容方面，立法會(huì)的職權(quán)范圍可以理解為它的立法權(quán)限范圍。立法會(huì)可以就行使這些職權(quán)所需涉及的事項(xiàng)進(jìn)行立法。

此外，《香港特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)條文還明確規(guī)定了特別行政區(qū)有權(quán)就一些具體事項(xiàng)立法。例如，根據(jù)基本法第23條規(guī)定，香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府以及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系等。又如，根據(jù)該法第24—42條的規(guī)定，香港特別行政區(qū)有權(quán)就香港居民的基本權(quán)利和義務(wù)方面的一系列事項(xiàng)進(jìn)行立法。而這些方面的內(nèi)容有許多已經(jīng)超出了我國(guó)一般地方立法的權(quán)限范圍，體現(xiàn)了特別行政區(qū)的高度自治性質(zhì)。

三、我國(guó)地方立法的類型比較

相對(duì)于國(guó)家立法而言。地方立法有其自身的特點(diǎn)。例如。地方立法是根據(jù)中央與地方適度分權(quán)的原則，在職權(quán)范圍內(nèi)就本行政區(qū)域內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)加以規(guī)范，其制定的法律規(guī)范只能在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生效力。也就是說(shuō)。地方立法雖然是一國(guó)立法體制的有機(jī)組成部分，但其立法所涉及的范圍以及法的效力范圍都僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，而不像國(guó)家立法具有普遍的約束力。因此，地方立法具有較強(qiáng)的地域性特點(diǎn)。再如，相對(duì)于國(guó)家立法而言，地方立法處于較為次要的地位。它是一個(gè)國(guó)家立法體制的枝葉，而不是主干。除特別授權(quán)外。地方立法不得與國(guó)家法律相抵觸，其創(chuàng)制的法律規(guī)范的效力等級(jí)低于國(guó)家立法所創(chuàng)制的法律規(guī)范的效力等級(jí)。因而地方立法具有從屬性特點(diǎn)。此外，地方立法雖然是根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定行使地方立法權(quán)，但是，地方立法更多的是依授權(quán)立法。主要是兩種授權(quán)形式：一是由法律明確授權(quán)，如許多法律明確授權(quán)各地可以根據(jù)本地的實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則和辦法：二是根據(jù)國(guó)家法律或全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的特別授權(quán)立法的決議制定地方性法規(guī)。如五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議曾作出決定。授權(quán)廣東、福建兩省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，就是一種特別授權(quán)立法。

從地方立法的特點(diǎn)和我國(guó)不同地方立法主體及其各有差別的地方立法權(quán)限的分析中可以看出。當(dāng)前我國(guó)地方立法主要有以下幾種類型：

1 執(zhí)行性地方立法

這主要是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)，結(jié)合本地方的實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法的立法活動(dòng)。上個(gè)世紀(jì)80年代地方立法中，執(zhí)行性立法占有相當(dāng)大的比重。一般而言，一些重要的法律，包括行政法規(guī)的實(shí)施。都通過(guò)地方立法制定更加切合本地方實(shí)際的實(shí)施辦法，以保障法律法規(guī)在本地方的具體實(shí)施。

2 職權(quán)性地方立法

這是有地方立法權(quán)的機(jī)關(guān)，根據(jù)憲法與地方組織法等法律規(guī)定的職權(quán)以及本行政區(qū)域管理的需要。在職權(quán)范圍內(nèi)制定地方性法規(guī)的立法活動(dòng)。一般而言，職權(quán)性的地方立法，都是在國(guó)家立法尚未涉及。但地方管理又很急需的情況下進(jìn)行的，帶有應(yīng)急性和試驗(yàn)性的特點(diǎn)。如計(jì)劃生育方面的管理，早在上個(gè)世紀(jì)80年代已經(jīng)由一些省(自治區(qū)、直轄市)先行制定地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。而《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》直到2001年12月才正式出臺(tái)。

3 特別授權(quán)的地方立法

即根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的特別授權(quán)，制定地方性法規(guī)的立法活動(dòng)。主要是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的相關(guān)立法活動(dòng)。1980年以來(lái)，我國(guó)先后建立深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)和海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。為更有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用。1981年11月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的決議》，授權(quán)兩省人大及其常委會(huì)，根據(jù)有關(guān)法律、法令、政策規(guī)定的原則。按照該省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。1988年4月七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)，根據(jù)海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。1992年7月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，1994年3月八屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)廈門(mén)市人大及其常委會(huì)和廈門(mén)市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，1996年3月八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，分別授權(quán)深圳市、廈門(mén)市、汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要。遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳、廈門(mén)、汕頭和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和各所在省人大常委會(huì)備案；授權(quán)深圳市、廈門(mén)市、汕頭市和珠海市人民政府制定規(guī)章并在深圳、廈門(mén)、汕頭和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)組織實(shí)施。

我國(guó)《立法法》頒布后，專門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法作出了法律規(guī)定。立法法第65條規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。第81條又規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的。在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。

4 自治條例與單行條例

這是指按照憲法和民族區(qū)域自治法等相關(guān)法律的規(guī)定，民族自治地方制定自治條例和單行條例的立法活動(dòng)，體現(xiàn)了民族自治權(quán)的行使。我國(guó)的民族自治地方包括自治區(qū)、自治州和自治縣。這些自治地方的人民代表大會(huì)都可以根據(jù)本民族的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。這些自治條例和單行條例可以根據(jù)本民族的特點(diǎn)對(duì)相關(guān)法律作出變通性的規(guī)定。但是，自治區(qū)人大通過(guò)的自治條例和單行條例，需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，需報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。

5 特別行政區(qū)地方立法

這是依據(jù)憲法和相關(guān)的法律的規(guī)定，制定自治性的地方法律的活動(dòng)。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家在必要的時(shí)候得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。目前我國(guó)已經(jīng)先后設(shè)立香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)。根據(jù)全國(guó)人大制定的香港特別行政區(qū)基本法和澳門(mén)特別行政區(qū)基本法的相關(guān)規(guī)定。這兩個(gè)特別行政區(qū)享有高度的地方自治權(quán)，因而特別行政區(qū)的地方立法，在立法范圍、方式、程序、效力等方面都有其特殊性，體現(xiàn)其高度自治的特點(diǎn)。

由上可見(jiàn)，我國(guó)地方立法的類型十分豐富，幾乎涵蓋了各種立法形式。多種形式的地方立法，不僅有利于推動(dòng)地方民主與法制建設(shè)，而且對(duì)于國(guó)家立法和推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)程方面。也有著十分積極的意義。

(責(zé)任編輯 劉龍伏)