探析美國大學(xué)校長的權(quán)力制衡制度

摘 要:美國大學(xué)中存在著相對完善的權(quán)力制衡制度，董事會#65380;評議會等在某種程度上對大學(xué)校長的權(quán)力起著制約與平衡的作用#65377;本文對美國大學(xué)校長的權(quán)力制衡制度進(jìn)行分析，以期對解決我國大學(xué)中普遍存在的校長及其行政機(jī)構(gòu)權(quán)力過大的問題以及平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系等方面有所啟示#65377;

關(guān)鍵詞:美國;大學(xué)校長;權(quán)力制衡制度

眾所周知，美國大學(xué)校長的權(quán)力較大，而且美國大學(xué)校長沒有任期的限制，但校長卻很少出現(xiàn)“家長式”的專斷管理以及權(quán)力無限擴(kuò)張的現(xiàn)象，大學(xué)中也不易出現(xiàn)由于校長個(gè)人主觀決斷的失誤而造成全局損失的局面#65377;原因之一在于美國大學(xué)中存在著相對完善的權(quán)力制衡制度#65377;雖然校長是大學(xué)的權(quán)力中心，但校長一要對董事會負(fù)責(zé)，接受董事會的質(zhì)詢#65380;任命與罷免;二要遵從評議會的程序化的制衡，即關(guān)于教學(xué)和學(xué)術(shù)的重要決策，應(yīng)有評議會的決議#65377;本文對美國大學(xué)校長的權(quán)力制衡制度進(jìn)行分析，以期對解決我國大學(xué)中普遍存在的校長及其行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大的問題以及平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系等方面有所啟示#65377;

一#65380;美國大學(xué)董事會制度

董事會是美國大學(xué)的最高決策和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會成員很多由校外非教育#65380;非學(xué)術(shù)人員擔(dān)任#65377;董事會主要決定學(xué)校的大政方針#65380;對外關(guān)系和學(xué)校的財(cái)政#65380;資產(chǎn)等，而對學(xué)術(shù)事務(wù)甚少介入#65377;董事會有權(quán)聘任和解聘校長#65380;校長受制于董事會的領(lǐng)導(dǎo)，這是董事會權(quán)力能有效制衡校長權(quán)力的基礎(chǔ)和前提#65377;

(一)董事會權(quán)力對校長權(quán)力的制約

董事會的權(quán)力和責(zé)任來自各州法律或法院判決#65380;修正案或者創(chuàng)辦者的授權(quán)#65377;董事會下設(shè)若干委員會和常設(shè)委員會，如設(shè)備委員會#65380;投資委員會#65380;發(fā)展委員會#65380;學(xué)術(shù)事務(wù)委員會#65380;學(xué)生委員會等，一般行政管理常設(shè)委員會在董事會停會期間代理董事會的職權(quán)，但無權(quán)任免董事會成員及大學(xué)校長#65377;在多數(shù)情況下董事會的許多權(quán)力下放給校長執(zhí)行，與此同時(shí)保留其余權(quán)力和最終的法律控制權(quán)#65377;董事會除了要挑選和聘任校長以外，還要審批大學(xué)校長提交的長期規(guī)劃，決定大學(xué)發(fā)展的各項(xiàng)基本政策，批準(zhǔn)大學(xué)的收支預(yù)算和基建額度，監(jiān)督校長使用資金的基本情況，并保證大學(xué)的財(cái)政公平和透明等，董事會還要監(jiān)督校長的各項(xiàng)工作績效#65377;而校長的責(zé)任是讓董事會清楚地了解他正在執(zhí)行董事會的政策并在執(zhí)行董事會授予他的權(quán)力，告知董事會他所預(yù)料到的將來可能影響大學(xué)發(fā)展的困難和問題，向董事會提供觀察他們工作效果的機(jī)會，同時(shí)他也有義務(wù)傾聽董事會的意見，從而使他的工作更好地滿足大學(xué)的要求#65377;[1]

如果校長要實(shí)施辦學(xué)理念，制定改革和發(fā)展大學(xué)的各項(xiàng)具體決策和措施，必須得到董事會的批準(zhǔn)和認(rèn)可，并獲得董事會的支持#65377;否則，大學(xué)校長的工作無法進(jìn)行下去#65377;比如，籌集資金是大學(xué)校長各項(xiàng)任務(wù)中的重中之重，如果沒有董事會的支持和良好的校園秩序，這個(gè)毫無止境的籌集資金的任務(wù)是不可能成功的#65377;[2]當(dāng)然，董事會的每一個(gè)成員都需要了解大學(xué)的科研項(xiàng)目#65380;教授終身制和學(xué)術(shù)自由的基本標(biāo)準(zhǔn)，并參與制定投資政策#65377;當(dāng)然，董事會充當(dāng)大學(xué)咨詢者和政策制定者的角色，而不能直接參與大學(xué)的微觀管理#65377;如果董事成員過分地參與大學(xué)的日常事務(wù)，那么就會削弱大學(xué)校長的權(quán)力#65377;

由上可以看出，董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制可以限制大學(xué)校長權(quán)力的擴(kuò)張，有效遏制校長擅自運(yùn)用權(quán)力做出不利于大學(xué)發(fā)展的決策#65377;一方面，由于董事會成員的構(gòu)成較為多樣化，代表著各利益群體的利益，因此對各項(xiàng)決策有一個(gè)博弈的過程，決策制定時(shí)會權(quán)衡各方面的利弊;另一方面，由于董事會有權(quán)聘任校長和解聘校長，校長向董事會負(fù)責(zé)，校長除了董事會授予他的權(quán)力之外沒有任何權(quán)力#65377;[3]這種關(guān)系本身就說明校長的權(quán)力是一種受限制的權(quán)力#65377;霍爾(Houle)指出，“董事會對大學(xué)有最根本的責(zé)任，而校長在董事會的意志(愿望)中實(shí)施對大學(xué)的管理”[4]#65377;

(二)董事會對校長的支持

董事會權(quán)力與校長權(quán)力雖有很大的不同，但其根本利益是一致的，因此它們之間雖有制約關(guān)系，但在更多的情況下則表現(xiàn)為一種合作關(guān)系#65377;大學(xué)校長為董事會工作并直接向董事會負(fù)責(zé)，大學(xué)校長的最基本責(zé)任就是建立與董事成員的最強(qiáng)有力的關(guān)系#65377;馬丁#8226;邁克爾森(Martin Michaelson)認(rèn)為，“校長和董事會之間的鮮明而生動的合作關(guān)系是大學(xué)高級治理的核心”#65377;他指出，“偉大的校長和董事會的關(guān)系”需要雙方都具有“專門的知識#65380;洞察力#65380;判斷力#65380;義務(wù)與責(zé)任”，并指出大學(xué)校長和董事會之間合作關(guān)系的成功取決于“相互讓與特權(quán)(primacy)”#65377;[5]

董事成員對校長決策的支持對于校長的成功以及任職期限來說都是很重要的#65377;考夫曼(Kauffman)指出，“對于任何大學(xué)的利益相關(guān)者來說，驅(qū)逐一個(gè)對大學(xué)的董事會充滿信心的校長是非常困難的，同時(shí)，當(dāng)董事會已經(jīng)對校長失去信任時(shí)，各利益相關(guān)者維持對校長的支持也是非常困難的”#65377;[6]當(dāng)校長在籌集資金#65380;達(dá)到入學(xué)率目標(biāo)#65380;平衡預(yù)算#65380;制止危機(jī)#65380;提高大學(xué)的質(zhì)量和聲譽(yù)等方面取得成功時(shí)，或者獲得了主要的利益相關(guān)者的支持時(shí)，董事會就更愿意支持校長#65377;董事會成員不喜歡矛盾，在與校長就某些問題出現(xiàn)不一致時(shí)，他們對校長的支持就會減弱#65377;當(dāng)然，董事會與校長之間的矛盾是不可避免的，這時(shí)他們需要尋找根源#65380;查出原因，并意識到相反意見的重要性#65377;例如當(dāng)大學(xué)出現(xiàn)了科研項(xiàng)目減少#65380;規(guī)模縮小#65380;預(yù)算重新分配等問題時(shí)，董事會成員可能會有一些消極反應(yīng)，但只要董事會提前了解了這些問題及其存在的原因，董事會成員就愿意該做校長的后盾#65377;

總之，董事會與校長對大學(xué)負(fù)有不同的責(zé)任，董事會的責(zé)任是做出決策(decision-making)，校長的責(zé)任是執(zhí)行決策#65377;正如哈佛大學(xué)一位前任董事所說的，“在我看來，一個(gè)像哈佛大學(xué)法人董事會那樣的外行董事的工作內(nèi)容可以濃縮為:盡你所能保證組織健全#65380;人員得到優(yōu)化配置以及組織良性運(yùn)行，但不要試圖插手它的日常運(yùn)轉(zhuǎn)”[7]#65377;盡管在實(shí)踐中很難劃出兩者之間的準(zhǔn)確界限，但這種區(qū)分對于保持他們之間的權(quán)力制衡仍然是十分必要的，也是判斷董事會或校長行為是否恰當(dāng)?shù)闹匾獦?biāo)準(zhǔn)#65377;

二#65380;美國大學(xué)評議會制度

評議會是美國大學(xué)提出和制定學(xué)術(shù)政策的重要機(jī)構(gòu)，由教授或以教授為主的學(xué)術(shù)人員組成，幾乎包攬了學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)，反映了學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)管理中的作用#65377;雖然美國大學(xué)內(nèi)部有較為發(fā)達(dá)的科層組織，行政權(quán)力較強(qiáng)，但是以評議會為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力仍有效地控制著大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)#65377;

(一)評議會權(quán)力對校長權(quán)力的制約

評議會是代表和保護(hù)大學(xué)決策中教師利益的組織，但各個(gè)大學(xué)的評議會的成員構(gòu)成有所不同，有的大學(xué)的評議會成員包括教授#65380;院長和其他的管理者，有的大學(xué)的評議會成員主要由教授構(gòu)成#65377;大學(xué)評議會在各個(gè)大學(xué)的權(quán)力作用也不相同，即便是同一類型的大學(xué)，比如都是公立大學(xué)，他們在大學(xué)內(nèi)的權(quán)力也可能大不相同#65377;如伯克利加州大學(xué)和密歇根大學(xué)都是公立大學(xué)，但伯克利評議會是美國最有權(quán)力的大學(xué)內(nèi)的組織之一，而密歇根大學(xué)評議會的作用較為溫和#65377;密歇根大學(xué)教授一般會認(rèn)為，既然大學(xué)由管理者負(fù)責(zé)，就讓他們?nèi)プ霭?而伯克利大學(xué)的教授則對評議會的作用非常重視#65377;這是因?yàn)闅v史環(huán)境和大學(xué)傳統(tǒng)會培育或挫敗大學(xué)治理中的教師的角色作用#65377;[8]雖然美國大學(xué)評議會的成員構(gòu)成以及在各自大學(xué)的作用不同，但大學(xué)評議會一般都扎根于學(xué)科專業(yè)，它們對課程#65380;教師晉升#65380;終身任期制以及學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面擁有權(quán)力#65377;評議會權(quán)力的價(jià)值追求是保證學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以貫徹，學(xué)者所從事的學(xué)科得以發(fā)展，教師#65380;科研人員的學(xué)術(shù)權(quán)力得以保障#65377;

目前各大學(xué)評議會通常被看作教師在大學(xué)治理中承擔(dān)重要角色的組織結(jié)構(gòu)，是大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的象征#65377;大學(xué)評議會有權(quán)為了大學(xué)教師的利益處理所有教育政策問題，包括招生#65380;學(xué)位#65380;畢業(yè)證書#65380;認(rèn)證#65380;課程事務(wù)以及研究所和學(xué)院之間或者系別之間的關(guān)系問題;評議會也有權(quán)考慮專業(yè)興趣和教師利益的事情，并且向大學(xué)校長和其他相關(guān)管理人員提供建議#65377;總之，評議會可以執(zhí)行大學(xué)教師的立法權(quán)，有權(quán)在董事會同意的前提下根據(jù)大學(xué)憲章創(chuàng)辦任何關(guān)于學(xué)術(shù)問題的立法#65377;[9]

在美國大學(xué)中，大學(xué)評議會和校長辦公室是兩個(gè)永遠(yuǎn)相互斗爭#65380;相互制約的機(jī)構(gòu)#65377;美國大學(xué)一方面存在明顯的官僚等級性，是一個(gè)等級結(jié)構(gòu);但另一方面學(xué)術(shù)力量在學(xué)校決策與管理中起到重要作用，大學(xué)是等級結(jié)構(gòu)與學(xué)者行會組織交織在一起#65380;行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡分配的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)#65377;校長及其行政機(jī)構(gòu)是行政權(quán)力的代表，而評議會則是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表#65377;行政領(lǐng)導(dǎo)和教授共同治理學(xué)校的模式使得大學(xué)校長對學(xué)術(shù)事務(wù)不能專權(quán)，評議會的存在是對大學(xué)校長權(quán)力的一種制約#65377;

(二)評議會與校長的合作

大學(xué)校長建立與教師的信任和合作關(guān)系是很重要的，雖然校長必須集中于建立與外部利益相關(guān)者如捐贈者#65380;立法者#65380;社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者#65380;公司管理者等的關(guān)系，但是他們也不能忽略建立與教師的良好關(guān)系#65377;一般校長任評議會主席，主持召開評議會，評議會決策的事情由校長負(fù)責(zé)執(zhí)行#65377;

丹尼爾#8226;珀?duì)柭?Daniel Perlman)在關(guān)于校長的普遍經(jīng)驗(yàn)的報(bào)告中指出，校長作為校長候選人時(shí)，搜尋委員會(president search committee)會考察他處理學(xué)術(shù)事務(wù)的能力，但是那些在任校長如果參與學(xué)術(shù)事務(wù)卻經(jīng)常遭到大學(xué)教師的抵制#65377;實(shí)際上，關(guān)于大學(xué)課程和學(xué)生生活的問題通常由教師#65380;系主任或院長等處理，因?yàn)樘幚泶髮W(xué)與外部的關(guān)系需要校長花費(fèi)很多精力#65377;為了促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展，校長必須把教師帶進(jìn)決策過程中，并使預(yù)算信息和財(cái)政信息透明化#65377;沒有一個(gè)校長期望每一位教師都支持他，但是，雙向的透明信息可以幫助去除懷疑和不信任，這就意味著校長也必須騰出時(shí)間來處理與教師的關(guān)系#65377;一個(gè)強(qiáng)有力的評議會可以通過向校長提供咨詢和支持校長的決定來增強(qiáng)校長的權(quán)力#65377;[10]

為了和教師之間保持信任，大學(xué)校長需要認(rèn)同學(xué)術(shù)文化，尊重共享的治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)教師的奉獻(xiàn)和參與，向董事成員解釋教師的特權(quán)#65377;教師對校長的支持程度對一個(gè)校長的成功來說是非常重要的，它是校長任期長短的一個(gè)非常重要的因素#65377;但是在大學(xué)有很多特殊情況，即便教師反對校長，董事會也有可能強(qiáng)烈支持大學(xué)校長的工作#65377;校長的任期是建立在大學(xué)的質(zhì)量和聲譽(yù)提高的基礎(chǔ)上的，而不僅僅是由教師的喜好來決定#65377;

總之，評議會和校長及其行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系十分密切，幾乎沒有一個(gè)副校長過去不是評議會中非常活躍或成績卓著的成員，而有的副校長卸任后也會再到評議會任職#65377;大學(xué)評議會與校長的關(guān)系是學(xué)術(shù)方面的立法機(jī)構(gòu)與行政管理的關(guān)系，二者相互合作又相互監(jiān)督#65377;校長對教師的管理既要避免事無巨細(xì)什么都管，也要避免完全放權(quán)#65377;校長分配其行政權(quán)力和責(zé)任，實(shí)施管理，目的是為了使教職員工達(dá)成共識共同為教育事業(yè)奉獻(xiàn)自我，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值#65377;因此，校長在運(yùn)用權(quán)力時(shí)，要尤其注意發(fā)揚(yáng)民主，尊重教師個(gè)性，尊重學(xué)術(shù)自由的原則，最大限度地調(diào)動每個(gè)教職員工的積極性#65380;創(chuàng)造性，提高學(xué)校的辦學(xué)效率#65377;

三#65380;啟示

大學(xué)的權(quán)力體系和結(jié)構(gòu)在長期的歷史變革中，深受國家傳統(tǒng)文化的影響，既與本國的政治體制密切相關(guān)，又受到本國經(jīng)濟(jì)因素的制約，因而各具特色#65377;我國的情況與美國不同，但從美國大學(xué)校長的權(quán)力制衡制度中可以得到某些啟示#65377;

雖然美國大學(xué)校長的權(quán)力很大，但大學(xué)的董事會才是最高決策和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，不過，董事會并不介入學(xué)校的日常行政事務(wù)#65377;校長是董事會的當(dāng)然成員，校長在董事會通過的總體決策范圍內(nèi)自由行使職權(quán)，掌握辦學(xué)的大方向并負(fù)責(zé)處理學(xué)校的重大事務(wù)#65377;他既是董事會成員又是學(xué)校的代表，在其間起著橋梁作用#65377;但校長不能替代董事會的決策，他由董事會聘任并向董事會負(fù)責(zé)#65377;評議會擁有主管教學(xué)#65380;科研等學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，校長一般不干預(yù)教授關(guān)于學(xué)術(shù)方面如課程#65380;晉升#65380;終身任期等方面的問題#65377;校長同時(shí)也是評議會的成員，并主持評議會，但他在評議會沒有決策權(quán)#65377;評議會的決策要接受董事會的審查，并由校長負(fù)責(zé)執(zhí)行#65377;董事會#65380;校長和評議會之間的關(guān)系既保證了校長充分發(fā)揮權(quán)力，同時(shí)也不會使其權(quán)力無限擴(kuò)張#65377;這樣，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間既相互統(tǒng)一又具有一定的張力，從而達(dá)到以董事會權(quán)力和評議會權(quán)力制衡校長權(quán)力的目的#65377;正如斯坦福大學(xué)前校長卡斯帕爾所說，“如果絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，那么不用擔(dān)心美國大學(xué)校長#65377;他永遠(yuǎn)不會處于這樣的危險(xiǎn)境況中，因?yàn)樗麤]有絕對的權(quán)力”[11]#65377;

我國公立大學(xué)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制#65377;由于國內(nèi)外大學(xué)競爭日趨激烈，而且在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)#65380;辦學(xué)環(huán)境和體制等方面存在問題，在我國的大學(xué)中，以校長為首的行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力越來越大，在一定范圍內(nèi)存在行政機(jī)構(gòu)官僚化以及行政權(quán)力突出#65380;學(xué)術(shù)權(quán)力弱化等現(xiàn)象，大學(xué)校長的權(quán)力有逐漸膨脹的勢頭，這種情況是不利于大學(xué)的長遠(yuǎn)發(fā)展的#65377;結(jié)合我國的實(shí)際，借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，我國的大學(xué)應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)和制度創(chuàng)新#65377;

一要明確黨委和校長的職能權(quán)限#65377;在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制條件下，對黨委和校長的決策權(quán)限做出更加明確的劃分，依法建立黨委領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制和各種會議制度，規(guī)范決策和執(zhí)行工作的程序#65377;從職能上講，黨委側(cè)重于決策，主要負(fù)責(zé)把握學(xué)校的發(fā)展方向，決定學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大事項(xiàng);而校長側(cè)重于執(zhí)行，具體負(fù)責(zé)黨委會決議的貫徹落實(shí)#65377;另外，黨委會的一個(gè)重要職能就是監(jiān)督和制約校長權(quán)力的運(yùn)行，因此，要充分發(fā)揮黨委的監(jiān)督約束作用#65377;

二要強(qiáng)化大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力#65377;根據(jù)我國的實(shí)際，在我國大學(xué)中完全實(shí)行教授治校#65380;學(xué)術(shù)自治是不可能的，但是目前大學(xué)要強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，明確學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)的歸屬#65377;學(xué)術(shù)委員會等教師組織不應(yīng)僅僅是咨詢機(jī)構(gòu)，應(yīng)該在重大學(xué)術(shù)問題上發(fā)揮決策作用，并對決策的結(jié)果享有監(jiān)督權(quán)#65377;要把代表教師意見的學(xué)術(shù)咨詢性機(jī)構(gòu)或?qū)徸h性機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為學(xué)術(shù)決策性機(jī)構(gòu)#65377;同時(shí)，大學(xué)要有制度化的措施保證教師(主要是沒有行政職務(wù)的教師)參與大學(xué)一切重大決策(例如預(yù)算#65380;人事和規(guī)劃等)的制定#65377;這將在某種程度上構(gòu)成對校長行政權(quán)力的一種制衡#65377;

三要加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督制度#65377;學(xué)校可以通過各種委員會#65380;領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮教授在學(xué)科建設(shè)#65380;教學(xué)#65380;科研上的專家作用，在職務(wù)聘任#65380;人才引進(jìn)等學(xué)術(shù)水平評價(jià)方面更要聽取同行專家#65380;教授的意見，在與群眾生活密切相關(guān)的重大決策中，讓教師員工有更多的知情權(quán)#65380;參與權(quán)#65377;要加強(qiáng)學(xué)校政務(wù)公開#65380;校務(wù)公開并形成制度，建立健全以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，促進(jìn)民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)#65377;

總之，要把大學(xué)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，包括組織結(jié)構(gòu)的分層#65380;內(nèi)部權(quán)力體系的構(gòu)成等都以制度的形式確定下來，使各種利益相關(guān)者的職責(zé)權(quán)限和相互關(guān)系都能清楚而明確，并自覺按照制度來執(zhí)行#65377;這樣，各利益相關(guān)者將在各自的職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力將在相互制約和平衡中發(fā)展，最終會實(shí)現(xiàn)大學(xué)機(jī)制的良好運(yùn)行#65377;

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