政策動員及其當代中國向度

內容提要

政策動員是政策執行中的一個重要手段，更是當代中國政策執行活動的基本特色。對于政策動員概念、政策動員現象及其在當代中國條件下的表現的考察，乃是發展具有本土特征的公共政策理論，解釋當代中國公共政策活動方式的一個重要路徑。

關鍵詞 政策動員 政治動員 公共政策

〔中圖分類號〕D523 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2008)03-0067-07

制度理論認為，制度規范通過人們的外在行為作用于公共秩序，作用于特定社會利益關系狀況，由于制度內容本身的話語性質，它的規范效力的實現，一方面，通過人們對于公共權威的心理認同與自愿服從；另一方面，則要依靠各種公共組織尤其是行政組織的制度落實活動，通過行政權力具有強制性的組織、協調等行為直接作用于社會大眾的外在行為，實現制度規范的制約效力。同既定的憲法法律制度一樣，經由行政決策活動產生的公共政策也屬于制度規范的一部分，雖然在正式和公開的意義上，公共政策的制度制約效力要低于憲法和法律制度，因此，公共政策在公共事件或公共事態中制約效力的實現，也同樣要經過上述的兩個方面。

從對社會大眾是否具有直接的行為規范性質角度，我們可以把公共政策大體上劃分為回應性的公共政策和非回應性的公共政策這兩大類。

回應性的公共政策，一般有著明確的政策對象指向，強調政策內容對相關社會主體的制約或導向功能，政策效力的實現或者說政策執行成功的標志往往是相關政策對象的服從性或遵從性行為反應表現。因此，在回應性公共政策的執行活動中，行政組織與相關的政策對象之間，往往會發生較為密切的行為互動關系，具體表現為行政組織動用各種手段（包括強制性安排，如公安機關的社會治安管制；說服，指思想上的教育和灌輸等；引導，指利益動機上的引導，如銀行通過削減存款利率來拉動市場消費，等等）獲取政策對象的行為配合，而政策對象則應之以遵從、服從、響應以及抗拒等行為反應方式。在中國，典型的回應性公共政策就是計劃生育政策。當前，作為大規模水利工程建設的配套性政策的移民政策也屬于回應性政策的范疇。

非回應性的公共政策，通常沒有明確的政策對象規定，其行為規范對象，主要是指向相關的政府組織成員，政策的落實，也主要通過行政組織內部的資源流通活動得以實現。典型的非回應性公共政策就是以公共投入為標志的公共產品的供給政策。比如在農村地區的基礎設施建設、城市地區的城市基礎設施建設等等。

顯然，從政策執行角度看，回應性公共政策的執行有著更大的復雜性，也正是因為如此，在回應性公共政策的執行活動中，相關的行政組織（不僅是直接的執行組織，還包括相關的決策組織及其他的執行協作組織）常常會利用其掌握的各種資源形式，運用各種執行手段，千方百計地尋求政策對象的配合反應，其中，政策動員就是一個被經常采用的執行手段，在中國的政策執行活動中，更是普遍存在著一種政策動員現象。

一、政策動員概念

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本文中，政策動員就是指，為了推動既定政策的落實，促進政策執行活動的順利進行，在行政組織的主導下，調動社會各個方面的力量，運用各種信息傳播方式，從思想觀念和心理意識層面對相關的政策對象進行說服、告誡以及鼓勵等活動，以促使其自覺、自愿地服從相關政策的安排，遵從、配合政策的規范性要求。

就所有的公共政策都要通過公共秩序的維護或構建影響到社會公共利益這一點來看，非回應性公共政策的執行也需要相關社會大眾的理解和配合，比如農村地區基礎性設施的建設政策，就希望得到農民們的積極利用，為他們的生產和生活提供更充分的便利，為了做到這一點，也需要相關的行政組織進行一定的宣傳引導。不過，相對于回應性政策以政策對象的服從性反應為政策目標而言，非回應性政策執行中的思想動員壓力顯然要小得多，因此，我們這里關于政策動員現象的討論，主要是針對回應性公共政策的執行活動而言。

從政策動員活動的內容及其作用于相關政策對象的方式上看，它主要有以下幾個方面的特征：

其一，觀念導向性。政策動員的目標在于從心理和思想層面獲得政策對象的認同，影響心理狀態和思想意識狀況的基本途徑就是個人的觀念。通常情況下，一個人的觀念的形成或改變，可能來自于三個層面的作用，即價值觀念、利益動機和實際利益占有，政策宣傳活動對于政策對象的觀念導向也分別是通過這三個層面實現的。

首先，價值觀念層面的政策動員直接作用于政策對象的個人觀念，通過特定價值觀念的灌輸，就可以培育、強化或改變政策對象的個人觀念。多數公共政策的出臺，都伴隨著特定的價值觀念內容，也就是政策評價標準。政策評價標準不僅是政策制定的價值基礎，在政策動員活動中，也構成了核心的觀念導向內容。比如在個人所得稅的征收活動中，對社會公平的價值標準的宣傳，就可能會使那些高收入者認識到征收個稅的社會公平意義，從而影響到他們的公平價值觀念，促使其主動申報。

其次，利益動機層面的政策動員通過特定的利益引導或利益誘導作用于政策對象的個人觀念，促使其建立服從或配合政策就將有利可圖的個人觀念。常見的這方面的政策動員形式是伴隨于政策執行的各種額外獎勵或處罰規定，比如在計劃生育政策的執行活動中，就有“一胎獎勵，二胎罰款”的宣傳和規定。在目前城市建設最棘手的拆遷政策執行活動中，也廣泛使用這種獎勵和罰款的利益導向動員。

最后，實際利益占有與可能的利益獲取具有相對的意思，可能的利益獲取即代表了將來的實際利益占有，而實際占有的利益也有失去的可能。實際利益占有層面的政策動員就是通過對政策對象現有利益的可能的剝奪性影響，強使其建立服從和配合特定政策執行活動的個人觀念。相對于上面的例子，利益動機層面的政策動員強調獎勵式的引導或誘導，這里則強調處罰性質的勸戒或抑制。

這三種指向觀念導向的政策動員活動，相比較而言，由于個人基本價值觀念的相對穩定，通過價值觀念層面的政策動員往往很難或者說難以迅速實現其動員目標，而后兩種方式則要直接和容易見效，但也正因為如此，一旦從價值觀念層面改變或塑造了政策對象的個人觀念，那么，這種政策動員的效果也將具有相當程度的穩定性，最終保障政策執行效果的長期穩定。從這一點看，我們國家的計劃生育政策雖然實行了這么多年，但基本上仍未建立起穩定的社會價值基礎，因為在絕大多數地方，政策動員活動仍是通過影響政策對象的利益占有來進行的，一旦利益的影響減弱或改變，政策的執行可能會變得非常困難。

其二，社會廣泛性。個人心理和思想意識的形成，往往建立在長期的社會生活基礎上，是受到社會中各個方面因素影響和交互作用下的產物，有著明顯的社會化特征。政策動員對于政策對象個人心理和思想意識的影響，也強調其活動的社會廣泛性。政策動員活動的社會廣泛性主要體現在這樣幾個方面。

首先是實施主體的多元性。政策動員的實施主體，已遠不限于負責相關政策執行的行政組織，它既包括負責具體落實的行政組織、負責協調、協作工作的其他行政組織部門，還包括更為廣泛的社會主體，比如學術研究機構、大眾媒體以及文化藝術工作者等等，學者的理論論證、大眾媒體的宣傳報道以及文化藝術工作者的典型形象塑造，都能夠在政策動員活動中發揮重要的說服教育作用。

其次是動員信息傳播的多樣性。相對于政策文本的頒布的正式性（往往要通過固定的組織程序，在文本格式、傳播流程、傳播載體上都有著較為明確的規定），政策動員信息的傳播有著靈活多樣的特征，實施主體的多元性本身就決定了其傳播方式的多樣性，比如公開張貼的政策標語和政策口號、學術論文、文藝作品、文學作品、新聞報道以及領導講話等等。

其三是作用方式的全方位性。政策動員活動經由不同的社會、政治主體，通過各式各樣的信息載體，全方位地作用于政策對象的個人觀念和思想意識，這種全方位性具體表現為（1）個案典型的影響力，政策動員通過對政策執行活動中，個別政策對象的典型形象塑造和宣傳，為其他的政策對象確立正面的榜樣引導標準，在中國，就是對各種模范人物的塑造和宣傳，強調他們的典型帶頭意義；（2）社會輿論的壓力，政策動員還通過對流行的社會輿論、社會評價標準的影響或塑造，以社會壓力的方式，間接地作用于政策對象的個人觀念和思想意識。比如，組織圍繞相關政策問題的大規模的社會討論，并且有意識地控制討論的主題和方向，推動有利于既定政策方案選擇的廣泛的社會輿論的形成；（3）組織的壓力，主要是指通過政策對象所屬的組織單位，進行政策認同或政策配合方面的宣傳乃至利益誘導，比如，在城市地區，關于計劃生育政策的動員活動基本上就是通過具體的組織單位進行的；（4）政治壓力，把特定的政策動員內容與具有更廣泛約束效力的公共政策乃至現實的政治意識形態聯系到一起，突顯了政策動員可能具有的政治壓力和公共權威性質，在“文化大革命”中，這種政策動員方式被推到了極端，因為那時的絕大多數政策都被說成是毛主席的指示，因此，不服從政策安排就是違反毛主席的意志，就是反黨反國家。

最后是互動回應性。政策動員指向相關政策對象的個人心理層面，但是政策動員效果仍然要通過政策對象的外在行為或行為態度顯示出來，這也反映了政策動員活動整體上的互動回應性特征，也就是說，政策動員活動的進行，表現為政策動員主體與政策對象之間的行為互動關系。在不同的政策動員效果下，政策對象有著不同的行為回應取向。比如，有效的政策動員帶來政策對象對于政策的主動配合、不作為式的服從以及口頭上的表態擁護等行為反應取向；而無效或不成功的政策動員則意味著政策對象對于政策的規避、抗拒以及公開的反對等行為反應取向。

二、政策動員類別

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我們這里是在政策執行的大背景下討論政策動員現象，政策動員的意義就在于政策的落實過程，也可以看作是政策執行活動的一部分。其實，從政策動員在特定的政策執行或行政執行活動中的地位角度，又可以把政策動員劃分為作為政策執行輔助手段的政策動員和作為政策執行基本內容的政策動員，分別簡稱為輔助性政策動員和執行性政策動員。

輔助性政策動員，指的是在特定的政策執行活動中，以輔助性或配合性政策手段選擇面目出現的政策動員現象，它并不是此類政策執行活動的必然環節，目的在于推動相關政策執行的順利進行，或改善相關政策執行的效果，因此，在這里，政策動員只是一種僅供選擇的政策執行手段或政策執行技巧。

執行性政策動員，則是指在特定的政策執行活動中，以基本政策執行手段面目呈現的政策動員現象，此時，政策執行就表現為政策動員的方式，或者說，政策動員主導著相關政策的落實活動，是決定政策效果的基本的執行環節。

從政策動員指向政策對象的心理狀態或思想狀況角度看，輔助性政策動員參與執行的政策，往往強調指向政策對象現實的利益欲求目標或利益占有層面，因為只有在兩個層面，政策動員才能以間接參與而不是直接調節的方式，作用于相關的政策對象。而執行性政策動員主導執行的政策，則是以引導或規范政策對象的觀念意識尤其是價值觀念意識為核心的政策規范內容或政策目標。

在現實的行政執行活動中，輔助性的政策動員顯然有著普遍性的存在特征，因為各種涉及物質形式的公共資源投入、公共物品提供以及社會利益關系調節等公共事務，都會較為直接地影響到人們的利益欲求目標和實際利益占有，對于政策的實際效果而言，政策動員只能間接地參與其中。而執行性的政策動員則具有特殊性的存在特征，用于落實那些目的在于引導或規范人們思想領域的政治意識形態和社會價值觀念宣傳政策。

顯然，無論是從前面關于政策動員的特征分析，還是這里對于政策動員的分類考察，我們都可以非常清楚地發現，同其他強調行政組織內部運作的行政執行活動相比較，政策動員與行政組織系統外部的公共政治環境以及社會文化領域有著更為緊密和廣泛的關聯性，也正因為如此，我們還需要引入一個與之密切相關的概念——政治動員，進一步討論這兩個概念之間的關系。

政治動員屬于公共權力的運行范疇，目標在于特定公共權力關系的維護或構建，尋求社會大眾對于特定政治體制（包括政治制度、公共權力主體及其組織構成形式等內容）的認同、服從和支持，因此，政治動員的核心內容就是特定政治意識形態的宣傳與推廣。從與既定政治制度的關系角度看，政治動員又可以被劃分為反制度的政治動員和維護現有制度的制度動員，前者是革命的政治動員，目的在于反對現有的政治制度，推翻既定的政治體制；后者則是統治的政治動員，目的在于維護現有的制度規范，鞏固既定的政治體制，它與政策動員顯然有著更為直接、更加緊密的聯系。

我們首先考察一下統治的政治動員及其與政策動員之間的關系狀況。

統治的政治動員是由公共權力主體做出的，目標在于論證或宣揚現有政治體制合法性，尋求社會大眾對現有政治體制的合法化認同。在現代社會，現有的政治體制往往是由既定憲法制度來予以規范或顯示，因此，在一個法治化的國家范圍內，政治動員應當表現為一種對于既定憲法制度的合法化論證和宣傳活動。

在公共政治生活中，制度的基本意義就在于規范公共秩序中的利益關系狀況；在于特定公共秩序內容的維護或構建。從規范或影響公共秩序的角度，既定的制度主要有這樣幾種存在形式，即正式且往往有文本載體的憲法、法律、執政黨政策、行政決策以及非正式的往往沒有文本載體的政治慣例、社會習俗等等。顯然，無論是制度落實還是制度創新活動，公開意義上的政治統治、政治管理以及行政管理活動，都立足于正式的有著文本載體的制度基礎。

在“三權分立”的政治體制條件下，執政黨政策與行政決策往往有著同一的性質，因為經由競選產生的執政黨地位通常就是指對于公共權力中的行政權力的控制，此時，制度對于公共秩序的規范作用沿著一個較為明確的從憲法到法律再到行政決策，制約效力依次降低的路線，分別立足于憲法和行政決策的政治動員和政策動員也都有著明確的制度依據，也正因為如此，政治動員常常被隱含于立法權力、司法權力對于憲法法律制度的維護；隱含于行政權力對于憲法精神、法律制度的具體落實之中，這就意味著，在現實的政治生活中，我們一般很少能看到以政治意識形態論證或宣傳為主要內容的公共組織活動或公共權力運行活動，具體表現為一種“意識形態終結”的公共政治現象。進一步而言，這種政治意識形態淡化的現象又直接影響到政策動員，尤其是執行性政策動員的存在狀況，缺少需要進行專門的合法化論證的意識形態對象，顯然會削減執行性政策動員的任務空間。

也就是說，在“三權分立”的政治體制條件下，政策執行活動中通常較少采用政策動員手段，或者說，政策動員在政策執行活動中的作用和地位并不像中國這么突出。

因此，總體上看，無論是政治動員和政策動員通常是不實行“三權分立”制度的國家中的典型政治現象、政策現象或政策執行現象。下面，我們就進入當代中國的歷史進程，進一步討論政治動員和政策動員的具體表現。

三、當代中國的政策動員

對當今中國的政治動員和政策動員現象的考察應當追溯到共產黨領導的武裝革命時期，它們都有著深刻的歷史和體制根源。

在武裝革命時期，中國共產黨發起的政治動員指向既定制度的不合法化論證與宣傳，是一種反制度的革命動員，根本的動員目標就在于把社會大眾鼓動起來，追隨黨的領導與指揮，奪取公共權力，推翻現有制度及其所規范或代表的公共秩序，實現共產主義。此時，主要的政治動員對象就是處于社會底層的工人和農民群體，關于現有制度不合法化論證的典型形式為：廣大的工人、農民階級由于受到地主階級、資產階級和帝國主義的壓迫和剝削，生活處于極端的困苦狀況，這種狀況與人們最基本的生存權利相抵觸，應當改變，要改變這種狀況，就得以革命行動的方式，把工人、農民組織起來，在能夠整合并代表其利益的中國共產黨的領導和指揮下，推翻現有的政治經濟秩序，建立普通大眾擁有生產資料、享有國家權力的新社會。代表性的政治動員文本主要包括當時黨的領導人尤其是毛澤東的理論表述，比如《中國社會各階級的分析》、《湖南農民運動考察報告》以及《論持久戰》等等。這些政治動員論證所依據的政治意識形態內容則來自于早期的馬克思主義經典作家如馬克思、恩格斯以及列寧等人的理論著作之中，如階級統治的本質、資本主義國家的腐朽性、共產主義的美好理想以及人民政權的構成等等。

在這一時期，毛澤東以其卓越的革命理論論證和實踐組織能力，逐漸成為了中國共產黨進行政治動員活動的領導核心，進而成為黨組織的權力核心，以毛澤東政治動員表述內容為主要構成成分的毛澤東思想也被認定為中國的馬克思主義，被正式確認為黨組織領導全國政治動員活動、指揮革命實踐的組織意識和組織運行原則。在革命根據地內部，這種革命性的政治動員則帶有維護根據地既定制度規范的政策動員色彩，當然，此時的政策動員與政治動員是一脈相承的，在內容和形式上都取決于更廣泛的政治動員的內容與形式。兩個主要的政策動員活動——土地革命宣傳和黨風整頓教育，都非常明顯地指向現實的政治動員需要：前者的目標在于通過耕地資源占有可能帶來的私人利益滿足，向農民們顯示參加或支持革命的必要性；后者的目標則在于通過對黨員個人思想觀念的引導與灌輸，確立統一的組織意識，進而改善或提高黨組織在領導、指揮革命活動中的統一行動能力和組織行為效率。

伴隨著社會主義中國的建立，共產黨成為了國家的執政黨，掌握了公共權力或國家權力的使用資格，馬克思主義尤其是毛澤東思想作為國家意識形態，成為了政權系統的一個組成部分，為政權的制度建設、公共組織設置以及政治動員活動提供著最為基本的價值標準和理論論證資源。

此時，仍然由共產黨組織主導的政治動員活動已經變成為一種制度內的行為，基本的目標乃是宣傳論證現有制度的合法性，維護剛剛確立的社會主義政治制度在整個國家范圍內的制約效力，推動這些制度以及圍繞著制度落實的行政決策活動和政策執行活動的順利有效進行。正常情況下，隨著政權的鞏固和穩定，以統治合法化論證為基本目標的政治動員活動的突出地位應當逐漸為更具穩定性特征的、以既定制度落實為基本目標的政策動員活動所取代，也就是說，關于統治合法性的政治意識形態應當逐漸為關于治理合理性的公共意識形態所取代，指向反制度的革命動員應當為立足于制度維護和制度落實的政治動員和政策動員所取代。

但是由于當時各種特殊的歷史和體制原因，在新中國建立以后的很長一段時期，上述的轉變過程一直無法完成，或者說，轉變過程呈現為一個非常緩慢、曲折甚至反復的經歷。

首先，從武裝革命到新制度建設，動員的主體——共產黨組織面臨著明確的角色轉換，即從反制度的革命者到維護制度的管理者。角色轉換帶來了動員目標、動員手段以及動員對象等各個方面動員內容的顯著變化。但是，動員主體的同一性質又決定了建國以后的政治動員、政策動員與先前的革命動員之間必須保持著某種形式上的一致性或歷史繼承性。這其中最重要的就是，在革命動員中所預言或許諾的，革命成功將帶來的利益滿足（如政治權利上成為國家的主人、經濟上享有生產資料的占有和使用權利等）與建國后國家所能提供的利益滿足狀況之間的一致性程度。也就是說，此時的政治動員和政策動員必須要保證其與革命動員所具有的邏輯論證上的歷史延續性，能夠證明公共權力或行政權力有能力、有愿望而且正在努力通過制度和政策的落實活動幫助社會大眾實現這些方面的利益需求目標。

其次，在社會主義中國建立以后的很長一段時期內，除了1954年《憲法》以外，國家范圍內正式的法律制度創新主要面向政治領域，強調公共政治秩序的管制和公共組織體制方面的制度建設，如《政協組織法》、《中央人民政府組織法》、《全國人大組織法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》、《土地改革法》以及《兵役法》等等。在更加廣泛的社會、經濟領域，對公共秩序的維護和協調主要是通過黨組織的政策活動形式進行。與黨的政策在公共秩序中的主要制度規范地位相對應的是黨組織在公共權力中的組織地位，由中央到地方，各級黨委組織都處于包括立法、司法和行政權力的公共權力的核心地位。顯然，這種制度建設和組織構成特征又進一步強化了上面所說的動員主體同一性程度，黨組織內部的構成與運行狀況在很大程度上決定了國家范圍內政治動員和政策動員的構成和運行狀況。我們看到，在這一時期，一方面是毛澤東在黨組織內部至高無上的組織權力地位；另一方面是民主化程度較低的黨組織運行狀況，這兩個方面結合到一起，就在很大程度上造成了毛澤東個人在政治動員以及政策動員活動中極高的地位。作為中國馬克思主義的毛澤東思想，被擴大化為毛澤東說過的一切話語內容，并以之作為政治動員和政策動員的最基本、最權威的論證資源來源，這種狀況的極端表現形式就是“文化大革命”中《毛主席語錄》在國家政治活動以及行政管理活動中的意義。

最后，剛剛建立的社會主義新中國，不僅要面對強化統治，鞏固政權穩定性的任務，還要面對更為復雜的社會經濟事務管理形勢。從尋求社會大眾認同的角度看，政權建設主要屬于合法性的問題，更多地強調政治意識形態的內容，而社會經濟事務管理則關系到人們的日常生活利益，屬于合理性的問題。正常情況下，政治動員指向前者，而政策動員則作用于后者。但是，由于管理經驗不足、公共資源匱乏、基礎薄弱等主客觀原因，建國后的一段時期，公共權力對于社會經濟事務的管理協調工作所取得的社會利益效果，在很大程度上沒有實現革命動員時所預期、預言和許諾的利益目標，也就是說，現代行政管理意義上以效率為核心價值標準內容的合理性出現了某種程度上的危機，進而威脅到以政治意識形態為核心的合法化政治動員活動。因為對于普通的社會大眾來說，目前的利益獲取狀況與早先革命動員時預期的利益滿足之間的差距，很可能會使他們懷疑革命動員論證的有效性，進而懷疑與革命動員一脈相承的政治動員的有效性，乃至懷疑政權本身的合法性。反過來，在政治認同程度不高的形勢下，來自于高度集中的公共權力所進行的行政管理活動也很難獲得社會大眾的政策認同，也就是說，政治動員的有效性又將影響到政策動員、政策執行的有效性。對于剛剛成立的社會主義政權來說，這種合理性問題與合法性問題之間的惡性互動顯然是一個關系重大的生死存亡問題。

總體上看，緩解或消除合理性問題與合法性問題之間這種惡性互動關系的基本路徑有兩條：要么更加強化合法性問題在公共政治生活中的核心地位，以高強度的政治動員來掩蓋合理性問題或者降低合理性問題對政權合法性造成的沖擊；要么直接面對現實的社會經濟事務，通過公共管理活動、行政管理活動的效率改善，來緩解、解決合理性問題，通過政策動員的方式尋求社會大眾對于政策的認同、對于行政組織、公共權力組織的認同，進而是對國家政權體制的認同，實現最終的政治動員目標。

我們看到，當代中國的歷史最初選擇的是第一條路徑，其后果就是歷時十年的“文化大革命”。

在“文化大革命”中，政治動員再一次具有了強烈的革命動員色彩，所不同的，只是把革命動員中反對的制度變成了擁護那些制度的遺留分子——階級敵人，在殘酷的階級斗爭活動中，社會經濟利益以完全依附于政治利益的方式而失去其在個體利益結構中的重要地位，對于社會中的每一個人來說，只要能符合政治動員的要求，為國家的政治動員提供合法化論證的資源或素材，就可能獲得高額的政治利益滿足，代表著“大寨精神”的陳永貴，能夠從一個近乎文盲的普通農民，進入公共權力的核心機構，成為了中央政府的副總理。反之，一旦被認定為階級敵人，成為政治動員的反面代表，所面臨的就不僅僅是社會經濟利益的喪失，政治權利的剝奪，甚至是生存權利的喪失。這方面的典型例子，就是公共權力地位高至國家主席的劉少奇，在被認定為反革命分子以后所經歷的個人遭遇。

革命式政治動員主要以“政治運動”的方式進行，比如“清理階級隊伍運動”、“一打三反運動”（打擊現行反革命；反對貪污盜竊、投機倒把、鋪張浪費）以及“批林批孔運動”等等。通過這些極具個人意志隨意性的政治運動，政治動員一方面把涉及利益領域更加廣泛的政策動員內容納入政治意識形態的合法性范疇，另一方面，也在為由革命動員到政治動員的歷史延續進行著一種合法化的辯護：早先革命動員時向人民預言的各種利益滿足目標還沒有實現的原因只是——階級斗爭仍在進行，革命尚未結束！

歷史已經非常清楚地告訴我們，“文革”十年的革命式政治動員所帶來的只是高壓式的意識形態管制，遠不足以在人們心里培育起自愿的政治認同，更沒有能夠削減人們的社會經濟利益欲求。

1978年12月安徽鳳陽小崗村20戶農民代表聯名簽訂了分田和包產到戶的血書契約：我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章，如以后能干，保證完成每戶的全年上交和公糧，不再向國家伸手要糧，如完不成，我們的干部坐牢、割頭也平心，大家也保證把我們的小孩養到18歲。

這個看似簡單的契約來自文化程度不高的普通農民，其中還有錯別字。但是，如果我們對它做一個簡單的文本分析，就能夠發現，它幾乎符合由社會大眾推動的政策創新或制度創新活動的幾個最基本的要素條件：

其一，廣泛的公益基礎。社會大眾有著強烈的個人利益訴求，并且代表了公益的基本構成狀況。多年以在土地上耕作為生的農民們顯然能夠判斷什么最符合他們自己的利益。

其二，制度內要求。農民只是要變更耕地的使用制度，并不從根本上抗拒國家的基本政治制度。

其三，社會大眾的利益訴求或政策訴求能力與手段。20個農民在一起，保證互相照顧，這本身就是一種組織化的表現。而且，寫血書，不怕坐牢、割頭都顯示了他們利益愿望和政策需求的強烈性，這也會在某種程度上強化政府對其行為的理解和認同。

從政治動員和政策動員的角度看，小崗村農民的自發耕地承包制度改革，不僅拉開了以制度創新為核心內容的“改革開放”進程的序幕，更重要的是，它從個人經濟利益必要性和國家經濟政策合理性這兩個層面，把革命式政治動員所建立的政治意識形態籠罩一切的局面打開了一個缺口。同一時期，在公共生活的宏觀層面，在“解放思想”、“實踐是檢驗真理的唯一標準”等價值觀念討論的正面沖擊下，這一缺口也變得越來越大，并最終導致了具有合理化趨向的政治意識形態變革，表現為馬克思主義在中國的新發展，即以中國特色社會主義表述為基本內容的鄧小平理論的產生。

鄧小平理論的核心就是關于什么是中國的社會主義的表述，它有著政治動員的合法化論證特征，是當代中國的政治意識形態。但是，這一政治意識形態又有著明確的合理性指導取向，對于經濟發展問題的強調就集中顯示了其在政策動員中的作用，我們看到，在鄧小平理論指導下制定的“兩個基本點”（即改革開放和以經濟建設為中心）國家戰略政策規劃中，經濟利益問題都處于政策活動和行政管理活動的核心地位。因此，我們可以認為，相對于“十年文革”中革命動員在公共秩序管制中的統治性地位，在“改革開放”時期，以合理性尤其是經濟發展效率為主要內容的政策動員活動正在逐漸取代以合法性尤其是政治統治合法化為主要內容的政治動員活動，在公共權力活動中占有著日益重要的地位，甚至可以說，政治動員的合法化論證越來越具有為政策動員的合理性提供服務的趨向，這一點，在鄧小平關于社會主義本質的說法中有著較為清晰的顯示。

當前，公共權力高層關于和諧社會以及科學發展觀的理論表述其實也可以看作是政治動員從社會利益的角度，以社會公平價值作為基本的合法化標準，為政策動員、政策執行乃至社會領域的行政決策投入提供一個合理性的論證服務。

作者單位：河海大學公共管理學院

責任編輯：曹 英