論張東蓀民國初年的“小政府大社會”國家觀

摘要：張東蓀認為，政府是“不可少的惡”，要求把政府與社會的職能區分開來，讓政府只負責對外、軍事等少數事務，而由社會來執掌經濟、教育、文化等各種職能。他希望社會發達，政府萎縮，認為理想的政府只能充當“守夜人”的角色。張東蓀批判了干涉主義、國家主義與保育政策，堅定地認為社會有自我運行和自我管理的能力。他還呼吁社會與政府對抗，冀此來限制政府，為民主政治奠定扎實的基礎。

關鍵詞：政府；社會；干涉主義；自組織；對抗

中圖分類號：K21文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2008）06－0086－04

張東蓀（1886—1973）是現代中國著名的哲學家、政論家，在他登上政論舞臺時，辛亥革命的硝煙剛剛散去，袁世凱正蠶食著革命的果實，中國的社會結構、政治制度何去何從、怎么建設等問題相當嚴峻，人們對民主、共和的認識也相當混亂。出于對時局的擔憂，對社會的焦慮，張東蓀積極撰文，努力建言，在不斷的批評和研究中，他闡述了“小政府大社會”的原則，厘清了政府的職能、社會的地位、政府與社會的關系等基本政治問題，在當時發生了較大的影響。張東蓀的這些政治思想，代表了他那一時代的自由主義知識分子的基本政治傾向和思想水平，具有較高的歷史價值和現實意義。

一、論政府的目的與功能

任何國家都存在政府與社會兩大組成部分，但不同的政治學說對政府與社會關系的設計、處理方式是不同的。民主是處理政府與社會關系的新的范式。政府的目的或功能，應有這樣幾點：

其一，保護人的自由權利，為實現人權提供服務。張東蓀引用摩爾的話說，“古代惟爭參與政治之自由，近代乃謀國家不加干涉之自由?！雹?重視私人領域的自由權利是近代國家中人們的特點，近代社會強調的是個人的獨立性和私人空間，追求的是免受外來無端干擾或不合理的限制的自由狀態。基于這樣的自由觀，人們對國家的功能、要求發生了變化，概括而言就是維護人的“天賦權力”。這就要求政府轉變職能，從原來的管理、指導、監督等職能中跳出來，轉換為以服務為主、保護為主，不再凌駕于人們或社會之上，把人們與社會當成弱智的、盲動的、罪惡的存在，日夜管理、指導和防范。張東蓀說：“故近世國家，非使國家如教師，國民如生徒，國家對于國民一切行為，皆干涉之，督策之，率領之，懲責之。”② 而是尊重人民的正當自由，不去干涉不該管的、人民自己能辦好的、不妨礙他人利益的事情。它不再充當社會的警察與人民的救星，而僅僅是守夜人，起著看護作用，維護大的自由環境，并在人民自由受到非法因素的侵害時出來制止侵害，維護公道。

其二，政府限制自己、弱化自己，固守自己與社會的界限，減小對社會的不當的干擾。人們要實現私人生活的自由，必須克服危害這些自由的因素。而在危害私人生活自由的因素中，政府是最大的因素，其他人、團體、勢力等都趕不上政府。所以，要保護自由，最關鍵的是防止政府的侵害——不論是故意的還是無意的、超越權限的還是權限以內的、合法的還是非法的、建設性的還是破壞性的。要防止政府對自由的危害，一則要社會來限制政府，另一方面也要求政府自己限制自己。就是政府通過縮小職能權限、調整內部結構、優化部門的相互監督制衡、嚴格辦事程序等一系列方法措施，弱化自己、限制自己，把對人們的危害的可能性減小到最低程度。張東蓀說：“國民之自由者，其反面卻為國家之制限。易言之亦即政府之制限?！嘀兄葡?，乃近世國家之精髓，近世文明之根本也?！雹?國家限制自己，具體看就是限制活動范圍、功能范圍。張東蓀提出“公善私善”的概念，認為政府只能負責公善，對于私善則不能干預。

其三，促進社會發展，為民造福?！皣抑?，乃專為民之福利計。以國家發展社會，理之至當也”，這就是說，政府功能不在于服務自身，而在于服務社會。服務之好壞不在自己判定，而在于事實的檢驗。根據此義，政府擴大其機構，充實其能力，把政府的功能搞得很大很強，并不能直接當成政府的業績。只有政府的服務性機構發達了，在這些服務性機構的努力下促進社會的工商業發達、人民安居樂業，政府的功能才是積極的正面的；否則，強大的政府可能實現的是負面作用，其功能強大適成社會之累、之敵。政府是社會的手段而非目的，整個政府、機構及其官員，在與社會的整體或局部發生關系時，必須擺正自己的位置，牢固樹立公仆觀念。

其四，消極去惡，積極建善?！叭祟愐韵蛏习l展之故，遂組織國家，用以積極建善，消極去惡，則國家之職務亦限于此”④，政府的職能是作用于社會才實現的，但它的作用有兩種可能，一種是善的、積極的；一種是惡的、有害的。人民對于政府，自然希望它積極為善、消極去惡——去掉社會中的惡和政府自身的惡，把有益的作用發揮到最大，把有害的作用限制到最小。政府為此要有所為、有所不為，尤其要克制有害的為與不為，以公正之目的與手段實現最大程度的功利主義。張東蓀看到，西方在十八、十九世紀自由主義高昂的時代，“對于政府的權限都是主張愈縮小愈好，把政府認為是一個‘無法避免的壞東西’”⑤。他自己也認為，任何最不壞的政府比起無政府的大同理想來，也是一種惡。但是，人類無法拋棄政府，只能盡量地限制它，以此減輕政府之惡。張東蓀在儒家政治占主導地位的中國，在內憂外患嚴重人們企盼政府“為民做主”的近代，提出政府是惡和限制政府的惡的問題是需要勇氣的。

其五，定規則，促公平，當好社會的裁判員。張東蓀說：“國家之天職，惟在使社會上之人民得以自然發展。凡有阻止發展者禁絕之?！笨陀^地看，政府的職能是多方面的，比如舉辦廠礦、制定法規、救濟危困等。但是，這些職能相互比較起來，制定規則、充當裁判員的作用最重要。在良好的制度下，社會自行運轉起來，用不著政府手忙腳亂地去到處救火。一套良好的制度，頂得上無數優秀的官員。制度合理而嚴肅，社會便自動形成秩序、調節矛盾、穩定協調地向前發展。所以，社會對政府的期望，不是出清官、辦實事、定對策，而是制定合乎時代與人心輿情的法律法規，建立完善科學的社會制度，讓這套制度推動、保障社會的進步。

最后，政府要促進社會的自治。張東蓀接受了西方一些思想家如柏格森、耶律芮克等人的思想，認為近代政治的關鍵或其基本的精神，在于達成人民的自治。人民有無自主、自強、自由和自決亦即自治能力是政治中的第一級問題，而如何完善政治等乃是第二級問題。把第一級問題解決了，則第二級問題自然解決。張東蓀說：“……政治之美惡，猶屬第二問題，其第一問題，惟在使人民獨立自強，自求福祉，而不托疵于大力者之下。國民之進步，不由偉人之率導，如牛曳車，乃由人民之自動，如水之推磨。雖然，民之所欲，必為一國之利，一群之福，政治之良，于焉可致。則所謂第二問題，亦于此內解決矣?！雹?在一國之內，這種自治不是自然達到的，需要政府來設計、保證和促進，因此，政府有義務擔負這個使命，為民間的自治、發育制定制度和秩序，有義務放權讓民間去自治，營造出小政府、大社會的國家結構。

二、小政府大社會的國家結構

民主國家的國家結構如何？其中的政府和社會是什么樣的關系？張東蓀的回答可以概括為：小政府、大社會。

張東蓀認為，民主國家應明確政府與社會的界限，強化社會、弱化政府。他說：“必政治與社會分離，使政治之干預范圍愈小，則社會之活動范圍愈大，于是社會得以自由競爭而得自然發展也”⑦，又說：“中國安身立命之道，同時亦在盡力充量排斥官僚而不用，務使官治之范圍愈小，民治之范圍愈張，民有督視官僚之道?！雹嗫梢?，他為中國政治現代化設定的一個重要目標是：減小政府及其干預范圍，繁榮社會及其自治領域。如果中國人民自治的空間越來越大、政府管理的事物越來越少，則說明中國的政治已經邁向現代的軌道，否則，只是移植了一層現代的皮毛而已。

張東蓀分析了政府與社會所應承攬的事務的范圍，認為國內大多數事務人民可以自辦，政府應該放手讓民間去自行處理。只有一些社會中個人、團體辦不了，或涉及整個國家的利益、橫貫全國區域的事情，國家才有必要、有理由去處置。張東蓀在民初時認為，一國之中，“凡經濟、教化、道德、地方事務、學術、技藝、信仰等，均劃出政府管轄之外，政府絕對不與聞，不干涉，而聽人民自由處置之是也。”張東蓀批評民初政府承攬事務太多、放手太少、大包大攬、唯我獨能的態勢，認為像鐵路國有、礦山國有等規定都不合理。政府既然無財力來筑路開礦，就不應限制民間，不能以加重民間承辦這些事業的條件來故意遏制。他堅決反對政府與社會爭奪利益的做法，要求把政府從廣大的民間可以治理的事務中驅趕出去，防止政府成事不足敗事有余。張東蓀認為，大社會小政府是世界文明國家的共同特點，在這類國家，凡人民所能處置的事務，無不留給國民自行處置，民間的事業極其發達，比政府的事業多且興旺。而相形之下，民初的中國政府卻逆潮流而動，除了政府外幾乎沒有社會，社會被政府擠壓到極小的范圍內。國家的事業均由政府包辦，社會自行辦理的事業嚴重缺乏，所以人民都只能仰食于政府、依賴政府、受政府的宰制。

一般而言，政府有對內與對外兩大塊職能。政府的對內職能是管理國內一般性的政治、經濟、文化、教育等事務；對外職能是管理外交、關稅、國防等關涉國家安全、國際合作、國際競爭的事務。他提出，政府應該弱化對內職能，強化對外職能，應該把國內的事務放手交給社會，自己專心處理外交軍事等問題。他說：“須知國際與國內不同，對于國際，則政府之干涉為有用，對于國內，政府之干涉愈少，社會之發達愈速。”政府減少內政上的負責范圍，無為而治，專心對外，職能少了，但政府的能力反而強了。政府在涉外事務上不但很專門很有效率，而且必要時對社會的號召力也加大。這樣，由于有社會辦理內政，有政府籌劃涉外，各司其職，積極有為，整個國家的綜合國力也將大幅度增強，有望躋身到世界強國之列。

為什么要小政府大社會呢？張東蓀認為，社會本有自我發育的能力，它自然向上、向善，“蓋人民如春草，但去其覆于上者，即得自然而茁”，讓“人民休養生息，以自由競爭之，故而各趨于向上之途”。在張東蓀看來，人民皆有自然發展的能力，在外部力量壓制下，這種能力無法實現，所以出現了民智陋、民德敝、民力拙等情況，而一旦去掉壓制，讓人民自由發展，就會蓬蓬勃勃，充滿生機。社會、人群如生命體一樣，可以自組織、自調節、自發展，無外力壓迫時它自然能生長繁榮開花結果，如果有助長之力它可能會長得更好，但就其本身而言，向上長則是無條件的趨勢，“社會有自救自拔之能力 ，無待政府之干涉”。

反過來，政府管理事務過多，對社會干預太多，則產生不良結果，導致各項事業的凋敝。政府搶占社會的事務，使“無論任何事物，未有使社會獨立舉辦者，罔不有政府插足其間，此種插足乃竟使社會活氣根本為之湮沒也。故曰，社會生機為政府遏制盡矣”。更為嚴重的是，政府干涉多，社會本來可以發生的分化、多元化發生不了，政府一枝獨大，在毫無對手的情況下，會日益走向集權專制，變成國家中唯一的勢力，為害極大。

三、批判干涉主義、國家主義與保育政策

在關于政府的職能、與社會的關系等問題上，西方政治學里曾出現過干涉主義、國家主義、保育政策等幾種理論，它們在民國初期頗有影響，張東蓀對這些理論作了評議。

大體上看，張東蓀反對干涉主義，他認為政府干涉害多利少，會摧毀自然的競爭與協調，泯滅社會的發展動力與生機，造成全國各項事業的萎縮與蕭條。但是，他認為完全拒絕政府的干涉也不現實，重要的是對政府干涉的范圍和目的加以限定。張東蓀反對政府對內政作過多干涉，希望政府在內政上無為而治；歡迎政府對外作較多干涉，強化政府的對外職能。

上個世紀初，當張東蓀思考政府問題時，第一次世界大戰已經爆發，戰火不但危及人民的生命財產，也搞亂了人們的政府觀。在西方及中國，都有一股國家主義思潮，在廣大的人群中悄悄蔓延。國家主義就是保育主義、高度集權主義，即國家的代表——政府占有、支配全國的各種資源，在政府與社會的關系上，高度強調政府的優先性絕對性，以政府凌駕社會、統馭社會，在政府與社會發生矛盾時犧牲民權而增長國力。國家主義中的“國家”，實為一借代名詞，準確地說它是政府主義。

張東蓀反對國家主義，認為這是違背文明發展傾向的一種政治逆流。他說：“中央集權乃中世紀之迷夢，今已打破久矣，”“文明國久已不做中央集權之夢也”。政府集權主義在張東蓀眼里已完全過時，喪失了歷史合理性與社會積極性。搞國家主義害國誤民，決不會達到富國強兵的理想效果。中國辛亥革命以后，一些言論家要求建立強有力的集權性的中央政府，認為這對應付內憂外患的復雜局面極為必要。對這種反民主的思潮，張東蓀作了積極的反擊。他認為政府能力的充實提高，并不等于政府干預的事務增多，也不在于政府與社會相比時占有支配性地位。政府能力加強，靠的是自身的賢能、道德性及民主的管理方法，管的事多、攤子很大，把社會資源全抓到手里，政府集權的程度是高了，但行政能力和管理水平卻很可能降低。它像一個因吃得太胖而虛弱的巨人一樣行動笨拙、不堪一擊。30年代，很多人鑒于德日法西斯強權政府帶來的國勢崛起，放棄民主思想提倡搞開明專制甚至法西斯主義。張東蓀在《民主與專制不相容嗎》等文章中批評了這類觀點。他明確指出，法西斯主義雖可求得“大治”，但其治不但不人道，犧牲了社會成員的獨立、幸福與思想自由，而且極其虛弱，靠恐怖方式而得到的天下大治常常在“大治”剛露頭時便開始大亂。

張東蓀也不贊成保育政策。國家保育政策是美國政治家漢彌爾頓的創意。漢氏主張建立強大的行政權力，認為行政權是否強大有力，是行政管理完善與否的主要根據。行政權追求的是正義和人民幸福，它負有保護國家民眾及各項事務之責。因此，政府對于各項社會事業有權予以積極的干預，它可以像保姆一樣地看護社會，既有權做正面的關心愛護，也有權做反面的斥責或懲罰。張東蓀評價說，保護政策在歷史上是有功的，但是，“其背面無不為干涉與遏止，迨夫時機已過，而當日視為保護之制度，轉瞬即為障礙之組織”。張氏認為，對保育政策要具體看待，在不同的國家與時代，它的作用不一樣。此外，政策的名稱與動機往往有差別，號稱保育政策，實則為控制、貪婪、獨霸者，歷史上也是有過的。張東蓀不贊成在內政上行保育政策，認為國內事務應放手交給社會，任民眾自己創辦、自行管理。他說：“國家主義與保育政策皆為對于國際而言，對于國內，則國家之行為，無不有嚴格之制限。如保育工商，惟在設立關稅，使外貨不得入而壓倒內貨，則內貨得自然發展也，反之，以工商不興，凡工商之事皆操之于國家之手，則工商之發達又安有望。故保育政策與國家主義乃國際競爭上之一種方法，而決非對內而施者也?！笨傊瑥垨|蓀從自治的原則出發，批評國家主義與保育政策，這對素有專制傳統的中國而言，其論說意義是積極的。

與國家主義、保育政策相契合，在政治學上，當年還流行一種“國權無限論”。這種觀點認為，政府是國家的主體，它擁有統治權，這種統治權就是國權、主權，它是無限的。對這種觀點，張東蓀從多個角度給予了批評，認為證之事實與學理，它兩無是處。何以言之呢？首先他認為，把國權無限理解成政府統治權之無限是概念混淆。因為國權無限本意是一國在國際社會中，不受外力壓迫，獨立而自決，并非是指政府權力毫無限制。按民主原則，政府對外獨立，對內則受到限制，限制者就是國民的總意。就是說，國民建立政府，是“認為統治之必要是也。若有一事，群以為無受統治之必要，則國家之統治權絕不能強而加之”。而且，就是總意也受限制，它受限于每個公民的意志。其次，他認為國權無限說與現代的把國家當成法人及法制國的觀念相矛盾。按照現代政治觀念，政府是一種法人，它立于公民契約之上；國家行法治，政府也要受法律的約束，它與社會人民交涉也有一定的規則和嚴密的途徑。政府和人民一樣，都要有限制、要服從規則。再次，對于有人說國家無限而國家機關有限的說法，張東蓀也不贊成。因為國家離機關別無存在，兩者是同一事物，故國家機關受限即國家受限，不能認為國家的某些部門是有限的而整個政府是無限的。所以，國權無限說不能成立，或只能理解為政府獨立，在對外意義上不受限制，而非對內或抽象意義上的權力博大無涯、可以不加約束。

四、對調節社會與政府關系方式的設想

從政治學上看，關注政府與社會關系、非議政府權能太大的學說遠非起于近代。但是，找到解決問題的道路與方法——民主卻是近代的事情。民主含義是廣闊的，就解決政府與社會的緊張關系而言，民主的途徑也有多種。張東蓀理解的途徑或方法是：發展多元的社會組織，促進社會各組織與政府之間的對抗。

在張東蓀看來，組織是勢力的代表，通過組織，一種勢力才可以現實地表現出來。在社會中發展起大量的多元化的組織，就是培育各式各樣的社會勢力。每種組織或勢力占有自己的資源，它不會輕易地讓政府把自己的資源搶走或抽空，因此就會同政府發生對抗現象，抵御政府的膨脹與非為，政府由此也才學會尊重民權、適應民主。所以社會中組織發育十分重要，民間組織與政府的對抗意義重大。張東蓀說：文明國家“必使國家為公有，不能有一勢力而獨占據之。所以能至此者，端在有多數勢力與之對抗，相監督耳。此多數互反之勢力，由社會以發生”?？梢?，民間的分化、多元化、組織化，是抵御政府的重要途徑。但張東蓀遺憾地看到，中國晚清之后一度比較繁榮的地方自治團體、行業協會、民辦報紙雜志學校等，到了國民黨新軍閥統治時期，隨著中央政府越來越集權，它們日益衰微了。

民間組織發育到一定程度就會組黨。政黨在限制政府權力的集中趨勢上意義很大。張東蓀雖然對民初政黨的政治投機性、私欲性及黨員人格的墮落等多有批評，但他對政黨存在的合理性、限制政府的積極意義是肯定的。他認為，多黨并存便有自由競爭，“自由競爭為一切進化之根源，無自由競爭則無發展，吾民而欲束手待斃也”。

中國的社會為什么弱小呢？張東蓀認為：“中國的社會不發展根本原因有兩種：一是集權的荒廢；二是軍閥的橫梗?！雹?所謂集權的荒廢就是明明是集權制度，卻不行使其權，又不讓人行使。他比喻說就像一個貪吃的人，把好幾桌菜都搶到自己面前，雖則自己吃不下去，卻決不讓別人來吃。所以，要發展社會，就要解決集權和軍閥問題。對這些問題的解決，恐怕是近代中國最大的難題，張東蓀持續思考40年，先后提出多個方案，如施行地方自治削弱中央政權、施行基爾特社會主義發展行業協會、解散常備軍和軍人專業化等，但他的設想只是給國人增加了一些思路，并未見到實際效果。

就中國現實來講，政府過于強大，社會過于弱小，發展社會組織與政黨缺少現實基礎。怎樣解決這個問題呢？張東蓀的建議是政府減少對社會的干預，給社會騰出一塊地盤，讓它自我發育。待它發育出若干組織、政黨、勢力后，自然會同政府對抗，在對抗中爭回更多的地盤，達到政府與社會的良性平衡。他說：“故欲至此，必政府之縮小干涉，減少壓制，先使社會上有充足之生氣，然后以社會活動之地盤，引為政治上之對抗與之調和?！钡?，張東蓀的建議很難實現，中國近代政府集權專橫，“退必以戰，進必固守”，讓政府給社會讓出一片天地，卓有“雅量”地給民間組織一個發育的機會，無疑是與虎謀皮。所以，客觀上只有一條路：革命。但張東蓀不愿看到流血犧牲，他還擔心革命搞不好只是改朝換代，發育社會的問題因而跌入了無法解決的兩難困境。

張東蓀提出，對抗是政治的一條基本原則，按照該原則的要求，各種相異的因素，對另一方面都應有所對抗和監督。社會與政府是相異因素，他們的對抗對于每一方都有促進意義。對于政府來說，社會的對抗是保障它合法、合理、健全的最關鍵因素。沒有社會對抗的政府肯定走向腐敗，腐敗到極為嚴重的程度人民便會把它砸碎；而有了社會對抗，政府會逐步改進自己、優化自己，受到人民的支持和歡迎。所以，為了國家進步、政府發展，都需要保持、壯大社會這種對抗的力量，需要社會組織的獨立和不斷發育。因此，必須讓社會承辦各種事業，組織各種團體，開辦各種報紙雜志，發展各類企業廠礦，乃至訓練民兵，組織對外使團等。

張東蓀認為，民初政府背離了政治文明的大道，它太強大、功能太多、管的面太寬、干涉太劇烈，它仍然是高度集權的，所以，政府扼殺了社會的生機，成為內憂外患的罪魁禍首。張東蓀希望政府改良，從放權開始，從減少干涉開始，逐步地把中國政府變成與廣闊的民間社會并存、與高度有生機的社會兼容的“民有、民治、民享”的現代政府。他鄭重寫道：“中國國運之興也，不在有萬能之政府，而在有健全自由之社會。而健全自由之社會，惟由人民之人格優秀以成之。此優秀之人格，茍政府去其壓制，使社會得以自由競爭，因而自然淘汰，則可養成之也。易言之，中國之存亡，唯在人民人格之充實與健全，而此人格則由撤去干涉而自由競爭，即得之矣?！?/p>

注釋：

①④⑦ 張東蓀：《中國之將來與近世文明國立國之原則》，《正誼》1915年第7期。

②③ 張東蓀：《制治根本論》，《甲寅》第1卷5號，1915年5月。

⑤ 張東蓀：《思想與社會》，遼寧教育出版社1998年版，第222-223頁。

⑥ 張東蓀：《行政與政治》，《甲寅》第1卷6號，1915年6月。

⑧ 張東蓀：《吾人之統一的主張》，《正誼》第1卷第8號，1915年4月。

⑨ 張東蓀：《中國政制問題》，《東方雜志》第21號，1924年1月。

（責任編輯 劉保昌）