泰國高等教育助學貸款改革：基于實踐的探討

摘 要:自20世紀90年代以來，泰國的高等教育助學貸款改革歷經了兩個階段:第一階段指1996-2006年泰國傳統助學貸款計劃的實施，第二階段則是始于2006年9月的“按收入比例還款型”貸款方案的實施#65377;結合泰國的貸款實踐，發展中國家助學貸款的實施應與國內的制度環境緊密結合，應在減少貸款補貼#65380;降低管理成本的同時提高貸款回收率，此外還應進一步完善制度本身，減少貸款拖欠#65377;

關鍵詞:泰國;高等教育;助學貸款改革;按收入比例還款

當前，高等教育機構所面臨的根本的財政問題是世界范圍的，它來自于兩種極為普遍的壓力#65377;一方面，高等教育生均成本的急劇增長是難以改變的，因為高等教育是一項資本和勞動密集型的生產，這已在全世界被證明是難以采用技術手段加以克服的;另一方面，高等教育入學人數的持續增長導致的需求壓力使得政府財政問題進一步惡化#65377;在此背景下，實行高等教育成本分擔，由家長和學生分擔部分高等教育成本成為大多數國家的共同選擇#65377;然而，隨著各國高等教育收費標準的不斷提高，日益凸現的高校貧困生問題已成為制約各國高等教育公平和可持續發展的一大阻礙#65377;如何跨越這一阻礙，在幫助貧困生入學的同時促進高等教育健康有序地發展，各國都進行了積極有效地探索以不斷加強對貧困大學生的經濟資助#65377;其中，助學貸款作為一種有效的高等教育融資方式，以其減輕納稅人負擔#65380;減輕政府負擔#65380;可回收再投入循環#65380;具有更明顯的公平性以及增強學生的責任感等優點，受到許多國家尤其是發展中國家的普遍歡迎#65377;

1997年爆發于泰國的金融危機對泰國高等教育的影響十分巨大，它在很大程度上降低了政府的財政支出，導致政府直接用于高等教育的財政預算大幅度減少#65377;同時，金融危機也使泰國普通居民家庭收入銳減，嚴重削弱了民眾負擔高等教育的能力，這對來自貧困家庭學生的影響尤為明顯#65377;正是在這樣的背景下，泰國政府開始實施助學貸款計劃，前后共分為兩個階段#65377;

一#65380;泰國傳統助學貸款計劃的提出與實施(1996-2006年)

(一)泰國助學貸款計劃的發端

自1996-1997學年，泰國政府開始實施了一項涵括高等教育(包括公立和私立大學，教師進修學院和技術學院)和高中教育的助學貸款計劃#65377;根據《1998年泰國教育貸款基金法》的規定，泰國助學貸款計劃的目標既是社會性的，即提供助學貸款用以解決富人和窮人之間的教育差距問題，增加低收入家庭學生接受高等教育的機會;又是經濟性的，即提升國家人力資本的開發并由此促進經濟發展#65377;基于此，泰國助學貸款計劃所設定的還款條件十分優惠，隱含著一系列的補貼#65377;

在貸款對象的設定上，盡管泰國助學貸款計劃規定借貸者須是本國公民且正在本國大學就讀，學習成績良好且經濟困難，但在具體的實施中，家庭收入已成為學生申請貸款的唯一重要標準#65377;泰國教育部和大學事務部對所屬學校所設定的借貸條件是不同的#65377;教育部規定的學生借貸條件為家庭年收入低于150，000泰銖;而大學事務部設定的學生貸款條件為家庭年收入不高于300，000泰銖，但同時也要求所屬大學對家庭年收入低于150，000泰銖的學生給予優先支持#65377;[1]

從組織管理來看，泰國助學貸款計劃的控制權集中于學生貸款委員會，銀行方面的事務則由泰國中央銀行負責#65377;學生貸款委員會將每年的學生貸款預算在教育部和大學事務部之間進行分配，然后這兩個教育管理部門按照不同的程序將貸款預算分配給各自管轄的教育機構#65377;各教育機構，包括中學#65380;學院和大學負責將貸款具體發放到學生手中#65377;具體而言，泰國的助學貸款從申請#65380;篩選到發放都由學校負責#65377;每個學校都分配到一定份額的貸款預算，學校根據教育部設定的條件來決定哪些學生可以獲得貸款，并確定貸款額的多少和在不同級別學生之間的分配結構#65377;貸款具體由學校高級管理人員和校外獨立人士組成的學校貸款委員會負責發放，年最高可貸款額因學生所處的不同教育層次而異，其中高中生為55，440泰銖，職業學院學生為70，240泰銖，大學生為100，000泰銖#65377;[2]泰國助學貸款覆蓋了約1/4的高中生，1/3的大學生(兩所開放大學的學生除外)和1/2教師培訓學院的學生#65377;[3]

在貸款的償還問題上，泰國助學貸款計劃規定:借貸學生在畢業后有兩年的寬限期，并且有4次延期還款的機會，但總的延期時間不得超過兩年;還款期限為15年，按名義價值計算還款額，利率按1%計;每年按原有借款額的一定比例償還，還款比例隨時間的延長而逐年遞增#65377;[4]

(二)泰國傳統助學貸款改革評析

1﹒貸款設計過于優惠#65377;特定的低利率(只有1%)，按名義價值(未考慮通貨膨脹因素)而非實際價值還款，過長的還款期限(長達15年)，高昂的管理成本，可預計的較高的貸款違約率，所有這些因素說明該計劃是一項補貼率很高的貸款項目#65377;根據世界銀行顧問翟德曼(Adrian﹒Ziderman)教授的評價方法而得出的結論，按現值計算，泰國助學貸款的平均回收率只有10%，即便采用較為理想化的假設，其貸款回收率仍不會超過20%#65377;[5]

2﹒貸款對象的確定存在問題#65377;泰國助學貸款主要針對于那些來自貧困家庭的學生，但操作中對貸款對象的篩選并不十分有效#65377;教育部所設定的家庭年收入低于150，000泰銖的貸款標準是泰國官方所認定家庭貧困線的3倍，其結果使得貸款對象的范圍更為寬泛，在貸款名額有限的情況下，寬泛的貸款條件會將部分更需要資助的學生排除在外，從而削弱了貸款的公平性#65377;此外，將家庭收入作為學生申請貸款的唯一重要標準，而沒有考慮其他與貧困或需求相關的因素，如家庭成員構成(小孩和老人)#65380;家庭上學人數#65380;獲取收入能力#65380;私人財產以及負債情況等等#65377;

3﹒貸款發放過程的不公平#65377;泰國教育部設定貸款最高限額以及貸款用途的標準比大學事務部嚴格，這導致兩個教育管理機構所屬院校的學生得到不平等對待#65377;另外，在同一管理機構所屬的院校中執行的貸款分配政策也不同，因而很難保證貸款能夠在不同院校的學生之間進行公平分配#65377;

4﹒貸款管理上的低效率#65377;貸款是由學校直接發放而不是通過其他機構來集中處理貸款申請#65377;通過自上而下的貸款分配體制，每個學校都能分到一定額度的貸款預算，但這一分配制度很難保證既為貧困生服務又能兼顧效率的雙重目標的實現#65377;從為貧困學生服務的角度，貸款預算自上而下的分配帶有隨意性，中間環節過多，不可避免的導致了貸款管理上的低效率#65377;

因此，按以往的運作模式，泰國助學貸款項目即使從長遠看仍不可能實現自身的良性循環，之前的安排意味著該貸款計劃對國家財政的巨大需求和持續依賴#65377;考慮到已確定的泰國助學貸款計劃明確的社會目標，對該項目給予一定程度的財政支持是可以接受的，但是，高達90%的補貼既太高也沒有必要#65377;此外，隨著入學人數的持續增加，學生對貸款的需求亦同步增長，按照之前的補貼水平，政府財政支持的承諾已難以為繼#65377;

二#65380;泰國助學貸款的最新改革——2006年9月“按收入比例還款型”貸款計劃的實施

2006年9月，泰國政府開始實行新的助學貸款——“按收入比例還款型”貸款計劃，其資金來源于泰國政府#65377;該計劃規定:借貸者須是泰國公民且就讀于泰國大學;貸款只能用于支付學費，但同時會向生活困難的學生支付生活費津貼;新的貸款計劃對私立院校和公立院校學生一視同仁，同時將貸款范圍擴展到研究生教育階段;每年生均貸款最大限額因學科不同而有較大差異，其中人文社會科學#65380;藝術和建筑學科的學生每年最高可獲得貸款60，000泰銖，工程類#65380;農學類學生年最高可獲得70，000泰銖貸款，醫學類的學生可獲得的年最高貸款額高達150，000泰銖;[6]貸款采用的是名義利率，即利息為零但還款額隨物價消費指數而調整(最高不超過5%);學生畢業后，由稅務部門負責對貸款進行回收;學生開始還款的起薪為月收入16，000泰銖，當貸款學生畢業后的收入低于這一規定的門檻值時，還款會自動并馬上停止#65377;[7]

盡管按收入比例還款型貸款計劃剛剛付諸實施，但絕大多數學者對此新的貸款形式在泰國的實施前景并不看好#65377;原因在于:

1﹒缺乏與新貸款計劃相應完善的配套制度和文化背景#65377;同其他發展中國家相類似，泰國居民收入來源多樣且波動很大，稅務體系不健全且缺乏收入申報和監控制度以及自愿納稅的文化背景，這不可避免地會對貸款將來的回收帶來大問題#65377;譬如，沒有這種普遍實行的制度，政府至多可能了解公務員#65380;跨國公司雇員和某些大型私有企業雇員的收入情況并能夠從這些人身上回收到期貸款#65377;然而，那些在私營部門就業并以此作為第一或第二職業的人，以及絕大部分的私營業主，其預期還款是不能充分保障的#65377;由此所帶來的負面影響不僅會減少貸款資金的回流，而且會造成社會不公#65380;市場扭曲#65377;

2﹒貸款制度本身的不完善#65377;比如，缺乏對提前一次性支付學費的折扣以及還貸違約的懲罰措施，這必然會導致借貸學生還款動力不足，造成還貸效率低下#65377;同時，制度本身缺乏對于貸款“呆壞賬”的核銷措施，對于部分移民國外#65380;意外死亡和一生都不能獲得可觀收入的畢業生，由此而來的“呆壞帳”應如何處理?此外，新貸款計劃所指向的目標群體過于寬泛而不考慮家庭收入，這種不加限制的目標導向，一方面使得本已財政窘迫的泰國政府更加捉襟見肘，不堪重負，也違背了按收入比例還款計劃制定的初衷——實現和擴大來自學生及其家庭負擔高等教育成本的比例;另一方面，這種普遍可得的貸款掩蓋了不同階層學生家庭收入的差距，致使高收入家庭的學生亦能輕而易舉地獲得作為“緊缺”社會資源的助學貸款，導致社會公共資源配置不公#65377;

3﹒政府補貼過高#65377;新計劃規定，泰國助學貸款是無息的，這必然會在很大程度上進一步加大政府的財政負擔#65377;同時，新計劃所規定的還款起薪過高，根據澳大利亞“按收入比例還款型貸款”設計者查普曼(Chapman)對泰國改革的建議，如將借貸者還款的起薪由月收入16，000泰銖下調為12，000泰銖，將還款利率由零調整為3%，如此一來，泰國政府的補貼將降至原來的一半，財政負擔將大大減輕，而同時貸款的財政可持續性將大大增強#65377;

三#65380;結論和建議

無論何種助學貸款形式，最終都是為了實現兩種目標:一方面確保貸款能夠持續#65380;健康運行，以此實現和增加來自學生的真正的成本補償;另一方面擴大高等教育的參與和入學機會，尤其是那些來自社會中下層的貧困家庭的子女#65377;綜觀泰國前后兩次的助學貸款改革實踐，同時借鑒美國等西方發達國家助學貸款實施的成功經驗，以泰國為典型代表的發展中國家助學貸款改革有必要從以下方面作出改進#65377;

1﹒助學貸款的實施須與國家的制度環境#65380;文化傳統相一致，不能超越當前的制度約束#65377;泰國新近實施的按收入比例還款計劃并沒有考慮到這一點，須知，按收入比例還款計劃要順利實施需要有完備的稅收體系#65380;完善的社會信用體制#65380;自愿納稅的文化背景，而這些泰國當前并不具備#65377;

2﹒在減少貸款補貼#65380;降低貸款管理成本的同時提高貸款回收率#65377;貸款回收是助學貸款實施中最為重要的一環，也是關系貸款能否持續#65380;順利實施的關鍵#65377;泰國前后兩次貸款基本上實行的都是名義利率，使得貸款利息補貼過高，政府負擔加重，也大大降低了貸款回收率#65377;同時，在發展中國家，助學貸款的回收大都由政府機構實施，而政府機構的官僚作風經常導致效率低下#65377;因此有必要提高貸款的利率，在適度補貼的基礎上使貸款利率在通貨膨脹率和商業信貸利率之間浮動#65377;之外，還應成立專門的非政府性回收機構或利用商業銀行等現有機構負責貸款回收，以進一步改善債務回收狀況#65377;

3﹒完善制度本身，減少助學貸款拖欠#65377;在貸款申請上，引入擔保機制，由政府和借貸學生家長提供聯署人擔保，這樣一旦發生拖欠，政府又多了一種回收手段，同時也可以讓學生家長幫助提醒其貸款子女按時履行還款義務#65377;在貸款償還上，引入多樣化的還款方式和靈活的還款期限，以滿足不同類型借貸者的還款需求#65377;

除此之外，政府還應進一步加強助學貸款的宣傳，使公眾在文化上能夠接受成本分擔的理念，認可高等教育助學貸款的合理性并認識到還款的重要性#65377;改善國內的就業環境，在促進就業的同時使得借貸學生還款成為可能#65377;進一步建立和完善廣泛而高效的銀行#65380;郵政和通信服務網絡，減少還款受時間和空間上的限制，進而顯著提高貸款的回收效率#65377;

參考文獻:

[1][3][4]Adrian Ziderman﹒Financing student loans in Thailand:revolving fund or open ended commitment?[J]﹒Economics of Education Review， 2002: 371-373﹒

[2][5]Adrian Ziderman﹒Student Loans in Thailand:Are they effective， equitable， sustainable?[M]﹒UNESCO-Bangkok/IEEP， 2003: 71-80﹒

[6][7]Thai Higher Education Review[EB/OL]﹒http://www﹒moe﹒go﹒th/English/index﹒php，2006-12-1﹒