制約我國民辦高校發展的制度性因素分析

摘 要:本文從政府#65380;市場和學校三者的關系出發，提出了制約我國民辦高等教育政策制定的三角模型，據此分析了我國民辦高等教育制度化過程的邏輯及其缺陷，對民辦高等教育政策的未來發展作了展望#65377;

關鍵詞:政府;市場;民辦高校;制度;三角模型

一#65380;問題的提出

目前，基于私立性質#65380;低質量以及致力于商業化等原因，私立教育在全球范圍內受到普遍性的批評[1]#65377;這些批評自然有它的背景#65377;在我國，當前對民辦高等教育的非議也很多#65377;我國民辦高等教育的發展歷程和當前所面臨的發展問題多是因為一些獨有的因素所造成#65377;我國是一個后發型的國家，我國的民辦高等教育也有后發型的特征#65377;因此思考我國民辦高等教育所面臨的問題，自是應從這一點出發#65377;在眾多后發型的問題中，各種高等教育教育資源的不足成為制約我國民辦高等教育發展的瓶頸，尤其是各種制度性因素的準備不足成為阻礙我國民辦高等教育發展的關鍵①#65377;《中華人民共和國民辦教育促進法》(下稱《促進法》)和《中華人民共和國教育促進法實施條例》(下稱《實施條例》)的出臺是我國民辦教育領域內的大事，但能否作為我國民辦高等教育進入法治時代的標志，筆者認為，這值得懷疑#65377;試問，關于法治，除了幾部相關的法律法規，我們還準備了什么?按照制度的生成方式，新制度主義學者諾斯認為，制度包括“正規約束”(例如規章和法律)和“非正規制約”(例如習慣#65380;行為準則#65380;倫理規范等)，以及這些約束的“實施特性”#65377;按照這一定義，離完整意義上的制度化和法治化，我們的距離還很遠#65377;

實際上，《促進法》和《實施條例》中的“促進”精神和措施并沒有得到眾多民辦學校的認同#65377;相反，很多學校認為，《實施條例》的出臺，出現了更多約束條款，對于限制民辦教育發展的那些“瓶頸”問題沒有回答和解決#65377;例如民辦學校和公辦學校的平等地位問題，民辦學校的設置標準等問題#65377;對于爭議最大的民辦學校的“合理回報”問題，《實施條例》也沒有做出相應規定#65377;我們不禁疑問，“廣泛聽取了專家學者#65380;社會各界的合理意見和建議”[2]的《促進法》和《實施條例》的出臺，為什么沒有帶來民辦高等教育的又一個“春天”?

二#65380;影響制度產生的因素現狀分析

制度產生于博弈過程中，并最終成為社會的博弈規則#65377;制度產生的過程及其結果受制于博弈各方#65377;具體到民辦高等教育領域內，參與博弈的各方主要包括政府#65380;市場和學校#65377;在不同階段，憑借不同的背景，這三方處于此消彼長的態勢，在博弈過程中有著不同的位置#65377;我國民辦高等教育在上世紀80年代再次發端，經歷了我國經濟#65380;政治體制的劇烈變革過程#65377;所以對處在這一過程中的政府#65380;市場和學校的角色和行為進行分析，可以理解我國當前民辦高等教育所面臨的制度性問題#65377;

(一)政府的角色和觀念

在民辦教育領域，政府的角色是一個比較難以把握的問題#65377;當前，人們尋找民辦高等教育發展“瓶頸”的落腳點之一就是政府的角色行為#65377;人們把政府當前的角色行為概括為“管理越位”#65380;“服務空位”#65380;“政策虛位”和“財政缺位”#65377;這就充分暴露了在傳統管制觀念下政府的角色行為的不足之處#65377;

第一，對于民辦高等教育，政府沿用了管理公辦高校的方式方法#65377;各級政府把這一新生事物等同于公辦高校，從民辦高校設立開始，學校的一言一行都在政府的管理范圍內#65377;一方面，政府過多管了不該管的地方，對民辦高校實施武斷的一刀切的管理措施，如對一些學校的圖書人均不足100冊而亮出黃牌，而不是讓新辦的民辦學校的圖書有個逐步增長過程;另一方面，在無暇顧及的時候，政府對出現的問題不聞不問，或特殊對待，直接導致一些民辦學校的錯誤的辦學行為甚至破產#65377;

第二，政府過多的管理行為阻礙了服務觀念的形成#65377;民辦高校的發展，政府的服務必不可少#65377;在預測社會人才需求#65380;推廣學校的教學和科研成果#65380;建立教學質量監控體系等方面，民辦高校可能由于其社會地位#65380;質量聲譽和人力物力等原因力不從心，政府可以或者委托第三方在這些方面提供高質量的服務#65377;

第三，政府行為的第三個弊端就是制度資源供給不足#65377;現有的法律法規對一些“瓶頸”問題沒有明確或者明確不夠，沒有形成可持續性的規章#65377;制度資源供給不足導致的實際結果就是政府行為的短期性和局部性#65377;頭痛醫頭，腳痛醫腳#65377;例如，針對2006年有些地方的民辦高校相繼發生因學籍#65380;學歷#65380;收費等問題而導致的學生群體性事件，教育部出臺了《民辦高等學校辦學管理若干規定》再次對相關問題做出規定#65377;

第四，政府在財政制度方面尤其是財政補助制度方面沒有具體的制度安排#65377;考察一些國家和地區私立高等教育發達的原因，激勵性財政補助政策是重要方面#65377;早在1976年，臺灣“行政院”在《私立學校法》的基礎上頒布了《私立學校獎助辦法》，為私立大專院校教學設施#65380;設備的改進提供了有力保障#65377;我國各級政府應看到自身在民辦高等教育發展過程中的公共補助責任②#65377;

管制型政府在其行為方式上總想對任何事情全權負責，所以排斥了市場因素的介入，排斥了中介組織的作用，同時也可能忽視了學校在自身發展上的發言權，成為民辦高等教育的“管理者”#65377;其原因是政府缺乏對民辦高等教育這一事物的研究和認知，缺乏對市場規律的體認和了解，更重要的是自身的角色和觀念沒有準確定位#65377;

(二)市場的機制和作用

目前，中國的市場機制和作用初露端倪并充滿著缺陷，這是一個共識#65377;從提出建立市場機制到今天也不過20多年時間，時間和空間決定了這個現實#65377;對于民辦高等教育領域，這里的“市場”區別于大市場概念，需要予以界定#65377;我們認為，這里的“市場”應該被局限在和高等教育領域密切聯系的社會因素內，它和競爭#65380;社會資源#65380;就業#65380;聲譽等相關#65377;例如院校之間在教學#65380;科研#65380;人才培養之間的競爭，資金等社會資源的籌措，社會中介組織的參與，學生就業和學校努力后獲得的社會認可等都包括在其內涵中#65377;

目前，我國的市場化程度較低#65377;低程度的市場化影響著政府政策#65380;國民生活以及社會事業的發展#65377;首先，它決定了我國民辦高等教育機構類型的多元化，既有私有化程度較高的民辦高校(捐資和投資型民辦高校)，也有私有化程度較低的民辦高校(民辦公助的獨立學院);其次，它也是我國的民辦高校都歸屬政府部門的直接全權領導的一個原因#65377;這樣，“私有”或“民辦”所固有的辦學自主權被淡化了③#65377;包括民辦高等教育領域在內的國計民生事業，市場要素應當而且可以承擔一些責任#65377;但長期以來，政府對民辦高校采取了直接管理但很少投入的管理辦法#65377;這是市場在民辦高等教育領域內難以發揮作用的直接原因#65377;此外，市場因素的不成熟和力量的弱小是其內部原因#65377;中介組織還沒有發展起來，社會資源的閑散和利益驅動性，人文素質的浮躁和偏見都是明證#65377;上述原因導致了直接為民辦高等教育提供高質量服務的社會機構和資源比較少#65377;但從民辦高等教育發展來看，其內涵中很難撇除市場要素#65377;一定的市場機制和環境決定了民辦高校發展的方向和狀況#65377;諸如來自社會的投資和捐資#65380;市場的規律和法則#65380;中介組織的服務#65380;社會對學校的評價等都是市場制約民辦高校發展的因素#65377;

(三)學校的現狀和發展

對我國民辦高校的評價是毀譽參半#65377;不管怎樣，在中國高等教育大眾化的舞臺上，民辦高校有了一片立足地#65377;無論數量和質量，民辦高校都有了質的突破#65377;2005年全國共有普通高等學校和成人高等學校2273所，在校生1561.78萬人，其中民辦高校252所(不含獨立學院和培訓機構)，占11.086%，在校生105.17萬人，占6.768%#65377;[3]較之以前，確有相當大的發展#65377;近二十年來，從無到有#65380;從非學歷教育到學歷教育#65380;從專科教育到本科教育，民辦高等教育已經歷了幾次質的飛躍#65377;

從政府的立場來看，大力發展民辦高等教育被局限在“作為公辦高等教育的補充”[4]#65380;作為積極落實國家高等教育大眾化戰略的一個舉措的意義上#65377;雖然《促進法》明確民辦教育是“社會主義教育事業的重要組成部分”，而且強調“民辦教育和公辦教育共同發展”，但從現有的數據來看，民辦高等教育的規模還只是占小部分，公辦教育為主的地位不可撼動#65377;理論上，民辦(高等)教育作為公辦教育的補充，應該提供更多#65380;更好和不同的教育[5]#65377;“更多”是指滿足公辦高等教育無法滿足的社會需求;“更好”是指提供比公辦大學質量更好的教育;“不同”是指提供公辦大學不能提供的文化或課程#65377;但大眾型民辦高等教育限制了上述角色，有可能提供質量較低和形式雷同的教育服務#65377;2004[6]年全國226所民辦高校(不含獨立學院)有在校本科生76，420人，在校專科生633，216人(含普通專科和高職高專)，本科生占在校生總人數的10.768%#65377;而當年全國高等教育的數字分別是:在校本科生7，378，436人，在校專科生5，956，533人，其比例是55.331%#65377;這說明我國民辦高校多在培養專科層次的人才，起點低，水平低#65377;從民辦高校設置的專業類別看，多集中在偏重應用和辦學成本相對較低的文#65380;經#65380;管等幾大類別#65377;專業設置重復度較高，培養目標差別不大#65377;而且在未來相當長的時期內，在我國不大可能出現高質量高水平的民辦高校，因為大學的高質量既與高深知識相關，也與更多的經濟資助相關，更與政府與市場的預期相關#65377;

從市場環境來看，民辦高校發展的環境不容樂觀#65377;民辦高校之間的競爭已經白熱化，更面臨著來自公辦高校和民辦公助的獨立學院(假民辦學院)更猛烈的沖擊#65377;從這一點來講，民辦高校所面臨的生存空間越來越小#65377;因政府的強勢地位，能夠為民辦高校提供服務的中介組織很稀缺#65377;很多民辦高校還沒有獲得社會的認可#65377;

民辦高校的困境也表現在自身的制度建設不完備#65377;董事會和校長的角色關系和職責分工決定著一個民辦學校內部的管理體制的狀況#65377;民辦高校內部由于出資人#65380;辦學者和管理者的關系比較復雜，導致學校內部管理體制存在一些混亂#65380;緊張和不民主等現象#65377;《促進法》規定了董事會和校長的職權范圍，而且表達了一個重要信息即民辦學校實行董事會領導下的校長負責制#65377;但因我國民辦高校多為投資型，較多的商業化運作使董事會與校長的關系并不和諧#65377;除此以外，民辦高校還沒有形成自己的特色，制度建設還普遍存在著模仿甚至移植公辦高校的做法#65377;這種現象起因于政府對民辦高校的批準#65380;審核#65380;監督#65380;評估的機制都沿用公辦高校的那一套#65377;當然，這里不否認公辦和民辦的共性，但是民辦高校面對自身的生源和資源狀況等各種現實情況，必須進行民辦式的創新#65377;

三#65380;當前民辦高等教育教育立法的邏輯缺陷

(一)二十年來我國民辦高等教育立法的邏輯分析

借助上述政府#65380;市場#65380;學校三個制度性因素，我們可以勾畫一個三角模型(如下圖)#65377;

我國民辦高等教育政策演變模型示意圖:

這個模型可以表述我國民辦高等教育政策形成的邏輯關系#65377;政府#65380;市場和學校組成了一個三角形，三角形的每個角代表一種因素的極度和其他兩種因素的最低限度，三角形內部的位置代表三種因素的不同程度的結合，O點代表三者的均衡即中心#65377;每一時期的高等教育政策都是三種因素的一種博弈結果，博弈結果的連線就是那條虛線#65377;上世紀80年代初，政府包辦高等教育，并無市場因素的介入和民辦高校的出現，則視為虛線的起點#65377;20世紀80年代以后，高教領域逐漸對市場開放，開始有社會力量或個人舉辦各種民辦學校或機構，但這種開放帶有嘗試和摸索性質，完全是政府掌控下的民辦高等教育的發展路徑#65377;從上世紀末的“對于一定教育領域，社會力量參與辦學，有允許#65380;控制之別，有鼓勵與不鼓勵#65380;支持與不支持之別，有‘以誰為重點的限定’”[7]，民辦高等教育發展的空間相當有限，到當前“民辦公助”的獨立學院(假民辦學院)和公辦高校一道擠壓著真正民辦高校發展的空間，政府其實扮演了“家長”的角色#65377;在這種管理角色和思維方式下，一些問題便會不斷涌現#65377;對此，教育行政部門可以坦言問題的存在，但對于背后的根本原因卻不能直言不諱#65377;

當前政府主導的民辦高等教育發展的模式不僅形成了政府強勢#65380;高校和市場弱勢的狀況，可能還造就了三者之間新的關系，尤其是民辦高校和市場兩者之間應有的密切互動關系被弱化[8]#65377;當前，民辦高校的教學和科研成果影響比較微弱，不能帶來明顯的社會效益可以說明這一點#65377;反之，如果要大力引導市場要素積極介入民辦高等教育的發展，必須要政府給出激勵機制并改變自身的角色#65377;

(二)我國民辦高等教育立法的邏輯缺陷

如前所述，我國民辦高等教育立法遵循著政府主導的立法進程和邏輯，有以下缺陷:

其一，這種立法邏輯混淆了包括《促進法》在內的教育法律體系的法律歸屬#65377;九屆人大把其任期內所頒布的《高等教育法》和《促進法》都歸類于七大法律部類中的行政法類[9]，而非社會法類#65377;在一般意義上，行政法是調整國家行政管理的行政法律規范的總和，社會法所調整的是政府與社會之間，社會不同部門之間的法律關系[10]#65377;前者強調行政利益#65380;行政權威#65380;行政管理，后者則注重社會公共利益，社會權威#65380;社會管理#65377;從行政法律體系的功能來看，目前民辦教育立法的一個特征就是把民辦高校作為政府管理的下級部門加以對待#65377;在這樣的關系下，“以管理來促進”就成為現實的選擇#65377;2006年12月21日，國務院辦公廳下發的《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》中強調“人民政府要切實加強民辦高校的規范管理工作，把民辦高校發展的重點轉移到穩定規模#65380;規范管理#65380;提高質量的軌道上來”#65377;其思維就是“以管理來促進”，并非“以扶持來促進”#65377;

其二，這種立法邏輯誤解了民辦教育立法性質，扭曲了其立法進程#65377;因教育事業關涉整個社會的共同利益，所以教育立法應該以社會立法途徑為主，充分征求社會的意見和建議#65377;教育法律和法規的制定過程，應該充分考慮法律法規所調整關系范圍內的所有方面的意見和建議，并給他們知情權#65380;發言權和否決權#65377;當前，我國民辦教育立法缺乏的就是立法科學化#65380;民主化，正像楊東平教授所說“我們國家現在的立法通常是主管部門在小范圍內討論#65380;權衡的結果”#65377;這一過程，盡管也征求專家學者的意見，但缺乏決策透明度，法律執行主體的知情權和參與權體現不充分#65377;

其三，民辦教育立法回避或模糊了一些核心概念和問題#65377;首先就是民辦教育的公益性#65377;《促進法》第三條明確界定“民辦教育事業屬于公益性事業”，是社會主義教育事業的組成部分#65377;雖對什么是公益性只字未提，但《促進法》通篇基于這樣的界定展開敘述#65377;筆者認為，民辦教育的公益性是指其以人類的智識文明進步為根本目的#65377;這樣不論民辦學校是來源于捐資還是投資都是實現公益性目的的機構，對于是否要求取得合理回報，只要把它放在服務于公益性目的之下就可以了#65377;其次，公平性也是民辦教育法律關注的焦點#65377;雖然“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，但對于兩者的“一小一大”(辦學規模)#65380;“一弱一強”(辦學實力)#65380;“一高一低”(辦學水平)對比出的強烈的“差異性”，強調“同等對待”并不合理#65377;當前教育行政部門對民辦高校的教學評估還是用對待公辦高校的一套體系和標準，實為不當#65377;故而我們呼吁在一定時期內，民辦教育立法應從“差異”的實際出發，來研究制定對民辦教育真正公平的相關制度#65377;再次，民辦教育立法對民辦高校自主權的內涵研究不夠#65377;《促進法》第五條規定“國家依法保障民辦學校的辦學自主權”，但沒有明確界定什么是辦學自主權#65377;《實施條例》則列舉了幾條辦學自主權的內容，第二十二條規定“實施高等教育和中等職業技術學歷教育的民辦學校，可以按照辦學宗旨和培養目標，自行設置專業#65380;開設課程#65380;自主選用教材#65377;但是，民辦學校應當將其所設置的專業#65380;開設的課程#65380;選用的教材報審批機關備案#65377;”隨后有若干省份對《促進法》和《實施條例》進行了解讀并頒布了實施辦法，但很多條文都是照搬照抄，并無實質性內容#65377;各級教育行政部門在民辦高校應該獲得自主權的地方往往附加了條件#65377;這樣的法制化進程并無實質內容和效果，其結果就是行政管理方法仍起主要作用#65377;

四#65380;我國民辦高等教育政策的發展和展望

回顧我國民辦教育立法的進程，我們可以滿懷期待去展望我國民辦高等教育政策的未來#65377;面對我國民辦高等教育發展中的問題，包括政府在內的各方已經呈現出積極姿態，將查找和解決問題，并給出合理的制度安排#65377;

關鍵的一點就是，政府已經開始為自身量體裁衣，在一些關乎自身效率和社會效益的問題上做出取舍#65377;近來的包括民辦高等教育改革在內的各項社會改革更加強調政府責任#65377;政府正在增加民辦高等教育投資，越來越關注教育中的弱勢，注重教育公平，強化政府的教育監督職能;政府正在為未來的社會發展儲蓄更多的人力資源，為此強調包括民辦教育機構在內的高等教育的改革和發展;政府將會出臺越來越多的政策鼓勵民間投資參與公益性的教育活動，增強社會#65380;家長的教育選擇權利;政府會集中精力做好自身的職能定位，在未來的教育政策編制過程中仍將發揮主導作用#65377;

在越來越多的政府規制(例《行政許可法》)形成后，政府會明確自身的角色定位，努力形成政府#65380;社會(市場)#65380;學校三者之間的密切關系#65377;這樣的伙伴關系有助于決策者找出關鍵問題制定政策#65377;只有取得人民的理解與支持，才能保證政策的成功制定與實施#65377;

注釋:

①這一點已有公論，從現有的文獻來看，有兩點值得注意#65377;其一，民辦高等教育政策的研究論文數量已經極為可觀，這與私立教育作為經濟體制轉型的產物及其自身的特性有關;其二，民辦高等教育的政策研究多集中在對現有民辦教育法律#65380;法規的解讀和政府職能轉變以及與此相關的領域內#65377;

②例如，有人對比強勢公辦教育和弱視民辦教育得出了以下結論:1﹒政府增長教育經費有較大空間;2﹒民間投入已接近天花板#65377;(參見中國教育部教育發展研究中心主任張力教授的《試論教育戰略規劃與政府責任》)，所以未來民辦高等教育領域的投入，政府應該看到自身的責任#65377;

③除此以外，民辦公助類型還被批評是“為了追求利益而產生腐敗#65380;犧牲質量#65380;把不必要的壓力加諸于學生和家長身上”的典型#65377;

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