行政調查的程序法規制

摘要：行政調查是行政執法過程中一項常見的、不可或缺的活動，同時也是一種極易侵犯公民權利的行為，有必要對行政調查進行法律規制。基于程序在法治中的價值以及我國法律對行政調查程序規定的缺失，應從程序法的角度對行政調查進行規制，將“公正原則”、“參與原則”與“公開原則”作為其運行程序的核心理念。并輔之以相關的程序制度規則。

關鍵詞：行政調查；程序；規制

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2008)03-0129-03

行政調查是行政機關為達成特定行政目的，對于一定范圍的相對人所作的獲取信息的活動。是行政主體依法行使職權、嚴格執法所不可缺少的手段。在政府分工日益細密和專業的今天，行政調查權作為一種重要行政權力。對于行政機關獲取情報、制定決策、取得證據，進而做出一系列具體行政決定具有重要意義。在實施行政調查的過程中，被調查人的權利往往會受到或多或少的限制，被調查人的合法權益也有可能會因此而遭受損害。而我國卻缺乏對行政調查的完善的法律規制，因此，本文擬從程序法的角度探討對行政調查的規制問題，以期將行政調查納入程序法的統治之下。

一、行政調查程序的價值要義

法治與程序密不可分。法律程序是法治區別于人治的重要標志之一，法律程序是權力籠罩下的公民權利的重要保護屏障。行政行為的程序性是任何一個行政行為所必需的，對行政調查主體而言，行政調查行為必須通過一定的行政程序才能較好地實施。行政調查的程序規則具有平衡行政調查權和公民權利之間實體矛盾的作用，合理的行政調查程序規則不僅會對行政調查的合法性和正當性產生十分重要的影響。而且在保障公民權利、保證行政執法的質量等方面起著極其重要的作用。

“程序不是次要的事情，隨著政府權力持續不斷的增長。只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍”。所謂的依法行政是指依行政程序法行政。離開行政程序法無以言依法行政。行政程序在現代行政活動中有其自身特有的價值，而不僅僅囿于工具主義的意義。而且，通過“行政過程論”的發展，以自由主義為基礎的行政法學理論中的國家和社會、行政主體和私人的二元對立前提得到修正，行政程序的調節作用將使行政活動成為國家諸機關、利害關系人、一般居民等具有各自立場的人之間達成合意的一種統合性過程。

不言而喻。一個妥當的事前程序比事后救濟更能保障公民的利益。反觀我國當前的行政調查的價值理念，獲得真相始終處于價值體系的核心位置。行政調查的目的僅僅被解讀為查明有關事實和針對潛在違法的干預預防，行政調查很少被看作是一個執法行為而審慎使用。這種情況在中國“重實體、輕程序”的傳統法制背景下被進一步放大，直接導致了對調查程序的忽視和強制性調查權的隨意啟動。因此，構建法治和人權視野下的行政調查制度，關鍵在于將現代行政正當程序的理念和制度引入行政調查領域，關注相對人在行政調查過程中的地位和利益訴求。

二、行政調查程序的核心理念

現代行政程序包含著由公正原則、參與原則、公開原則、合理性原則等所構成的理念體系。這些理念對行政程序在具體行政領域的運行起著重要的指導作用。同時，不同的程序理念在不同的行政領域所發揮的作用也有所不同。針對行政調查的相關特點，筆者認為，可以將公正原則、參與原則與公開原則作為其運行程序的核心理念。

(一)公正原則

在行政調查的過程中，應當注重公正原則的適用。要做到公正，最基本的要求就是要做到避免偏私。所謂避免偏私，是指行政主體在行政程序過程中應在參與者各方之間保持一種超然和不偏不倚的態度，不受各種利益或偏私的影響。避免偏私原則，是程序中立性這一最低限度的程序正義要求在行政程序中的具體體現。具體而言，行政程序中的公正原則應有以下兩個方面的要求：一是沒有利益牽連的影響。它要求行政主體及其行政人員，與所作的行政行為沒有個人利益上的聯系。這里的個人利益。一般是指金錢利益或財產利益，以及其它足以影響行政決定的非財產因素，例如感情利益等。二是沒有個人偏見的影響。個人偏見不同于個人利益。個人偏見主要指行政人員情感受到某種預設的觀點或偏好的制約。沒有個人偏見規則要求行政主體應給予當事人同等的機會，不偏袒任何一方當事人。不帶任何偏見。在行政程序中貫徹公正原則，不僅要求行政主體在實施行政行為時實際上沒有存在偏私。而且也不能讓人們有理由表示懷疑，認為可能有偏私存在。

(二)參與原則

行政參與是指“受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程，表達自己的意見，并對行政權力運行結果的形成發揮有效作用”。行政調查是為做出行政決定提供信息的一種制度。其作用的實現必須依靠相關當事人的參與。在行政調查過程中完全由行政機關單方面去完成行政任務是不可能做到的，只有相關當事人積極參與行政調查的過程，行政機關所獲得的信息才會全面、真實。因此，當事人參與應是行政主體進行行政調查時的內在訴求。

行政權的運行方式經歷了由行政機關單方專制、壓服向行政機關與行政相對人雙方協商的轉變過程。“行政參與”不僅僅為行政主體完成行政任務提供條件。同時還有相對獨立的價值，即確立了行政相對人在程序中的主體地位，并保證行政活動的公正性與可接受性。可以說。正是“行政參與”理念與制度的確立，才使行政相對人的地位在行政權的實際運行過程中由被動的服從者轉變為主動的參與者。從這層意義上來說，“行政參與”的確可以被稱之為“行政程序的內核”。行政相對人在程序中的主體地位使得行政主體必須充分考慮其利益訴求，從而將此訴求在行政決定中予以反映。將“行政參與”的程序理念導入行政調查。可將行政調查視為行政主體與行政相對人之間信息溝通的過程。“這種反復溝通和交流，可以將行政意志融化為相對人意志，也可以將相對人意志吸收到行政意志中，從而使行政法關系真正具有雙方性。使相對人真正成為行政法關系的主體。”另外，行政相對人參與到行政調查的過程中，行政調查所確認的信息也就更能為其所信服。據此作出的行政決定更容易為其所接受。

(三)公開原則

行政公開是指行政機關的一切行政活動除涉及國家安全或國家秘密并由法律規定不得公開的以外。一律公開。“沒有公開則無所謂正義”。“公開原則是制止自由裁量權專橫行使最有效的武器”。正是現代行政程序中的“行政公開”理念和制度才使原來行政權的運行變得開放和透明，從而有效保護公民權利。制約行政權。

行政調查的公開是現代民主政治的必然要求。其目的在于滿足公民的知情權。實現公民對行政的參與和監督。以達到強化民主政治、防止行政腐敗之功效。現代社會是民主社會。現代政治是民意政治。在民主社會中，人民是國家和社會的主人。享有充分的知情權，有權利了解行政機關的所作所為，以此作為參政議政的前提。現代法治國家的行政調查不同于以往警察國家的行政調查，其強調調查過程的公開化與參與性，并推崇行政主體與行政相對人雙方的積極合作。“行政公開”也應當包括“過程的公開”。也就是說，行政公開不應僅僅停留在最終調查結論公開的層面上，而應作為行政調查程序的核心理念貫穿于行政調查過程的始終。從調查開始的職權依據到調查過程中收集到的重大信息以及最終的調查結論。從相對人在調查中享有的程序性權利到事后的救濟途徑，都要予以公開，使相關的利害關系人獲得關切自身利益的信息。同時。對存在于行政調查各個階段中的“行政公開”程序理念的實現程度與制度建構不應采取一種模式。而應區別對待，采取不同的公開方式、公開范圍、公開對象和救濟途徑。對于行政機關在行政調查過程中掌握的國家秘密、商業秘密和個人隱私等，從維護國家利益和保障相對人權益出發，按照法律規定不公開或由行政機關裁量不公開。

三、行政調查程序的制度建構

公正原則、參與原則與公開原則的程序理念要在程序運行中得到有效的實現。就必須以其為內核建立具體的程序規則。對于行政調查程序的制度建構，應該從以下幾個方面加以努力，形成一套健全的程序規則體系。

(一)聽證制度

行政程序中的聽證是指行政機關進行處分時。為處分相對人或其他利害關系人，就與該處分有關的事實及基于此的法律適用問題，提供申述意見、提出證據的機會的程序回。為實現“行政參與”與“行政公開”理念，行政聽證制度具有不可替代的重要作用。行政聽證制度賦予行政主體在進行行政活動時聽取相關利害關系人的陳述與申辯的程序性義務。就是賦予公民參與行政過程的權利。聽證是“行政參與”理念的核心要求，為“行政參與”理念的實現提供了制度保障。此外，在行政聽證中，行政主體與相關利害關系人就擬進行的行政活動表明各自的利益主張。在雙方進行論爭的過程中，行政主體一方所掌握的事實與法律依據等都必然要向參與聽證的對方主體公開。行政聽證的公開本身就是“行政公開”的一種表現形式。

對于行政調查聽證程序的具體建構問題，應針對行政調查中行政權與公民權關系的不同狀態區別對待。具體而言，在行政調查中行政權與公民權的關系存在兩種狀態。一是行政主體調查的過程或結果可能會造成行政相對人重大權益的損害，或是行政調查的進行必然會造成行政相對人合法權益的損害。前者如在針對不利于行政相對人的行政決定的行政調查中，行政主體收集該不利行政決定的證據信息。將會使行政相對人的權益受到損失；后者如對出現重大責任事故的企業進行檢查，會導致該企業停產或產品流通受到重大影響。二是行政調查的過程只需相對人積極配合。不會對其權益造成損害，調查結果也不會形成對行政相對人不利的行政決定，如行政機關只是對企業進行消防、防盜措施等一般性調查等。

對于屬于第一種情形的行政調查，由于此時行政相對人的法定權利處于危急狀態。故其聽證程序制度應選擇“審判式”的正式聽證模式。這種聽證制度的功能定位應在于保障相對人抗辯的權利。防止行政主體恣意侵害公民權利。對于第二種情形下的行政調查聽證制度的建立，應選擇“咨詢式”的非正式聽證模式。因為此類行政調查不涉及相對人權益。主要是獲取調查信息的問題，所以這種非正式聽證程序的目的在于使行政主體盡可能廣泛、真實地調查到所需信息。為做出正確的行政決定提供依據。

(二)令狀制度

在我國，針對嚴重危害社會的犯罪行為的搜查需要嚴格的令狀。而針對輕微違法行為的現場檢查或人身檢查卻可以不需批準手續。眾所周知，強制檢查公民的住宅、人身，由于涉及憲法保護的公民的基本權利，所以各國一般都采用法官令狀制度。也就是調查的實施需要法官簽發檢查令或搜查令方可進行。我國憲法第37、39條規定：“……禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。禁止非法搜查公民的身體。中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”然而，上述規定一般被理解為針對刑事訴訟行為。這就使行政調查缺少了有效的束縛，導致容易侵害行政相對人的權利。

從本質上講，司法權應當是中立的，而且職能分離、司法最終裁判等原則也為現代法治國家所公認。以司法權來控制行政權的行使，符合上述理念，也符合上述原則，有利于保障和維護公民權利。因此，對于行政主體在場所檢查和人身檢查中實行必要的令狀制度具有重要的價值。當然。行政檢查與刑事搜查在性質和時間急迫性上也確有不同，過于嚴格的令狀制度在行政調查中不一定可行。在外國，行政調查也較多實行有限的令狀主義。如美國聯邦最高法院的判例認定在令狀主義的原則下，行政主管機關可以對與國民安全、衛生、健康或公共利益密切相關的行業在營業時間內實施無搜索票的檢查。我國行政調查也可以建立以令狀主義為原則，特殊情況下允許例外的制度。

(三)其他配套制度

第一，教示制度。教示制度是指“行政機關應當隨時告知參與人的程序權利及有關規定，以確保參與人及時修正錯誤，正確參與行政程序”。在行政程序的實施過程中。由于公民對有關信息獲取渠道有限。往往導致程序制度的失效。在教示制度中，行政機關應盡早地將程序中可能出現的程序選擇、順序安排、部門職能、行政先例等向行政參與人講解。并結合分析行政參與人在此特定程序中不同行為可能導致的結果。做出有利于行政參與人的勸告、建議以及程序中的必要提醒，進而保證行政程序制度功能的切實發揮。

第二，行政調查信息公開制度。行政調查信息公開制度除具有“盡量擴大公民對行政的參與和監督權利，限制官僚秘密活動的范圍”等一般性作用外，還有將行政主體通過行政調查所獲取的信息進行充分利用的功能。這些信息資源不僅可為行政主體、行政相對人所用，同時也可為廣大社會公眾所用。行政主體應將在調查中所獲得的各種信息適時地通過新聞發布會等有效途徑主動向社會公眾公開。同時，這種公開應保證其內容的全面和程序的簡潔。

第三，強制調查中的抗辯權保障機制。行政主體在特殊緊迫情況下為達成調查目的，往往會憑借其強制措施進行行政調查。例如，在發生重大安全責任事故時，行政機關對相關企業進行的緊急調查。在這種情況下，效率在此時成為絕對性的價值追求，以公正為主要價值取向的聽證等制度受到限制。在強制調查中，相對人的程序性權利被一定程度上剝奪。但是行政程序仍應在強制調查中發揮最低程度的權利保障作用。具體來說，行政主體仍應允許相對人進行書面或口頭的抗辯，并將抗辯理由進行記錄，進而在調查結束后，相對人可尋求行政或司法救濟：而行政主體只有提出在調查時具有否定抗辯理由的事實與法律依據，才能使強制調查獲得正當性。

第四，在行政調查的過程中，行政調查主體及其工作人員應當嚴格遵循法定的時限或通常的處理時限。對于法律規定限制調查時限的，必須在規定時間內實施行政調查；對于法律沒有明確規定調查時限的。行政調查主體及其工作人員也應該在合理的時間內完成行政調查。

第五，在行政調查的過程中，行政調查主體及其工作人員負有保守秘密的義務，不得泄露商業秘密和個人隱私等。此外，行政機關進行調查同樣不得泄露國家機密。

(責任編輯 劉龍伏)