“依法治校”還是大學自治？

摘 要:“依法治校”是教育行政部門提出的一個口號，但是，這個口號對大學的適切性值得研究#65377;總體上說，大學不是一個公共權力機構，所以，大學不宜成為“依法治校”的主體;大學的自身特點使其不宜完全由法律來治理#65377;以“依法治校”替代大學自治既不合于大學的法律地位，又有悖于大學的傳統(tǒng)，也不利于大學的健康發(fā)展#65377;

關鍵詞:依法治校;大學自治

近年來，我國的法制建設取得了巨大進展，依法治國被確定為治理國家的基本方略#65377;依法治教是依法治國的組成部分#65377;在此基礎上，人們又進一步提出要“依法治校”，教育部2003年7月發(fā)布了《關于加強依法治校工作的若干意見》#65377;

？依法治國和依法治教毫無問題，而“依法治校”似乎有進一步討論的空間，“依法治校”與學校自主辦學的關系，特別是與大學的學術自治的關系，值得認真研究#65377;

本文的研究對象，是我國的公立大學#65377;相比基礎教育，大學教育有其特殊性，而公立大學是我國高等教育的主體#65377;

一#65380;大學是否可以成為“依法行為”的主體?

在現(xiàn)代法制社會，不同主體(組織和個人)承擔不同的社會責任，它們行為的法律依據(jù)也不盡相同#65377;政府機關行使公共權力，管理公共事務，但其行為受到法律的嚴格限制，不得超越法律授權#65377;所謂“依法行政”，指的是行政機關的任何行為不得超越法律的授權，且不得推卸法律賦予行政機關的責任#65377;這是因為:(1)政府機構的權力來自人民，所以，必須以代表人民意志的法律，明確對其授權的范圍;(2)在權力關系中，對于公民個人和私人機構而言，政府居于優(yōu)勢地位，政府掌管的公共權力，具有強制力，所以，必須以法律避免其濫用公共權力;(3)支持政府的財政和公務員的工資來自公民的納稅，所以，政府必須完成人民以法律的形式賦予它的責任#65377;

公民個人和私人機構(如私人企業(yè))不掌握公共權力，容易受到政府權力的侵害#65377;所以，對于公民個人和私人機構來說，法律除了規(guī)定他們須主動承擔的義務，比如，依法納稅和服兵役等，明確他們不得做的事項，比如，不得損害國家#65380;社會和其他公民的利益，更為重要的，是保護他們的權益不受政府的損害#65377;法律對公民和私人機構行為提供的規(guī)范，多是任意性的，可選擇的#65377;這種任意性的規(guī)范，其目的是保證公民和私人機構的權利和自由#65377;比如，憲法規(guī)定公民享有宗教信仰自由，意味著在不損害國家#65380;社會和他人利益的前提下，公民個人可以信仰宗教，也可以不信仰宗教，既可以信仰這種宗教，也可以信仰另一種宗教;法律和政府都不可以規(guī)定公民是否信仰宗教#65380;信仰哪一種宗教和如何信仰宗教，這是公民的自由行為的領域#65377;法律可以規(guī)定公司向社會提供的產(chǎn)品必須滿足特定的質量標準，卻不可以規(guī)定要向社會提供什么產(chǎn)品，以及這些產(chǎn)品賣什么樣的價格，也不可以為私有公司指定特定的經(jīng)營方式和經(jīng)營策略#65377;

所以，“依法行為”主要是政府的權力和責任，而非公民個人和私人機構的權力和責任#65377;對行政機關和司法機關來說，是“依法行政”和“嚴格執(zhí)法”，而對公民個人來說，是“遵紀守法”，對私有公司來說，是“守法經(jīng)營”#65377;對公民個人和私人機構，基本不存在“依法行為”的問題#65377;公民個人和私人機構“依法行為”，會大大限制他們的行為自由，這不符合現(xiàn)代自由民主思想#65377;

政府依法治國，是法制社會的基本要求#65377;依法治教是依法治國的組成部分，要求教育行政管理部門，按照法律授權，管理教育事業(yè)，為教育事業(yè)提供全面優(yōu)質的服務#65377;依法治校是依法治教的重要內(nèi)容，要求教育行政部門對學校依法管理，不得越權和不作為，其主體是教育行政機關#65377;

那么，大學是否可以成為“依法行為”的主體?

這主要取決于大學的法律地位#65377;如果大學是像政府一樣的機構，掌管和行使公共權力，提供公共服務，且其財政完全來自公民的納稅，那么，它必須“依法行為”;如果大學是像公司一樣的機構，不掌管和行使公共權力，也不像政府一樣向所有人平等地提供公共服務，那么，它就沒有權力，也沒有義務成為“依法行為”的主體#65377;

我國公立大學是由政府依法設立的，為公眾提供高等教育服務的機構，并且在為公眾提供高等教育服務的過程中，根據(jù)國家的授權，行使一定的公共權力，比如招生和授予學生學位，對學生和教師進行管理，組織和管理教育過程等#65377;這些特點決定了我國公立大學不同于私有公司，不是私人機構#65377;事實上，在我國，公立大學是公法人，基本已經(jīng)成為教育法學工作者的共識#65377;一般來說，公法人有以下特點:依公法設立;由國家或地方公共團體設立;行使和分擔公共權力;存在的目的是或主要是為增進社會公共利益#65377;[1]

國家機關是典型的公法人，但公立大學又不同于國家機關#65377;大學顯然不是“正式做出決策并發(fā)號施令之科層制式行政機關”，它的主要責任是為政府和公眾提供高水平的教育和研究#65377;在大陸法系國家，公法人通常被分為公法團體#65380;公共機構和公法財團三類，國家機關是公法團體，大學屬公共機構，是公務法人#65377;公務法人是“國家行政主體為了特定的目的而設立的服務性機構，與作為機關法人的行政機關不同，它擔負特定的行政職能，服務于特定的行政目的”#65377;公務法人“與母體之行政機關之間存在著既獨立又合作#65380;分工#65380;對抗之關系”#65377;[2]與政府機關相比，作為公務法人的大學，具有明顯的特點:存在的目的是在特定的領域為公眾提供服務，而不是對公共事務實施管理;公共權力的行使限制在提供服務的過程中，不溢出機構之外;提供的服務及其過程有專門性，機構宜自我管理，而不宜由外部機構或通過公共民主的方式進行管理#65377;實踐證明，自主的#65380;更加專業(yè)化的管理，對大學完成它的主要責任，非常重要#65377;

按照歐洲大陸法系的公法人理論，大學作為公務法人，對于法律，較作為公法團體的政府機關，有更大的獨立性#65377;即使在強調國家法律和行政機關對大學的權力的法國，也是如此#65377;在傳統(tǒng)上，法國的公立大學最初與政府機關一樣是行政公務法人，學校的教學和管理活動受法律的支配#65377;但法國1968年的《高等教育方向指導法》和1984年的《高等教育法》創(chuàng)設了科學文化和職業(yè)公務法人，將大學和其他高等教育機構重新定位為此類法人，以更加適合高等教育機構的特點，賦予其更加獨立的地位，使其在一定范圍內(nèi)擺脫法律的支配#65377;[3]既然大學在一定范圍內(nèi)擺脫了法律的支配，那么，在這個范圍內(nèi)，“依法治校”就不存在#65377;

我國有關法律也在一定程度上照顧了大學的特點#65377;1995年《中華人民共和國教育法》規(guī)定，所有學校可以“按照章程自主管理”，1998年《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，“高等學校根據(jù)教學需要，自主制定教學計劃#65380;選編教材#65380;組織實施教學活動”#65380;“高等學校根據(jù)自身條件，自主開展科學研究#65380;技術開發(fā)和社會服務”#65377;這些規(guī)定是任意性的，而不是規(guī)范性的#65377;在以上方面，法律并未規(guī)定大學要如何行為，除非大學的行為違背法律，否則，行政和司法機關都不能干涉大學在以上方面的行為#65377;在以上方面，“依法治校”也不存在#65377;

二#65380;大學是否適合由法律來治理?

在法治社會，任何組織和個人都不具有法外治權#65377;相比公法人機構，作為私法主體的私有公司有更大的自由空間，雖然如此，其管理活動也不能損害員工的合法權益，比如，私有公司不可以解聘妊娠中的女職工#65377;即使在家庭這個完全私人化的組織中，父母也沒有權利不送自己的適齡子女入學，也不可對其子女實施虐待和嚴重的體罰，更何況大學是一個公法人機構#65377;以往，高等教育法制問題沒有受到關注，政府不能做到對高等學校依法管理，高等學校也被指“偏安于法治沒有觀照的角落”#65377;[4][5]這當然是不正常的情況#65377;近年來，我國提出依法治國，在教育領域提出依法治教，并提出學校的教育和管理活動要遵守法律，是歷史性的進步#65377;

但是，大學適合“依法治理”嗎?

大學是提供高層次教育和從事研究的機構，這是大學的社會責任，是大學這個機構存在的理由#65377;對大學的管理，應以保障大學高效率#65380;高水平地完成其社會責任為根本目標#65377;由誰，通過什么樣的方式，管理大學，才有利于實現(xiàn)這個根本目標?中外歷史經(jīng)驗一再證明，由大學內(nèi)部的主要成員自我管理，而不是由大學之外的機構直接管理或制定規(guī)則間接管理，是大學高效率#65380;高質量地完成其社會責任的基本保障#65377;

無論是古希臘具有大學教育性質的阿卡德米學苑和呂克昂學園，還是作為西方大學前身的中世紀大學，在很大范圍內(nèi)，都是自我管理的#65377;近代以來，盡管由于民族國家的興起，由于大學在社會中的作用越來越重要，政府和社會的影響力不斷地侵入大學的內(nèi)部事務，但從總體上說，大學自治和學術自由的傳統(tǒng)價值，在理論上得到廣泛的承認，在實踐中受到政府和其他社會組織的尊重#65377;[6]

大學由其內(nèi)部主要成員自主管理的合理性和必要性，是由大學工作的性質和大學組織的性質決定的#65377;大學是學術機構，高層次的教育和研究等學術活動體現(xiàn)了大學的核心價值#65377;學術活動是高深的#65380;復雜的，甚至是微妙的#65377;“既然高深學問需要超出一般的#65380;復雜的甚至是神秘的知識，那么自然只有學者能夠深刻地理解它的復雜性#65377;因而，在知識問題上，應該讓專家單獨解決這一領域中的問題#65377;他們應該是一個自治團體#65377;”[7]

沒有一所取得輝煌成就的大學不是在自主管理的過程中成長起來的#65377;大學自治是中世紀大學為西方大學留下的最珍貴遺產(chǎn)，牛津#65380;劍橋#65380;巴黎等大學保留了這份遺產(chǎn)，至今仍然置身于世界最好的大學之列;而后來柏林#65380;哈佛#65380;耶魯?shù)却髮W繼承了這份遺產(chǎn)，也早已躋身世界最好的大學之列#65377;蔡元培掌北大十年①，開一代風氣，為我國高等教育留下了寶貴的遺產(chǎn)，其中最珍貴的部分，便是學術獨立和學術自由#65377;20世紀末，我國提出創(chuàng)建世界一流大學的目標#65377;這個目標與我國經(jīng)濟社會發(fā)展是相稱的#65377;創(chuàng)建世界一流大學，不僅要增加對學校的經(jīng)費投入，更為重要的是，建立先進的大學管理制度和運行機制，繼承中外大學學術自治的傳統(tǒng)，是不可避免的選擇#65377;

1950年代初“院系調整”之后，我國大學完全成為國家龐大的教育行政系統(tǒng)之下的分支部門，這種大學制度阻礙了我國大學的健康發(fā)展#65377;1980年代以來，政府#65380;社會和大學本身都意識到了這個問題，并著手改革#65377;改革的主要思路是，減少政府對大學的行政干預，加強對大學的法制管理，要求大學面向社會，依法自主辦學#65377;當然，實踐中，盡管政府對大學的行政干預較以前明顯減少了，但在多數(shù)大學看來，政府對大學的行政干預過多，仍然是阻礙大學健康發(fā)展的重要原因之一#65377;把政府對大學的行政干預減少到政府#65380;社會和大學都滿意的程度，還有一段不短的路要走#65377;

然而，減少政府對大學的行政干預，加強對大學的法制管理，甚至要求學校“依法治校”，是否是一個正確的方向?對大學的法制管理是否就比對大學的行政管理更加適合于大學的特點?

政府對大學行動的干預，無論是通過行政的手段，還是通過法制的手段，對大學來說，都是外部干預，并無實質的區(qū)別#65377;這些干預，從根本上來說，都是與大學自治的原則不相容的#65377;比如，政府可以通過行政的手段，也可以通過法制的手段，對大學的人才培養(yǎng)目標#65380;課程設置#65380;畢業(yè)標準等進行限制#65377;只是在一般情況下，對大學來說，法制性管理比行政性管理更加透明#65380;穩(wěn)定和客觀，更容易預見，而且法制性管理相比行政性管理更加宏觀和原則性，大學可能更容易適應法制性管理;但是，法制性管理相比行政性管理更加教條和僵化，缺乏靈活性，更難適應每所大學的具體特點#65377;對大學的法制性管理，如果深入到大學管理的細節(jié)，尤其是深入學術事務管理的細節(jié)，必然會造成一個國家大學的同質化#65377;

每一所有抱負的大學，都應有明確的教育哲學，包括這所大學的宗旨#65380;追求和原則，自此之下，還應有各種明確的標準，比如，招收學生和招聘教師的標準，授予學生學位的標準，等等#65377;在Princeton University v.Schomid一案中，普林斯頓大學堅持，“大學的有效擁有者(它的董事會和行政人員)”應該可以“透過他們的大學來表達他們的哲學”#65377;[8]不同大學的教育哲學不應是完全相同的，每一所有抱負的大學都應有自己的個性，并不斷地探索符合自己教育哲學的發(fā)展路徑#65377;每個國家的大學都應該是多樣化的#65377;這不僅對每一所大學的發(fā)展很重要，對高等教育的整體發(fā)展，尤為重要#65377;同質化在不同程度上是各國高等教育發(fā)展過程中共同面臨的問題#65377;只有每一個高等教育機構都不斷地探索和創(chuàng)新，一個國家的高等教育才能健康地發(fā)展，而高度的同質化意味著高等教育探索和創(chuàng)新能力的整體喪失#65377;

顯然，對大學的法制性管理的僵化和教條的特點，不利于高等教育的多樣化#65377;在這一點上，法制性管理甚至比行政性管理更加糟糕#65377;提高行政性管理者的素質，改善行政性管理制度，有可能使行政性管理適應高等教育多樣化的要求，而法制性管理卻難以做到區(qū)別不同的學校，采用不同的管理措施#65377;

事實上，在各國的立法實踐中，涉及大學內(nèi)部的學術事務時，立法機構一般都比較謹慎，盡量尊重大學的學術自治，避免對這些事務作出實質性的規(guī)定#65377;在司法實踐中，即使面對法院管轄權內(nèi)的案件，如果涉及學術事務，司法機構也多使用所謂的“學術節(jié)制”原則，避免作出實質性的判決#65377;② 在大學自治和學術自由的原則已經(jīng)成為社會各方面共識的今天，立法和司法機構的成員充分意識到學術事務的專業(yè)性和復雜性，不愿意代替大學中的專業(yè)人員，對學術問題作出規(guī)定和判斷#65377;

三#65380;結論

大學自治是世界大學發(fā)展史中形成的傳統(tǒng)，歷史和現(xiàn)實都證明，沒有自治的權利，大學就不可能健康地發(fā)展#65377;在法治社會，大學自治有賴于法律的授權和政府對大學的依法管理#65377;法律授權大學在一定范圍內(nèi)自主管理學校事務，政府在對大學管理的過程中，遵守法律，尊重大學的自治權利#65377;所以，依法治校是政府的權力和責任#65377;

從總體上說，大學本身不能成為依法治校的主體，因為在自治的范圍內(nèi)，大學無依法治校的責任，甚至在這個范圍內(nèi)，治校本就無法可依(既然是自治，法律就不可能規(guī)定學校如何去做)，相反，自由地表達和實現(xiàn)自己的教育哲學，是大學的權利，而不是每一個行動都要尋找法律的依據(jù)，正如在不違反國家法律的前提下，公民個人可以自由地實踐自己的人生哲學，而不是每一個行動都要尋找法律的依據(jù)一樣#65377;

大學不宜成為依法行為的主體的原因還在于，學術活動是大學的核心價值，而學術活動是高深的#65380;復雜的，甚至是微妙的，為了提高效率和大學的長遠健康發(fā)展，大學內(nèi)部的事務應主要由熟悉學術活動特點的內(nèi)部成員進行管理，而不宜由大學以外的機構進行管理，所以，從總體上說，大學不宜通過法律來治理#65377;雖然擴大法制管理的范圍，縮小行政管理的范圍，是我國改革的目標之一，但相對于行政性管理，對大學過于細致#65380;過于嚴格的法制性管理可能更不利于大學的探索和創(chuàng)新，更不利于大學的多樣化，而這正是高等教育的活力所在#65377;

當然，大學沒有“法外治權”#65377;大學自治是法律的授權，大學自治也不意味著完全拋棄法律的制約，比如在招生過程中，大學必須遵守憲法#65380;法律和國家的招生政策，不得隨意制定招生標準，不得隨意剝奪符合錄取標準的考生的受教育權利，必須遵守憲法確立的公民平等原則;不得在國家規(guī)定的收費項目和標準之外，對錄取的學生收取其他費用;在對學生教育和管理過程中，要尊重和維護他們的受教育權#65380;人格權和其他合法權利，對學生的處分標準合法#65380;程序符合規(guī)定，并保障學生對處分的申訴權;學校對學生畢業(yè)和獲得學位的審查，須符合法定的程序，并嚴格堅持學術標準;在對教師的聘用和管理中，須遵守國家法律和行政法規(guī)#65377;但若以“依法治校”代替大學自治，則既不合于大學的法律地位，又有悖于大學的傳統(tǒng)，也不利于大學的健康發(fā)展#65377;

問題的關鍵在于，法治涉入大學活動的范圍和程度#65377;一般認為，凡事關學校的學術事務，比如，學校發(fā)展戰(zhàn)略#65380;學術政策#65380;學術計劃和學術標準等，校外的法律至多涉入這些事務的程序，在面臨這些事務的訴訟時，司法機構也應保持恰當?shù)墓?jié)制#65377;而在事關學校辦學的政治方向#65380;學生的受教育權#65380;教師的工作權利，以及其他非學術事務方面，校外法律和司法機構可以適當?shù)募由钌嫒氲某潭?65377;

注釋:

①蔡元培任北大校長的時間是1917年到1926年，但自1923年起，蔡長期滯留國外，校務實際由蔣夢麟主持#65377;

②關于司法中的“學術節(jié)制”原則，以及這個原則的使用，可參看申素平《談美國司法上的學術節(jié)制原則》，見勞凱聲主編《中國教育法制評論》第3輯，教育科學出版社2004年版，第301~316頁#65377;

參考文獻:

[1][3]申素平﹒論我國公立高等學校的公法人地位[A]﹒見:勞凱聲主編﹒中國教育法制評論[C]﹒第2輯﹒教育科學出版社，2003﹒15，34﹒

[2]馬懷德﹒公務法人問題研究[A]﹒見:勞凱聲主編﹒中國教育法制評論[C]﹒第1輯﹒教育科學出版社，2002﹒34﹒

[4]沈巋﹒公立高等學校如何走出法治真空[A]﹒見:羅豪才主編﹒行政法論叢[C]﹒第5卷﹒法律出版社，2002﹒54~104﹒

[5]鄭賢君主編﹒公民受教育權的法律保護[M]﹒人民法院出版社，2004﹒193~248﹒

[6]馬鳳岐﹒大學自治與學術自由[J]﹒高教探索，2004(4)﹒

[7]布魯貝克﹒高等教育哲學[M]﹒浙江教育出版社，1989﹒31～32﹒

[8]周志宏﹒學術自由與大學法[M]﹒蔚理法律出版社，1989﹒100﹒