教育資源配置中的政府與高校

摘 要:20世紀八九十年代以來我國政府在高等學校中建立各種基礎人才培養基地#65380;基礎課程教學基地和重點研究基地等，這是在傳統教育經費撥付方式上增加的一種新的教育資源配置的方式#65377;文章從對國家學科基地政策的剖析透視了轉型期我國高等教育資源配置方式的變化以及政府與高校關系的調整#65377;

關鍵詞:資源配置;學科基地;政策

20世紀八九十年代以來我國政府實施了一系列高等教育重點建設政策，遠的如國家重點實驗室計劃#65380;近的有“211工程”和“985工程”計劃#65380;“跨世紀優秀人才培養計劃”以及“高校人文社會科學重點研究基地”計劃等#65377;這些政策計劃通過相應的資源傾斜和經費投入，對有關高等學校和學科進行重點投資和建設，體現了新時期政府在高等教育領域一種新的教育資源配置方式#65377;本文以轉型時期我國政府在高等學校中建立的各種基礎學科人才培養基地#65380;基礎課程教學基地和重點研究基地等基地政策為例，對這種教育資源配置方式的特點及其對政府與高校關系的影響進行分析#65377;在詳細分析之前，文章首先對學科基地政策及其發展的概況進行了回顧#65377;

一#65380;國家學科基地政策概況

(一)學科基地政策的出臺過程

20世紀80年代末期，在由計劃經濟轉向市場經濟的過程中，受市場經濟的沖擊，我國高等學校中基礎學科的研究和教學工作出現了十分令人擔憂的狀況#65377;根據國家教委的調研，當時我國基礎科學研究和教學人才培養中存在的主要問題包括:(1)實驗儀器#65380;教學設備老化，圖書資源難以為繼#65377;(2)社會上對基礎科學研究人才的重要性認識不足，許多優秀考生轉向“外經”#65380;“外貿”，報考基礎學科的優秀考生少#65377;(3)教師隊伍不穩，教師梯隊結構不合理#65380;知識老化，教學隊伍乏人#65377;(4)教學內容#65380;課程體系和教學方法落后，教材陳舊#65377;這些現象首先發生在理科#65377;這些問題的存在，引起了當時許多老一輩科學家#65380;廣大教育工作者的關注和不安#65377;

原國家教委經過調研后決定從1990年代起在高等學校中建立國家基礎科學研究和教學人才培養基地#65377;1990年7月，國家教委在蘭州召開全國高等理科教育工作座談會，首次提出建立國家基地科學研究和教學人才培養基地的構想#65377;當年10月，國家教委正式印發了《關于深化改革高等理科教育的意見》的通知，指出“為確保這些專業點的生源和教育質量，國家將制定相應政策和培養方案”#65377;1991年6月，國家教委在北京召開首批“高等理科教育基礎科學研究和教學人才培養基地”(簡稱“理科基地”)專業點論證會，決定先在全國重點綜合高校和少數重點工科高校中，進行建立“理科基地”專業點的試點#65377;

在試點改革的基礎上，1992年，原國家教委正式發布了《關于建設國家理科基礎科學研究和教學人才培養基地的意見》，首次以政府文件的形式對國家學科基地建設的目標#65380;基地的招生辦法#65380;人才培養和畢業生去向#65380;師資隊伍建設#65380;實驗室建設#65380;評估驗收等相關問題進行了規定#65377;該文件的發布，也標志著學科基地政策的正式出臺#65377;

(二)學科基地的發展現狀

1﹒學科基地的發展

從1991年起，通過學校申請#65380;專家論證評審等程序，原國家教委先后4批從全國基礎較好的39所綜合高校#65380;理工科高校和師范#65380;農林#65380;醫藥院校中，選擇數學#65380;物理學等14個基礎學科的83個專業點，建設國家理科基地#65377;經過幾年的建設，“理科基地”在改善理科教學實驗條件#65380;吸引優秀生源和穩定師資等方面取得了較大成績，在當時理科教育界乃至于科學界引起了強烈反響#65377;這更加堅定了原國家教委把“基地”的建設和改革作為高教改革的一項重要舉措的決心，并逐漸擴大到了人文等學科#65377;

1994年底，原國家教委做出了建立國家級“文科基礎學科人才培養和科學研究基地”(簡稱“文科基地”)的決定，并于1995年1月正式批準在全國31所高校建立51個“文科基地”學科點#65377;1998年，在廣泛調研和研討的基礎上，教育部出臺了《關于進一步加強國家基礎學科人才培養基地建設的若干意見》，進一步明確了基地的建設目標，并決定從一批具有配套的理論經濟學碩士#65380;博士點的重點學校中擇優建立一批“國家經濟學基礎人才培養基地”#65377;1998年5月，教育部批準設立了13個經濟學基地#65377;

在建立人才培養基地的同時，教育部還將這種建立基地的政策模式進一步延伸到教學領域#65380;研究領域及其他應用學科領域#65377;1994年，教育部決定在部分普通高等學校建設“國家工科基礎課程教學基地”(簡稱“教學基地”)，加強對工科基礎課程教學人才的培養#65377;1999年，為貫徹落實黨的十五大精神和《面向21世紀教育振興行動計劃》中提出的關于加強高等學校科學研究的任務，教育部制定了《關于建立國家人文社會科學重點研究基地的計劃》，決定在高等學校中建設人文社會科學重點研究基地，以推動高校人文社會科學研究事業的發展和科研體制的改革#65377;2002年，為適應我國經濟結構戰略性調整的要求和生物技術產業發展對人才的迫切需要，實現我國生物技術產業化高層次人才培養的跨越性發展，教育部#65380;國家計委批準在36所高校建立國家生命科學與技術人才培養基地#65377;至此，學科基地的模式進一步延伸至應用學科領域#65377;

2﹒基地布點范圍和投入現狀

(1)基地的布點范圍

以人才培養基地為例，從基地的布點范圍來看，各基地所涉及的學科專業和學校類型非常多#65377;截止目前國家基礎學科人才培養基地所涉及的省市#65380;學校和學科專業情況如下表:

從表中數據可以看出，“理科基地”涉及18個省(市)#65380;39所學校的83個基地點;“文科基地”涉及17個省市#65380;31所學校的53個基地點;“經濟學基地”涉及10個省市13所高校的13個基地點#65377;從學科范圍來看，“理科基地”涵蓋了數學#65380;物理學#65380;化學#65380;生物學#65380;地理學#65380;地質學#65380;大氣科學#65380;海洋科學#65380;天文學#65380;力學#65380;心理學#65380;大理科班等14個基礎學科#65377;基地涉及的學校包括全國重點綜合高校#65380;部委屬重點高校#65380;地方綜合院校以及農#65380;林#65380;醫#65380;師范等各類院校#65377;

(2)基地投入情況

在經費投入方面，政府和教育主管部門承諾每年向每個基地投入15-30萬元的經費，用于改善基地辦學條件和育人環境，提高基地教師待遇和學生學習生活條件，以及其他與基地教學質量和科研成果有關的必要支出#65377;此外，基地所在學校還要按照1:1的比例進行配套投入#65377;以“理科基地”為例，國家對每個理科人才培養基地點每年投入經費30萬元，基地所在學校按照1:1的比例配套30萬元，總體上一個理科基地點一年獲得的經費支持是60萬元#65377;“九五”和“十五”期間，國家財政每年撥?？?000萬元用于理科基地建設，為此還專門設立了“國家基礎科學人才培養基金”#65377;

1995年3月在合肥召開的“理科基地”建設和改革經驗交流會上，來自各校的代表們反映“基地”預算經費數額難以完成預定的建設目標，建議國家教委和各高等學校進一步籌集資金#65377;會議之后，蘇步青等11位科學家致信當時的江澤民總書記和李鵬總理，提出了《關于進一步加強和保護基礎科學研究和教學人才培養的呼吁書》#65377;緊接著，盧嘉錫等63位全國人大代表提出《關于建立國家基礎科學人才培養基金的提案》#65377;《呼吁書》和《提案》都呼吁黨中央和國務院增撥?？?，建立“基礎科學人才培養基金”#65377;此舉得到黨中央和國務院領導的重視，當時的江澤民總書記和李鵬總理對“呼吁書”作了重要批示#65377;1996年2月國務院辦公廳作出了同意建立“國家基礎科學人才培養基金”的意見，決定“九五”期間，國家財政每年撥款6000萬元，5年累計3億元，用于基地建設#65377;

總體上看，研究基地獲得的經費一般高于人才基地和教學基地#65377;除直接的經費投入外，各基地一般還享受國家和所在學校在招生#65380;教學#65380;科研和人事等方面一系列的特殊政策與優惠#65377;例如，學校為基地點配備獨立的實驗室#65380;教學設備和圖書資料室，在引進教師和選派教師出國留學等方面給予基地一定的傾斜#65377;

二#65380;“學科基地”建設中教育資源配置的方式與特點

“學科基地”是一個較為典型的教育資源配置政策，體現了轉型階段政府對資源配置方式的探索#65377;

(一)政府主導#65380;高校競標的資源配置方式

從上述國家學科基地政策的背景和出臺過程來看，基地政策是在市場經濟條件下，為克服市場經濟的短期效應而由政府實施的資源再分配政策#65377;從性質上來講，學科基地政策應該屬于政府主導的計劃配置模式#65377;政府通過在人力#65380;物力和財力等資源配置上給予若干高校和學科較大的傾斜和投入，鼓勵這些學校挖掘現有潛力，保護和發展基礎學科，進行基礎研究創新，提高教育質量和科研水平#65377;政府(主要是教育部)在整個政策過程中都起著決定性的作用，這主要體現在:(1)從政策議題的設立到基地政策的出臺，政府都是其中最主要的力量，這從教育部組織的幾次大規模調研活動中可以看出#65377;(2)在基地政策中，有關資源分配的計劃#65380;方式和過程也是由政府予以規定的#65377;例如，基地政策規定“基地建設采取政府與高等學校合作共建的模式”，“主管部門的投入和學校的配套資金是基地評審的必要條件”#65377;基地建設實行“分期分批”建設#65380;“滾動淘汰”的動態管理等方式#65377;(3)在基地政策實施的過程中，政府還通過召開經驗交流會#65380;進行中期檢查和驗收評估等方式，加強對基地建設的領導和管理#65377;政府希望通過這種對資源投入的傾斜，將這些基地建成為國家高等學校實施教學改革#65380;人才培養模式改革和科研創新的“示范地”與“窗口”，以促進整個高等教育進行教學科研的改革與創新#65377;在一定程度上，基地政策的實施在一定范圍內克服了市場在高等教育資源配置中的“失靈”現象，加強了對基礎學科和基礎研究的扶持和保護#65377;

但另一方面，這種政府主導的資源配置方式又不同于傳統的教育資源配置方式，主要體現在學科基地資源配置不是通過自上而下的強制推行方式，而是由政府牽頭，通過競標機制來實現政府與高校的雙向選擇#65377;其基本做法是，由政府提供建設資金，高等學校提供校舍#65380;師資#65380;設備#65380;資源和其他投入，政府出資相當于要“購買”高等學校的服務，高等學校接受政府的資助意味著必須按照政府制定的學科建設目標辦學，發展基礎學科#65380;培養基礎科學教學和研究人才，體現了學校和政府之間的一種平等與相互合作關系#65377;

學科基地的基本運作模式如下:

在這個模式中，作為委托人，政府設定了學科基地建設的基本政策(基地建設標準#65380;資格審批#65380;經費投入#65380;建設周期等)#65377;作為賽局參與者，高等學校像一般公共或私人企業一樣，需要與其他(企業)高校競爭政府的學科基地項目#65377;在此過程中，教育部及其所屬的分管學科基地建設的司局則作為政府機構內部的代理人具體負責與高等學校就學科基地建設的有關事宜進行協商并執行政府政策#65377;對政府和高校而言，雙方的合作是自由和自愿的，政府通過甄優遴選來確定合作伙伴，高等學校根據自己的意愿來決定參加或退出“基地”建設，雙方之間結成了某種承諾和合作的意向，具有目標取向，蘊涵著一種合同管理的思想#65377;這在一定范圍內能夠促進高等學校之間的競爭，促使高校按契約關系履行相應的責任和義務，促進資源的利用效率#65377;

(二)學科基地資源配置模式的特點

1﹒體現了“選優保重”的思想#65377;在《關于建設國家理科基礎科學研究和教學人才培養基地的意見》中明確規定，布點原則和條件是“貫徹選優保重#65380;合理布局的原則，優先選擇那些代表我國先進水平的#65380;在國內具有重要影響和起骨干帶頭作用的專業點”#65377;隨后的基地選點中都貫徹了這一原則#65377;1998年的《關于進一步加強國家基礎學科人才培養基地建設的若干意見》中進一步將“具有配套的碩士和博士專業點或國家重點學科點基地”作為申報基地基本條件之一#65377;這些都體現了一種“選優保重”的資源配置思想#65377;

2﹒采用經費投入的“配套”模式#65377;學科基地政策規定，基地專業點的建設經費由其上級主管部門撥?？钔度耄磕?5-20萬元，連續投入5年，學校應按一定比例配套投入，主管部門的投入承諾作為評審條件之一#65377;這在一定程度上有利于調動各方面的力量，增加對各學科建設的投入#65377;

3﹒實行競爭性招標的做法#65377;在學科基地建設中，首先由政府提出建設目標和方案，然后各高校組織力量進行申報，經過專家組嚴格審核篩選后，只有少數高校獲得“基地”建設資格，接受政府的資助#65377;這事實上是一種競爭性招標的做法#65377;通過實行這種做法，政府相當于在高等學校內部創建了一種“內部市場”，促使高校為獲取資源而展開競爭，這會在一定程度上調動高校的積極性#65377;同時，政府的資助經費也往往是伴隨一定條件的，如果受資助學校在規定的時間內沒有完成政府設定的目標，則政府可以通過相應的措施(如減少資助經費)來懲罰高等學校，甚至剔除不合格的高校，有利于實現高等教育資源的優化配置#65377;

4﹒資源配置過程具有外溢的特點#65377;國家學科基地建設最初僅限于理科基礎科學人才培養，隨著投資效益的逐漸顯現，政府逐漸將這種模式擴大到了文科(1995年)#65380;工科(1994年)#65380;經濟學(1998年)等其他學科范圍#65377;在這里，資源分配是一個逐漸外溢的過程#65377;這種資源配置外溢的現象不僅體現在人才基地內部由理科外溢至文科#65380;工科和經濟學等學科領域，還體現在由人才培養領域向研究領域和其他應用學科領域的外溢#65377;

三#65380;對學科基地資源配置中政府與高校關系的反思

(一)關于高校在資源配置中的作用

對于這個問題的回答，必須聯系基地政策的出臺過程#65377;事實上，高等學校并不是完全被動地接受政府資源調配，在基地資源配置過程的關鍵環節中往往發揮著重要的引導作用#65377;我們由“國家基礎科學人才培養基金”的建立過程可見一斑#65377;高等學校通過在學科基地會議上向教育部領導反映意見的機會，以及通過動員著名學者和人大委員的辦法，將其要求向上反映，從而影響政府的資源配置決策#65377;通過這種渠道表達自身意見和要求以影響政府的決策，是基地政策中高等學校影響政府資源配置過程的一種途徑#65377;在學科基地政策中，高等學校影響政府資源配置決策的另一重要途徑，就是高校利用自身在科研隊伍#65380;學科設置#65380;碩博點數量#65380;院系規模和學術影響力等方面有形和無形的資源爭取申報基地，從而使資源向本學校的各個學科傾斜#65377;例如，一些實力一般的高校為了申報基地而采取的各種“聯合”#65380;“集中資源”的策略#65377;但總體上看來，各高校對政府的資源配置過程的影響是有限的，高等學校僅僅是在政府既定的行動框架內采取行動#65377;

(二)學科基地資源配置模式對政府與高校關系的影響

建立各類型的國家學科基地，由以前的無條件撥款轉變為一種擇優保重基礎上有條件撥款，不僅是高等教育資源配置方式的重要轉變，而且也代表著高等教育管理模式的重要轉變#65377;這主要體現在:

1﹒學科基地采用競爭性招標的做法，在政府與高校之間達成了某種合作的意向，這一點完全不同于與我國傳統的教育管理模式#65377;在傳統的教育管理模式下，政府與高等學校之間幾乎是一種行政管理關系，高等學校作為國家行政機關的隸屬單位，是國家行政管理的自然延伸，完全服從于政府的行政命令和調配，在資源的分配上，高校缺乏類似學科基地競標這樣的利益訴求途徑#65377;

2﹒學科基地資源配置中采用經費投入的“配套”模式，也使得一些高校可以憑借自身的資源優勢在局部范圍內影響學科的建設與發展，從而在政府與高校之間保持某種平衡和張力#65377;

3﹒學科基地使得越來越多的高等學校置于政府的競爭性撥款政策之下#65377;由于政府的撥款是附帶條件的，因此，在某些方面政府對高等學校的控制不是削弱反而是加強了#65377;政府評審的指標體系則一定程度上限制了高校自主發展的自由空間#65377;

尤其不容忽視的是，由于基地名額的限制和我國政府在教育資源配置中所處的絕對優勢地位，很有可能進一步增強政府對高校的控制#65377;事實上，這一趨勢已經在逐漸顯現#65377;我國政府在高等教育中建立的各種學科基地#65380;以及“211工程”#65380;“985工程”等，在給予高校專項建設資金的同時，也都使得高校對政府的依賴進一步加強#65377;