土地征收征用糾紛解決機制的解析與建構

摘要：本文首先運用系統結構分析方法，解析了土地征收征用糾紛解決機制的幾個重要影響要素的層次關系，揭示了影響土地征收征用糾紛解決實際效果的根本因素是體制不完善和手段單一。然后，圍繞如何合理有效地建構我國土地征收征用糾紛解決機制，考察了西方兩大法系關于土地征收征用的相關制度和方式，并總結出幾點值得關注與借鑒的經驗和啟示。最后，基于上述分析和考察，建設性地提出了建構我國土地征收征用糾紛解決機制的幾點法律設想。

關鍵詞：土地征收征用；系統結構分析；糾紛解決機制

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2008)03-0132-04

近年來。因為土地征收征用引發的矛盾糾紛日益突出，引人關注。為保障廣大人民特別是失地農民的這一基本財產權益，將土地征收征用問題納入法治框架治理，已成為學界普遍和明確的共識。如何有效解決矛盾糾紛，建構合理的土地征收征用糾紛解決機制。是一個非常重要的理論和實踐問題。

一、土地征收征用矛盾糾紛解決機制影響要素的解析：從系統結構分析方法入手

(一)影響要素的法律分析

相關研究表明，土地征收征用激發社會矛盾的誘因是多方面的，與之相對應，筆者認為，由矛盾爭議而引發的糾紛解決機制，也應是一個多元化的體系。這一體系應該是由諸多有機聯系、互相作用的影響要素所組成的，是具有特定的解決土地征收征用糾紛功能與結構的整體。本文現擬從法學研究角度，對影響我國土地征收征用矛盾糾紛解決機制諸要素進行解析。

1，行政解決土地征收征用糾紛的體制有待完善。我國現行法中關于土地征收征用的糾紛解決的規定。如《行政復議法》、《行政訴訟法》、《土地法》和1999年最高人民法院出臺的《行政訴訟法若干問題的解釋》，這些法律及其司法解釋雖然都提出了一些解決土地征收征用糾紛的相關規定，但由于缺乏通盤考慮，導致整個解決矛盾糾紛的體制并不完善。缺乏一些有針對性的法律、法規。專門治理和解決矛盾糾紛還沒有形成一個整體系統。對照國外發達國家的立法例，我國還缺乏一個《行政征收法》來通盤考慮規范行政征收征用過程中的法律問題。包括征收征用矛盾糾紛的解決體制問題。

2，糾紛解決手段單一，強調運用行政手段而忽視其他手段。目前，針對土地征收征用過程中產生的矛盾沖突，主要強調運用行政的解決機制。在具體實踐運作中，一些行政機關基于各自的部門利益和職權限制，面對矛盾糾紛，往往采取單一的解決手段，而其他方式，如協商、和解等社會性解決方式長期得不到實質性的重視。長此以往，最終只能是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。由此可見，糾紛解決手段的單一，嚴重地影響了行政化解矛盾糾紛的能力。引發了種種社會問題。

3，糾紛解決途徑不通暢，行政解決機制與司法救濟途徑之間存在銜接上的不足。盡管我國現行《行政復議法》和《行政訴訟法》明確規定了兩者之間的銜接問題，但是，在大多數情況下，由于現行行政復議在立法和實踐的層面還存在許多不足。在與司法救濟的銜接上存在許多亟待解決的難題。不僅如此，其他行政糾紛解決機制之間缺乏配合，相互脫節現象嚴重，難以發揮整體解決矛盾糾紛的組合優勢。

4，有效的司法審查缺位，實質性介入不足。土地征收征用過程中，引發的糾紛各具特點，相應的解決機制也應該是多種多樣的，不同的解決機制發揮著不同的作用，相互之間不可替代。但是，在實踐中，由于介入的主體較多，糾紛解決的主體不明確，最終導致實際糾紛解決過程中，矛盾問題難以解決。有效的司法審查缺位，實質性介入不足，法院不敢管、不想管、不愿管的現象普遍存在。

5，糾紛解決的效率不高，案件久拖不決的現象普遍存在。就整個法律價值體系而言。效率價值應居于優先位階。是配置社會資源的首要價值標準。因此，在兼顧法律公正價值的前提下。應該采取和設計合理的公正和效率機制。及時有效地解決糾紛爭議。從而有效地調動廣大農民對依賴的土地擴大再生產、創造更多財富，實現社會資源有效、合理分配。但遺憾的是。我國目前土地征收征用案件糾紛解決的效率不高。久拖不決的現象普遍存在。

6，糾紛解決主體的能力相對不足。土地糾紛爭議的上訴、上訪率高。理想的糾紛解決機制應該是：任何糾紛都有管理和解決的主體，任何糾紛都能夠有效地納入正常的糾紛解決機制范圍，這是和諧社會的一個不可或缺的要求。但是。由于分別設立的糾紛解決機制各自為政，彼此不協調，不能形成一個完全無遺漏和無沖突的糾紛解決系統，使得糾紛的解決有時出現部分解決、部分不能解決或部分沒人解決，土地爭議糾紛解決主體的能力顯現相對不足。

7，糾紛解決的社會效果和司法效果未能有機統一，廣大群眾反響較大。糾紛解決的社會效果和司法效果應該是統一的，它不僅是人民法院對案件審理的外在要求。也是解決糾紛的內在追求，成為司法解決糾紛的內在規律之一。當前有關土地糾紛的解決機制就有這方面的明顯弊端。土地使用權人因土地征收征用誘發的糾紛，或可由當地政府裁決，或可申請行政復議，還可向法院提起行政訴訟。許多情況下，這些制度的設置，表面上為排除一些糾紛矛盾提供了可能。但實際上難以消除廣大失地者內心的對抗情緒，導致糾紛的社會效果和司法效果不能形成有機的統一。

(二)運用系統結構方法分析影響要素之間的關系

在研究和解決具有要素及其層次眾多、結構復雜和社會性突出等特點的系統問題時，往往要通過建立系統的結構模型，進行系統的結構分析，以求得對問題全面和本質的認識。本文基于土地征收征用糾紛解決機制影響要素的法律解析，運用系統結構分析的解釋結構模型(ISM)方法，揭示這些要素之間的層次關系。

為方便分析，將影響要素編號，要素和相應的序號如表1所示。通過對這些要素之間的關系進行分析，建立要素之間的關系有向圖如圖1所示。根據有向圖建立可達矩陣，并通過運算。得到影響要素之間的遞階結構模型如圖2所示。

(三)蘊涵于法律分析和系統結構分析之中的幾點結論

基于影響要素的法律解析和系統要素的遞階結構分析，我們大致可以得出以下三點結論：

1，根本原因，也就是居于第四層的要素包括s。和s₂。這說明，在行政征收征用中，體制的不完善和解決糾紛爭議的單一性問題，已成為建構合理的行政征收征用解決機制的重中之重問題。

2，居于第一層次的要素S₇，是誘發目前我國土地征收征用糾紛解決機制問題的直接原因。目前由于糾紛解決機制的不完善。糾紛解決的社會效果和司法效果尚未能達至有機統一，廣大群眾對土地的征收征用過程中產生的一系列矛盾糾紛的解決效果，反響較大。

3，s₃、s₄、s₅和s₆作為糾紛解決機制建構的第三、第四層次要素。也即系統的間接原因，它們分別在不同程度影響著其他方面要素，同樣是我們在建構土地征收征用糾紛解決機制中需要考慮的要素。

二、域外考察：以大陸和英美法系國家土地征收征用糾紛解決機制為例

(一)大陸法系國家治理機制的考察

1，德國。德國的第一部征收法，是黑森大公國于1821年5月27日公布的。隨后，各邦聯國也陸續制定了征收法典。在這些征收法典中，都確立了人民法院審判受理征收案件的原則和程序。

在德國，聯邦行政法院和聯邦最高法院對土地的征收案件均有管轄，因而，產生了一些管轄權的沖突。聯邦憲法法院相對晚一些才致力于憲法規定的財產保障和征收，并于1987年通過水沙判決確立了自己的觀念。

德國建設法典104條以下規定了為執行計劃而征收不動產和財產性權利的程序。法典規定“征收機關應當首先促成參加人達成協議”。協議是參加人之間在行政機關工作下達成的合同。如果達不成協議。征收機關經過口頭審理以征收決定的方式作出裁決。裁決一作為行政行為，可以被法院審理和撤銷。只有征收機關在征收具有不可撤銷性和支付補償之后。就其執行發布了正式的命令，裁決才能生效和交付執行，執行命令直接導致可預測的法律狀態變更。緊急情況下可以適用所謂的提取占有命令。如果征收目的被取消或者沒有實現(如開發計劃變更或者計劃的目的不再需要被征收的不動產)，必須回轉征收的不動產。

2，法國。在法國，行政活動原則上適用與私人活動不同的法律。行政法支配行政活動。行政活動不能違反法律，因此首先必須解決由誰決定行政活動是否違法。解決行政活動是否違法的爭端不由普通法院管轄，而由行政法院管轄。

但是就行政征收問題而言，一般認為，“公共征收的程序是對征收人的一種保障，是公用征收制度中最重要的部分”，由于公用征收強迫私人轉讓不動產的權利，法國傳統的觀念認為普通法院是私人自由和財產的可靠保障，只有它有權剝奪私人的財產權利。另一方面，公用征收的目的是為了滿足公共利益的需要，行政機關是公共利益的判斷者。是否進行公用征收應由行政機關決定。基于以上考慮。法國的公用征收程序同時有行政機關和法院的參加，以維持公用征收的主體和私人之間的平衡。1958年法國公用征收程序改革的特點。是在普通法院內部設立專門的公用征收法庭。處理行政階段以后的全部公用征收問題。不服公用征收中轉移所有權的裁判不能提起上訴，只能向最高法院提起復核審訴訟，由最高法院審查裁判中是否有法律錯誤。

3，日本。日本將土地的征收征用稱為土地的收用問題。1901年的《土地收用法》中設置了收用時的補償條款(第47條)，將關于此的爭議規定為普通法院的管轄事項(第82條)。此外，日本的《土地收用法》還規定，在法律上規定了程序的情況下。應該依據該程序。對補償裁決不服的權利人，應當以義務者(起業者)為被告提起當事人訴訟。在《土地收用法》中，收用委員會進行權利取得裁決，該裁決由關于土地的收用或者使用的事項和關于損失補償的事項構成(第48條)。并且，該法關于這兩種事項的爭議也分別另外予以承認。即關于收用委員會的裁決，規定了對建設大臣的行政上的不服申訴(第129條)，但在其程序中，不能進行關于損失補償事項的不服申訴(第132條)。因此，對損失補償不服的情況下，只能直接提起訴訟。此外。此時僅承認以起業者和土地所有者雙方為當事人的訴訟(第133條)。在這種訴訟中。圍繞收用委員會的裁決，或者以此為契機而產生的糾紛，即實質上爭議收用委員會的裁決訴訟，在形式上是前述當事人之間進行爭議，所以，在學術上，一直稱之為形式性當事人訴訟。

(二)英美法系國家治理機制的考察

1，英國。英國沒有獨立的行政法院體系。由于歷史的原因，英國人認為普通法院是公民自由最可靠的保障，是防止行政機關專橫維持英國法治最有力的工具。

近年來，一些特別裁判所是英國行政法上的一個引人注目的現象。在英國，裁判所制度是行政司法機器的一個重要組成部分。根據英國1971年《裁判所和調查法》的規定，當事人對于該法所列裁判所所作裁判中的法律問題不服有權提起上訴，當事人的上訴可以向高等法院提出，也可以根據規則的規定，要求裁判所向高等法院陳述案件。為了保證挑選的成員對其所應當代表的利益很少予以袒護，英國的各種裁判所按照其業務性質的不同。其組成有很大的差別。一個農用土地裁判所，是由一名具有法律知識的主席和兩名分別代表產權所有人代理組織和承租人代理組織的協助工作人員組成。這類裁判所當中，主席通常是有報酬的，但其成員有時則是沒有報酬的。他們的工作同充當治安法官一樣，是一種公共服務。總的說來，在英國裁判所職責的重要性并不亞于法院。20世紀的社會立法設立裁判所僅僅是出于行政上的原因，因為它是一種較為迅速、經濟，也更為便捷的公正裁判。并且這種裁判所還具有專門知識的優越性。

2，美國。美國法院是保障法治實施最主要的機構。行政機關行使權力侵害公民的權益時，除法律另有規定外，受害人可以請求法院審查行政機關行為的合法性。撤銷違法行為，或命令行政機關履行法定的義務。廣泛的司法審查權是美國法治的一個特點。

美國法院(包括聯邦和州法院)在解決行政征收征用中起著決定性的作用。美國經過三個典型案件的審理，確定了美國解決行政征收征用糾紛爭議的理論框架。這些關于土地征收征用案件。主要圍繞公益征收和警察權問題而展開。

法院由于缺乏時間和能力。不能執行全部審查任務。近年來，美國國會在很多的法律中授予行政機關審查并裁決其行為合法性的任務。公民認為行政機關的行為違法時，可以請求行政機關審查，不服行政機關的裁決時，再請求司法審查。行政機關也是保障法治實施的機構，所以行政機關在處理公益征收方面的裁決行為也是值得關注的。

(三)域外經驗與啟示

由于傳統以及現實制度的差異，各國在解決因土地爭議而引發的糾紛時，采取的制度存在許多方面的不同。

大陸法系注重實體權益的合法保障，因而對待行政爭議糾紛的主要立法思路是從事前的預防角度出發，設計合理的制度保障當事人的實體權益。一旦引發爭議糾紛，重視通過一些專業的法院來解決土地征收征用糾紛。這其中也包括將一些案件納入到憲法法院來審理。另外，在德國。對于因征收征用土地引發的財產權益爭議，一般是放到普通法院來審理。

盡管英美法系國家是尊重傳統判例的判例法系國家，在對待土地的所有權和使用權引發的征收征用糾紛時，采取的方式同大陸法系國家不謀而合。它們認為，“普通法院是公民自由最可靠的保障，是防止行政機關專橫維持法治最有力的工具。”

此外，針對因土地征收征用引發的糾紛的解決，不論是大陸法系還是英美法系國家，還有這樣一些值得借鑒的做法：

其一，英國針對土地征收征用爭議糾紛的行政裁判所制度。這種靈活、高效、便捷的方式在面對日益增多的不同類型的土地爭議案件時，能夠起到一個很好的緩沖作用，具有非常現實的意義。筆者認為。英國這種行政裁判所的組成及其相關制度的構建。對于我們思考我國土地征收征用糾紛解決機制，具有非常重要的參考意義。

其二，不管是德國這樣的大陸法系國家還是美國這樣的英美法系國家，它們都不約而同地主張通過相關的行政手段來解決土地征收征用中引發的一些矛盾和沖突。最近，一種新型的爭議解決機制。即調解性糾紛解決機制(ADR)在西方各國特特別是美國得到了廣泛的運用。20世紀90年代以來，美國在行政程序領域的一項重大改革，就是將這—ADR機制引入到行政領域。這種調解性糾紛解決模式逐步成為西方社會解決行政爭議的有效方式。可以認為，在解決土地征收征用爭議糾紛中，ADR模式將是一個非常重要的補充。

其三，在美國。征收征用土地一般需要事前舉行行政聽證，就土地的補償標準和安置方案反復進行平等的協商和聽證。這種關于行政征收征用中的正當程序，源于美國憲法修正案第五條。但其運用到土地征收征用中，很好地對征地權和財產權進行了規范，使矛盾糾紛得以有效解決。

其四。就大陸法系的法國、德國和日本而言，我國的基本法律制度與這些國家一脈相承。在解決土地征收征用的爭議糾紛時，這些國家一方面強調行政解決機制，另一方面基本上采取了司法審查的方式。具體而言，它們針對行政征收征用糾紛的不同類型。分別設計了不同的訴訟處理機制。

三、改革與完善：多元化土地征收征用糾紛解決機制的建構

基于影響要素的法律解析和結構分析以及域外經驗的考察，筆者認為，改革與完善多元化土地征收征用糾紛解決機制應有重點、有針對性，找準糾紛的影響要素的主次關系，揭示相互間的聯系、制約和作用關系。同時，在對具體事件(案例)進行分析的過程中。注意各種糾紛解決機制與外部環境之間的互動關系。通過系統的研究方法凸顯具體解紛機制在化解社會沖突時所采取的行動和策略。

1，建立多樣、靈活、及時的糾紛解決機制。當下，針對土地征收征用過程中爭議的復雜性、多樣性問題，僅僅依靠我國的行政司法審查制度所發揮的作用十分有限。在此情形下，就需要我們轉換新的視角和選擇新的路徑。筆者認為，如果將建構土地征收征用的糾紛解決機制看作是一個互動的、聯系的系統，那么，就每一互動的具體要素來看，它應該包括：行動層次、結構層次以及個體層次。所以，我們建構的機制應該是多元的、靈活的、及時的，包括各類層次的糾紛解決機制。

2，強調行政解決與司法解決的協調和有機銜接。我們在建構土地征收征用糾紛解決機制時，既要強調行政解決機制，又要重視司法解決機制的建構。同時。我們還需要關注行政解決機制與司法解決機制之間的互動關系，只有通過它們之間各組成部分的相互聯系、相互制約、相互作用，才能使得整個土地征收征用糾紛解決機制順暢運作，實現整體大于部分之和的預期效果。

3，必須確立法院在解決糾紛爭議中的權威性和終局性。司法救濟相對于其他救濟方式而言。具有無可替代的地位。司法審查的公正性、中立性和正當性，是司法審查在解決土地征收征用爭議糾紛方面權威性和終局性的重要保障。目前。我國法律、法規關于土地征收征用的司法審查缺乏明確規定。實踐中，法院不敢管、不想管、不愿管的現象普遍存在。這種局面十分不利于我國土地征收征用糾紛解決機制的建構。要以司法體制為中心解決土地征收征用糾紛。完善和整合我國的土地征收征用糾紛解決體制，最大限度地促進社會和諧。

4，完善和重視行政裁決機制在解決糾紛爭議中的作用。盡管司法權在中國的改革過程正日益加強，但正在加強過程之中的司法卻遇到了“訴訟爆炸”的難題。多元社會產生日益增多的糾紛蜂擁向法院，以至于法院難以承受重荷。通過行政裁決解決土地征收征用中的爭議糾紛，從現行立法體例來看，具有合法的依據，也是根據社會需求在行政權和司法權充分分立的基礎上所做的理性選擇。應該說，將行政裁決運用到土地征收征用糾紛爭議的解決，其程序簡便靈活，辦案時間迅速，費用低廉。行政裁決不僅使行政系統內部有自我糾錯的機會，也節省了司法資源。讓法院有限的人力和財力得到更有效的使用。為更需要救濟的爭議提供了機會。

(責任編輯 劉龍伏)