政府的治理邊界與中國國有企業改革深化

內容提要

超越國有企業治理的政府主導模式是中國國有企業改革深化的題中之義，其要義在于重新定義中國政府在國有企業中的治理邊界，其實質則在于重新明晰中國政府在國有企業中的職能范圍、責任擔負與權利分配及其對中國國有企業權責利劃分結構產生效應的界限。企業治理權威特征的變化是中國國有企業改革及其深化進程中暗含的微觀邏輯主線，該主線得以延續的基本前提在于不斷邊際修正中國政府在國有企業中的治理邊界。

關鍵詞 政府轉型 治理邊界 國有企業 市場體系 經濟體制

〔中圖分類號〕

F27；F12315 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2008)03-0081-05

中國國有企業改革沿著企業治理這一主線推進已近三十年，但鑒于其深刻的政治經濟與歷史文化及法制背景，中國國有企業治理的實際運行與其理論教義相去甚遠，其現行主導模式在很大程度上依然體現為一種政府行政干預之下的股東主權至上模式。隨著中國國民經濟市場化的縱深發展，超越國有企業治理的政府主導模式已成為中國國有企業改革深化的題中之義，其要義則在于重新定義中國政府在國有企業中的治理邊界。本文擬對此進行解析，以期深入探討。

一、理性超越中國國有企業治理的政府主導模式

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計劃經濟體制的本質特征在于經濟決策權高度集中與政府全面介入經濟活動并替代微觀經濟主體進行經濟決策，經濟體制改革的實質即在于打破這種集權型經濟體制并還經濟決策權于微觀經濟主體，并承認政府與微觀經濟主體原本在生產投資與經營管理等各項能力以及經濟利益趨向與社會責任擔負等各項目標函數之上存在差異，且通過市場競爭機制的導向功能實現資源配置的優化。因此，在一定程度上而言，經濟體制改革即是對傳統體制之下政府過度集中的經濟決策權的削減與調整。中國歷經近三十年的經濟體制改革實踐業已證明，中國經濟體制改革進展的快慢及其成功與否主要取決于中國政府自身的機構改革及其角色與職能的轉換，其成因則在于中國政府自身的行為對于中國政府策動下的經濟市場化改革具有決定性意義。

然而，在中國國有企業歷經近三十年的漸進式改革與變遷中，盡管中國國有企業的整體經濟績效有所提升，但中國政府并未有使中國國有企業在整體上成為真正的市場競爭主體，其間的權責利關系亦遠未理順。首先，國有企業所有者角色缺位依然明顯。從法律上而言，國有產權歸全民所有，沒有任何個人或政府機構有權提出國有企業的剩余索取權與控制權歸己所有，亦沒有任何個人或政府機構愿意對國有企業的虧損承擔實質性責任。因此，盡管每個公民均為國有資產的最終所有者，但卻沒有任何激勵約束機制能夠真正促使這些所有者完全監督國有企業提高其企業經營績效。其次，政府的角色與職能錯位依然嚴重。一個有效而并非強大的政府機構是任何成功改革有望實現的基本前提（注：參見〔美〕維托#8226;坦茨：《體制轉軌和政府角色的改變》，《經濟社會體制比較》，1999年第4期，第42頁。），政府能力的增強是市場有效運轉的必要條件，政府必須對不斷出現的市場經濟交易及其相關爭議的性質進行裁決，這意味著政府的責任在更大程度上在于建立一套科學與完善的規制體系。與此同時，政府必須管理關鍵的宏觀經濟變量，并確保經濟與投資政策不被超出合理期限的限價或補貼所扭曲，亦即，政府必須處理稅收及社會分配，以提供最低的社會服務與福利保證而保護在經濟轉軌進程中容易遭受利益侵蝕與利益傷害的相關主體。（注：參見〔美〕托尼#8226;賽奇：《中國改革中變化的政府角色》，《經濟社會體制比較》，2002年第2期，第60頁。）簡言之，政府作為社會經濟管理者的職能在于規劃經濟發展戰略與目標，協調各種經濟主體之間的利益關系，并使各種經濟關系服從于社會整體利益。但就中國國有企業中的政企關系而言，中國政府往往在國有資產所有者與社會經濟管理者之間發生角色與職能的錯位，并導致國有資產在實際運營中往往過于追求企業利潤與就業水平、福利標準與社會穩定等多重社會管理目標。再次，中國政府與國有企業之間的委托代理鏈條較長且結構復雜，其間的委托代理風險及相關激勵約束問題一直都是困擾中國國有企業改革的難點。（注：國有企業的代理問題不僅存在于政府（國有企業的所有者代表）與國有企業的經營者之間，而且尚存在于全體人民（國有企業的最終所有者）與政府之間，迄今為止，緩解中國國有企業代理問題的改革主要集中于前者，而在對于后者，在整體上幾乎尚未觸及。）中國政府作為國有資產管理的代理人，在向市場經濟轉軌的進程中，其角色與職能的雙重轉換將是必然，但改革時至今日，政企仍然遠未分離。亦正因如此，中國國有企業治理在整體上體現為一種典型的政府主導模式，且其整體治理績效低下。就此而言，現時的政企關系已明顯成為中國國有企業改革深化的重大障礙。

此外，作為中國國有企業改革及其深化的另外一個重要組成部分，市場體系發育的成熟與否將直接影響到中國國有企業治理模式的演化進程及其治理績效，其中，政府的角色應是市場體系的培育者與維護者。但在中國經濟轉型時期，鑒于傳統行政干預體制的思維慣性，中國政府在市場體系的培育進程中時常發生角色錯位與職能越位，突出地表現為常常過分強調行政干預對市場的替代作用而忽視了市場自身的導向功能，因片面強調政府在替代市場機制方面的作用，政府有時在一定程度上不僅未能積極培育市場反而限制了市場的作用，甚至完全以行政力量替代市場機制。這種片面的干預方式不僅未能更好地推進中國市場經濟的持續發展，反而帶來了諸多不良后果。一方面，轉型時期，中國政府常常將宏大的發展計劃強加給市場體系，使原本就發育不全的市場機制難以完善，從而難以實現資源配置的優化，另一方面，因市場途徑受阻，微觀經濟主體常常轉而投資于非市場活動而尋求政府行政轄區之內及其后的直接與間接利益。鑒于行政力量對市場機制的限制或替代，中國現有的市場體系整體發育尚顯得相對稚嫩與緩慢，無論是公司控制權市場與經理市場，抑或是勞動力市場與產品市場，還是債權市場等企業市場治理機制的發育，均不同程度地體現了這點，而市場體系發育的稚嫩與遲緩或企業市場治理機制功能的相對弱勢，無疑又強化了中國國有企業治理的政府行政主導模式。毋庸置疑，政府既不能做一個無所作為的自由放任市場經濟的“守門人”，亦不能做一個無所不能的“管理者”，既不能充當市場的“親善者”，亦不能充當經濟發展的唯一“推動者”，而須基于制度互補發揮其對市場的增進作用。（注：參見〔日〕青木昌彥：《政府在東亞經濟發展中的作用——比較制度分析》，中國經濟出版社，1998年版，第16頁。）

國有企業治理是多項必要制度安排實現優化配置與互補的制度結構，絕非僅僅是基于某單項或某幾項制度安排的結果。中國國有企業改革的實踐業已證明，政權單極主導的國有企業治理績效并不令人滿意，處處遵循政治行政程序監控的國有企業改革不利于市場機制的導入。（注：政府對國有企業的監管通常具有如下特性：其一，對國有資源使用的集中控制，包括以行政指令或計劃指令的形式調動與配置資源，由政府決定每一個經濟或基層經濟單位所占有的資源數量；其二，國有資產收益權集中化，并由政府決定單個經濟組織與個人的經濟收益水平；其三，對整個經濟進行垂直控制，由政府對國有企業的業績進行考核。很顯然，行政監管基于集中控制與行政服從，與水平性質的市場競爭不同，行政監管在本質上是一種縱向約束。中國傳統的計劃經濟主要通過控制企業來控制產業或市場，相對市場“看不見的手”而言，這種控制體系缺乏統一的市場規則，且其中的市場壁壘叢叢。）為此，中國政府必須理性超越自身利已動機的趨使，并籍此切實加強法律法規等科學規制體系的導向與激勵約束功能，且糾正其自身在政企關系處理與市場體系培育中的角色錯位與職能越位，從而為中國國有企業改革的深化構筑起堅實的治理基礎。

二、重新定義中國政府在國有企業中的治理邊界

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轉型政府的新目標在于尋求與改善其“治理能力”，（注：參見〔美〕菲利普#8226;施密特：《民主化、治理與政府能力》，《經濟社會體制比較》，2005年第5期，第42頁。）而轉型政府“治理能力”改善的要義在于重新定義政府的治理邊界。就中國國有企業改革的深化而言，重新定義其政府的治理邊界的實質在于重新明晰政府在國有企業中的職能范圍、責任擔負與權利分配及其對國有企業權責利劃分結構產生效應的界限。在當前所處的歷史發展階段之上與現實國情之下，中國政府理所當然地成為了培育市場體系與推動中國國有企業改革深化的主導力量，但鑒于中國政府與既有經濟體制的利益共生關系，其培育市場力量并推進中國國有企業改革深化的過程必將是一個兩難且充滿矛盾與沖突的過程。亦正因如此，重新定義或正確定義中國政府在國有企業中的治理邊界顯得尤為重要。

一般而言，政府的目標函數是多元的，包括實現充分就業、推動經濟持續增長、控制人口總量、改善生態環境、合理配置資源、實現區域經濟協調發展以及保證整體經濟社會的和諧發展與政治穩定等多重目標，且其各種目標函數之間的關系亦十分復雜。從理論上講，就國有企業而言，其所有權代表在國家（或政府），其理應以國家（或政府）的目標為出發點，而不當以純粹的商業利益目標為價值取向。正因如此，在典型的西方發達市場經濟國家中，國有企業存在與發展的目的不在于其商業性或盈利性，而在于其在政治、經濟與社會等多個層面的復合服務性功能，抑或，在以私有制為主體的市場經濟國家中，國有企業只是政府籍以實現宏觀調控與促進政治、經濟與社會穩定及彌補市場機制缺陷的一種手段與工具，而其本身并非以贏利多少為目標。就此意義而言，政企職責不分與政府干預國有企業經營本是題中之義，甚至是理所當然的事情。但在中國的傳統體制之下，除了彌補市場機制的缺陷與滿足宏觀調控的需要，國有企業尚成了中國社會主義本身發展的要求以及實現中國勞動者平等占有生產資料、平等勞動甚至平均分配的條件與基礎。因此，在中國的傳統體制之下，根本不存在真正意義或市場意義上的企業，各經濟單位甚至既無必要亦不可能根據其自身的利益目標函數與市場競爭位勢作出資源最優配置的決策，而只是簡單地或機械地縱向從屬于既掌握所有權又作為社會經濟管理職能主體的行政機關。（注：參見吳敬璉：《當代中國經濟改革：戰略與實施》，上海遠東出版社，1999年版，第156頁。）

但隨著中國國有企業改革的推進，中國政府與中國國有企業之間既定的權責利劃分結構或權責利的分配狀態隨之發生了改變。（注：中國國有企業改革從傳統計劃經濟體制之下的行政化生產車間漸次走向“利潤留成”、“第一步利改稅”、“第二步利改稅”、承包經營制，直至現代企業制度的試行與推廣，其整體的企業活力得到了較為明顯的改善，而這在很大程度上得益于其企業治理的整體改善。其實，中國國有企業改革當初并未有將建立有效的企業治理模式作為其目標，但中國國有企業改革卻事實上是沿著企業治理這一主線推進的，其主要體現為國有企業的剩余索取權與控制權在政府與國有企業的經營者之間分配的變化。因此，從某種程度上而言，中國國有企業的改革進程即是中國國有企業治理的歷史演化進程。）作為一種制度變遷，改革實質上是權責利在各種利益相關主體之間的重新劃分與再分配過程，亦即對既定權力與利益格局以及相關責任擔負的調整。對中國政府而言，此即體現為伴隨著中國市場經濟體制的逐步建立與完善，其原有的一部分權力與利益將受到削弱、沖擊與調整或不斷的邊際修正。因此，中國政府培育市場及其力量的過程在某種程度上而言即是削弱其既有權力與利益的過程，這無疑需要中國政府具有進行自我權責利邊際修正與革命的勇氣與決心。但是，中國國有企業改革的深化絕非通過中國政府的“放權讓利”即能夠完全實現，盡管這亦是非常重要的必要條件之一。因為，對中國國有企業改革及其深化而言，中國政府既是權利與職能被調整的對象，與此同時，其又是主導與實施各種改革方案與措施的關鍵主體，中國國有企業改革及其深化其實自始至終皆離不開政府的積極參與。在中國既有的改革實踐中，在相關中國國有企業改革及其深化的各項具體措施實施以及不同治理模式的選擇中，有相當部分均是由行業主管部門與地方政府及相關行政職能部門主導與具體操作而完成的，而行業主管部門與地方政府及相關行政職能部門同國有企業之間在改革問題上所形成的這種必然聯系亦即決定了其對國有企業干預的必然性。因此，無論怎樣強調政企分開，只要賦予行業主管部門與地方政府及相關行政職能部門在國有企業改革及其深化中的這種主導地位與職能，政企職責充分分開即會難以實現。抑或，當國有企業改革具體方案的制定需要主管政府主導或參與并且需用行政力量來予以推動之時，政府主管當局以其自身的價值觀偏好與利益趨向選擇國有企業的經營管理人員、干預國有企業的改革與經營即必然成為理所當然之事。尤其是，在國有企業中尚未有形成有效的內外約束機制的條件之下，政府主管當局對國有企業實施內外的監督與約束本身亦是必要之舉，但問題又在于，這種監督與約束在實踐中往往會轉化為行政主管部門對國有企業重要決策的否決權與直接干預權。正因如此，中國既有政企分開的改革實踐在很大程度上使政府陷入了一種充滿矛盾與沖突的兩難困境，即國有企業體制的改革或國有經營機制的轉換需要政府尤其是行業主管部門與地方政府的參與，但政府的參與卻又常使政企關系難以得到實質性的分離。（注：參見衛興華：《市場功能與政府功能的組合》，經濟科學出版社，1999年版，第338頁。）

毋庸置疑，政企關系難以得到實質性分離的原因不能僅僅歸咎于政府不愿實質性放權，從接受權利的一方即國有企業來看，其本身通常即具有依賴政府的愿望，有時甚至具有依賴政府的充足理由。例如，在政府下放權利給國有企業的同時，如果政府不從國有企業中將不該由國有企業承擔的責任與義務予以切離，則國有企業即有理由只負盈而不負虧，而一旦國有企業虧損甚至破產，最終受到沖擊的則是社會穩定與國計民生，正因如此，眾多國有企業手中均持有一張最為得力并籍此坦然尋求政府庇護的底牌。于是，對于那些經營良好的國有企業而言，往往是政府退出得越多越徹底，其得到的權利亦即越多越充分，而對于那些虧損與破產的國有企業而言，情形則恰恰相反。亦正因如此，在實踐中，越是虧損嚴重與瀕臨倒閉的國有企業，越是不希望政府退出，否則其即難以得到各種“安定團結優惠券”以及其它相關恩惠與蔭護。（注：在中國20世紀90年代以來的國有企業重組與退出中，政府尤其是地方政府一直起著主導作用，其不僅體現在國有企業“計劃內破產”與“政策性債轉股”的推進與實施中，其尚體現在諸多涉及國有企業的兼并、收購與重組中。政府尤其是代表債務人利益的地方政府，往往通過行政手段操縱國有企業的破產與債轉股，這不但嚴重阻礙了中國市場機制作用的發揮，而且尚軟化了多年來因中國金融體制改革而有所硬化了的國有企業預算約束。就這種地方政府通過行政手段操縱的國有企業破產與債轉股而言，其不但使得對國有企業經營者本應有的約束蕩然無存，而且尚使其自身成為了對國有企業經營者的一種誘惑與優惠。特別是，為了爭取破產與債轉股指標，不少地方政府與國有企業不惜投入大量的資源與努力，并籍此對本身尚顯稚嫩的中國市場機制造成了嚴重的扭曲與傷害。）既往長期虧損無望的中國國有企業之所以大量存在，其成因在很大程度上即在于中國政府賦予了中國國有企業一種本不該由其承擔的諸如社會保障之類的各種職能以及諸如就業之類的各種目標。

建立現代企業制度是中國國有企業改革的重要目標，政企分開則是這一重要目標得以有效實現的必要條件。但如果說這其中的含義在于政府從國有企業中完全退出，則其必然是一個不能完全實現的目標，除非國家在法律上放棄或事實上失去了國有企業的所有權。因此，政企分開并非讓政府對國有企業撒手不管，而是要分清政府與國有企業各自的職責與權利。就此而言，政企分開的實質在于政府對其在國有企業改革及其深化中的權責利或治理邊界進行重新定義，其要義則在于政府應將本由其自身承擔的責任與義務從國有企業中分離出來，并為國有企業改革及其深化培育與創造良好的環境，且將國有企業本應享有的經營管理與相關利益分配等權利還給國有企業。中國政府當前在中國國有企業改革及其深化中的重點應在于下述幾個較大的方面：其一，繼續堅持“有進有退，有所為與有所不為”，從戰略上調整國有企業經濟的整體布局；其二，繼續深化國有資產管理體制改革，促進國有企業現代企業制度的建立與完善，尤其要重視國有企業現代產權制度的建立與健全；其三，以政府自身的機構改革與職能轉換為重點，切實推進國有企業改革與發展的深化，政府轉型的實質亦即在于重新定義與明確政府的治理邊界；其四，以建立宏觀調控體系為重點，培育并引導市場體系的成熟與完善，以加強市場治理機制的激勵與約束功能；其五，全面構建與優化社會保障體系，為國有企業改革與發展的深化創造良好的外部環境；其六，繼續深化國有企業經營者選聘的市場化與職業化，并以此作為國有企業制度創新與管理創新的基礎與源泉；其七，強化國有企業改革中各種利益相關主體的權責利劃分機制的重構與優化，并切實補償那些在國有企業改革深化中遭受了利益侵蝕或利益傷害的相關主體。（注：特別需要指出的是，隨著中國經濟轉軌的整體推進，中國國有企業勞動用工制度的改革必須從主動適應市場機制的調節出發，切實尊重與維護勞動合約安排之中的勞動者產權權能的完整，以福利制度改革、戶籍與諸多政策性壁壘的逐步消除以及社會保障機制的健全為支持，構建良好的勞工進退出機制，以實現國有企業勞工的合理流動。）

三、結語

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在“官員經濟”中，行政權力介入市場交易與企業組織層級結構行政化均是常態，行政化的企業官員根本無以真正成為對市場經濟高度敏感的企業家，行政化企業的效率亦因此普遍低下，而在“企業家經濟”中，企業家依其天然具有的冒險與創新精神，在不確定性與風險承擔的過程中動態地實現報酬遞增的經濟結果，并以此成為經濟增長的重要推動主體。中國經濟體制轉型的核心命題在于正確處理政府與市場之間的治理邊界關系，其要義即在于由“官員經濟”向“企業家經濟”轉型，這意味著中國經濟增長必須從以政府或官員作為行政選擇主體與過度耗費資源向以企業家作為市場選擇主體并有效配置資源的方向轉型。為此，“企業家本位”須得到強化，而“官本位”則須予以淡化。

事實上，在中國國有企業的既有改革實踐中，一直存在著兩個相互競爭的權威利益集團，亦即，作為政治或政策供給權威的政府與作為企業治理權威的經營者，二者之間的利益沖突往往通過談判與博弈解決，其結果則是在雙方之間達成了一個又一個的關于國有企業剩余索取權與控制權分享的不穩態均衡，其實質即為中國國有企業“放權讓利”改革的產權內涵。亦正因這種不穩態均衡的存在與不斷向前發展，中國國有企業的治理模式才得以逐步由政府主導模式向企業主權模式或企業家治理模式嬗變，而企業家治理模式的要義在于企業剩余索取權與控制權掌控于企業家或企業經營者手中，這本身是一種新的企業利益激勵機制或企業治理機制。盡管單純的“放權讓利”改革并未有從根本上解決中國國有企業的活力與動力這兩個基本問題，甚至尚因“放權讓利”引發了不少新的問題，（注：“內部人控制”（insider control）即是企業主權模式的一個典型特征，其亦是轉軌經濟中頗具爭議的一個問題。事實上，只要“內部人控制”企業的財務健康或具有償債能力，則內部控制人即仍然可以成為剩余索取者，但如果無論企業財務狀況如何，內部控制人均系剩余索取者，則其道德風險即會成為突出問題。就此而言，企業的某種償債能力構成了企業受到出資者干預的臨界點，亦即，一旦企業的償債能力低于某個臨界水平，則企業治理結構必須作出相應的修正。）但從解決微觀激勵入手，以“放權讓利”為切入點的改革卻在中國經濟轉軌不斷推進的過程中創造出了一個實實在在的企業治理權威階層，且這一不斷興起的企業治理權威階層基于不斷獲得國有企業的剩余索取權與控制權，內生地推動了中國新興市場資源配置機制的逐漸成熟以及中國國有企業主權模式嬗變的深化與優化。亦正因如此，企業治理權威特征的變化一直是中國國有企業改革及其深化進程中暗含的微觀邏輯主線，而此主線得以延續的基本前提即在于不斷邊際修正中國政府在國有企業中的治理邊界。

作者單位：武漢大學經濟與管理學院

責任編輯：心 遠