我國非再生能源資源定價改革構想

內容提要

本文從使用者成本的內涵及其表現形式出發，通過分析我國非再生能源資源稅費制度的現狀以及存在的問題，表明在非再生能源資源定價中使用者成本的缺失，提出以明晰產權、合理征收礦山地租、完善礦業權交易市場和形成競爭性市場價格的途徑，實現非再生能源資源定價中使用者成本的充分補償。

關鍵詞 使用者成本 非再生能源資源 定價改革

〔中圖分類號〕F045 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2008)03-0086-06

我國經濟與社會在經歷了改革開放以來近30年的高速增長和發展的同時，資源與環境的瓶頸制約開始凸現，轉變經濟增長方式勢在必行。張卓元：《深化改革，推進粗放型經濟增長方式轉變》，《經濟研究》2005年第11期，第4-9頁。）《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出，“十一五”期間圍繞落實科學發展觀，必須做到六個“必須”，其中一條就是“建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制”。我國的非再生能源資源價格改革要按照科學發展觀的要求，堅持市場化的改革取向，更大程度、更大范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。逐步理順價格關系，建立反映資源稀缺程度和市場供求關系并與國際市場價格接軌的價格形成機制，為建設節約型社會和轉變經濟增長方式創造良好的體制和政策環境。改革的總體目標從政府定價逐步過渡到市場定價。

市場定價機制的形成一定要有值得信賴的價格基準李國平、劉治國：《我國能礦資源價格改革的構想》，《西北大學學報》(哲學社會科學版)，2006年第7期，第61-66頁。）。非再生能源資源的價格基準，具體來講是指煤炭出礦價格，原油價格和天然氣出廠價格的形成機制，它是整個能源產業鏈和價值鏈的基礎和核心。如何建立科學的全面反映非再生能源資源開發利用成本的核算體系，包括資源成本、生產成本和環境（生態）成本，成為非再生能源資源定價改革的一個核心問題。從價格構成要素來看，我國的非再生能源資源價格僅僅反映了生產成本，而資源成本以及環境（生態）成本沒有得到完全的反映。由此造成非再生能源資源開發利用過程中的資源浪費與環境污染問題日益嚴重。

一、使用者成本的內涵及其表現形式

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1.使用者成本的內涵

使用者成本(user cost)，這個概念最早由馬歇爾（1936）提出，后來凱恩斯（1936）把它定義為由于使用設備而造成的設備價值的減少，希望通過這樣的定義把現存的非現實主義的經濟理論帶回到現實中去。現代常常利用使用者成本分析非再生資源的時際生產流問題。約翰#8226;伊特韋爾等編：《新帕格雷夫經濟學大辭典》，經濟科學出版社，1996年，第825-827頁；凱恩斯：《就業、利息和貨幣通論》，商務印書館，1983年，第85-100頁。）使用者成本的基本理念是“將自然資源和環境資源均作為有價資產”Smith，V.K. Resource Evaluation at The Crossroads. Resources，

1998(9):p.2-6。），并考慮其折舊。這一理念來源于霍特林(1925)和希克斯(1946)的自然資本及可持續收入的思想Hotelling H. A.. General Mathematical Theory of Depreciation.Journal of American Statistical Association，1925，20:340-353;Hicks J.R.. Value and Capital.Oxford: Oxford University Press，1946:p.162-168.）。他們認為有限存量的非再生資源和機器設備一樣都是資產，都有折舊的問題。對非再生資源開采收入中需要扣除經濟稅即折舊，這樣剩下的開采收入才是不減少資源資產存量的能夠無限期維持的消費水平。上述意義的經濟稅亦可看作非再生資源開發利用中的使用者成本。

根據克倫博格（Kellenberg）、達利（Daly）、張帆等資源與環境經濟學者的理解，使用者成本在環境與自然資源經濟學中指現在使用一單位資源對未來使用者造成的機會成本張帆：《環境與自然資源經濟學》，上海人民出版社，1998年，第40-43頁；迪克遜等編：《環境影響的經濟分析》，中國環境科學出版社，2001年，第132頁。）。使用者成本體現三層含義:資源用于一種用途而放棄其他用途；它反映了今天開采對于未來開采凈收益的機會成本；它是社會成本的概念。從代際公平的角度看，當代人與后代人同為非再生資源的受益者，使用者成本等于現在開采一單位資源給后代消費者造成的福利犧牲。使用者成本的代際性與社會性，使得其補償問題成為一個難點。一方面，作為機會成本，它是隱含的而不是顯性的，不能簡單地通過會計折舊來計攤；另一方面，作為社會成本，它與資源使用者實際付出的成本未必相等。從這一角度看，使用者成本的補償，實質上就是社會成本的內部化。

使用者成本的充分有效補償，是資源可持續利用的關鍵。按照牛文元關于可持續發展的一個判別準則，非再生資源的開采量與其儲備保有量之間應保持動態上的平衡牛文元主編：《中國可持續發展戰略領導干部讀本》，西苑出版社，2003年，第272-292頁。）。用公式表述為:

Qt=Qt-1+Et-Rt

式中：Qt為礦產資源存量，Et為礦產資源勘探發現量，Rt為開發利用量，t為時期。

這一定義強調資源的實物補償。在國外對非再生資源可持續發展的定義大多是指資源的利益相關者能夠從資源中獲得長期的非減的收入。該定義關注的是非再生資源的價值補償。兩種定義并不矛盾，而是相互依賴，互為補充。因為非再生資源一旦開采出來就意味著永久性損耗。要實現非再生資源可持續發展，就需要從非再生資源開采收入中提取一部分折舊，用于后備資源和替代資源的開發。只有這一過程得到順利實現，才能在實物上保證非再生資源存量不變，在價值上相當于補償了非再生資源價值損耗，各利益相關者長期從非再生資源開采中獲得的收入才能不減少。可以看出，實現了使用者成本的補償，也就找到了非再生資源可持續利用的正確路徑。

2.使用者成本的表現形式

汪丁丁已經證明，在均衡狀態下，礦山地租應等于使用者成本。汪丁丁：《資源經濟學若干前沿課題》，湯敏、茅于軾：《現代經濟學前沿專題》(第二集)，商務印書館，1993年。）在成熟的市場經濟國家，非再生能源資源的開采權都是有償取得，企業通過購買礦產權益或購買“收費權益”來獲得對資源勘探開發開采的權利，企業支付的礦地租金、權利金和紅利構成了非再生能源資源定價中的使用者成本。

礦地租金（rent），也稱礦業權出讓金或礦業權使用費，是礦業權人為取得礦業權而向資源所有者支付的費用。非再生能源資源是賦存于地表或地下的，對資源的勘探與開發同時也意味著對所依附的土地的使用。礦地在其它可能的用途中所能獲得的最高收益，就是使用礦地的機會成本。探礦人必須將其交給土地所有者，這就是礦地租金的征收依據。礦地租金一般按照土地的用途、使用期限、礦產資源種類規定，根據探礦和采礦許可證獲準的土地面積計算，并在投標過程中調整租金。

權利金(royalty)，是開采者因開采非再生能源資源而向資源所有權人支付的補償，是資源開發中長期有效的、最廣泛的財產性收費。權利金的收取保證了探礦者和采礦者為使用非再生能源資源而支付機會成本，避免對資源的濫采亂挖。從理論上講權利金與礦山企業盈虧無關，它屬于必須支付的費用，但實際上非再生能源資源價格下降的時候，對權利金會產生一定的影響。因此，政府在開采企業開辦初期及生產后期適當對權利金延期支付、減少或取消，使之成為能源經濟發展的調節杠桿。國外在非再生能源資源開采的權利金費率一般為5%-20%。例如美國規定煤炭開采露天礦交12.5％，井工礦交8％，石油和天然氣的開采權利金費率為12.5%。而且這是聯邦政府和州政府征收的最低標準。實際的收費標準還要根據招標、投標中的礦產品價格、市場行情、礦產資源條件的因素變化。

紅利(bonus)，是針對采礦權人因開采優質、高品位或優越的外部條件(位置、交通、賦存條件等)的非再生能源資源所產生的超額利潤而征收的。因為它并非由采礦者的努力所帶來，將其收歸社會是符合公平原則的。開采未達工業品位的礦產資源則可以減免該部分稅費。這種政策激勵著企業自覺地關心和提高資源回收率，美國煤炭資源總回采率達到80%以上。

二、我國非再生能源資源定價中使用者成本的缺失

1.我國非再生能源資源稅費制度現狀

在計劃經濟體制下，國有制一統天下的非再生能源礦產領域，我國實行無償開采制度。既然自然資源不被看作財產，非再生能源資源定價中也只包含了企業的生產成本。我國將國有礦產資源無償供給地質勘探部門勘查和開發，再無償提供給國有采礦企業使用。我國非再生能源資源的開發利用從勘探、開采、加工、轉換等環節由國家直接管理，排斥市場機制在非再生能源資源定價中的作用。所有者、探礦人和采礦人都是國有性質，相互之間的交換并不通過市場，使用者成本也就無從進入非再生能源資源價格之中，加上國家的嚴厲管制，造成十分低下的資源配置結果。

改革開放以來，我國的非再生能源資源逐步實施有償開采制度，具體表現為征收資源稅、資源補償費、礦業權使用費和礦區使用費。第一代資源稅制度1984年建立，并在1986年《中華人民共和國礦產資源法》中確認，征稅范圍較小，僅對石油、天然氣、煤炭和鐵礦石征收。1993年12月國務院頒布第139號令，規定自1994年1月1日起實施《中華人民共和國資源稅暫行條例》，擴大了資源稅的征收范圍，目的是促進礦山的合理開發，調節資源級差收入，從而在我國建立了統一的資源稅制度。

礦產資源補償費是為了保障和促進資源的勘察、保護和合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益而征收的。1994年2月27日，國務院頒布了《礦產資源補償費征收管理規定》，并從1994年4月1日開始執行。

礦業權使用費，包括探礦權使用費和采礦權使用費。探礦權使用費，第1-3勘查年度，每平方公里100元/每年，以后每年每平方公里增加100元，但最高不得超過每平方公里500元/每年。采礦權使用費，每平方公里每年1000元。

礦區使用費并不是所有的油氣田都繳納，納稅人僅為在中國境內從事合作開采陸上石油資源的中國企業、外國企業以及中國海洋石油總公司海上自營油田。開采原油費率為4%-12.5%，開采天然氣費率為1%～3%，計費依據為油氣田每一年度生產原油和天然氣的商品量。賈靜、冷朝陽、張樹興：《我國現行資源稅制度的現狀及其改革設想》，《昆明冶金高等專科學校學報》，2006年第7期，第96-99頁。）

2.我國非再生能源資源稅費制度存在的問題

以上這種稅費制度的出臺都是改革開放和建立社會主義市場經濟體制的需要，就是要體現資源的有償使用。但這些稅費的設置、性質、用途并沒有反映出市場經濟規律，沒有體現國家對于能源礦產資源所有權，沒有實現對使用者成本（資源成本）的完全補償。關鍵就是我國動用無償性的稅收貫徹有償開采的原則。既然國家作為資源所有者，就不應該征收具有無償性、強制性和固定性特點的資源稅、資源補償費。可以通過收取類似于國外的礦地租金、權利金和紅利，名正言順地把礦山地租收歸國有，而無需采用具有強制性且不公平的稅收手段來達此目的。上述這種定位錯誤造成現行的能源礦產資源的稅費體系不協調，更造成政策的制定和征管過程中的諸多問題和錯誤。

資源稅制度以超額利潤為稅基，體現調節級差收益的作用。1994年在稅制改革中建立的第二代資源稅制度發生了明顯的倒退郭云濤：《我國煤炭稅費改革的探討》，《中國煤炭》，2006年第6期，第8-17頁。）。《礦產資源法》明確規定，“由國務院行使國家對礦產資源的所有權”，而新制度卻將資源稅定為地方稅，弄亂了財產關系，也給調整利益關系留下了很大的后遺癥。更為關鍵的是新制度改行從量計征，導致沒有獲得超額利潤的，甚至虧損的礦山企業都照征應體現“級差收益”的資源稅。近幾年礦產品價格瘋漲，又出現了征收遠遠不足導致收入差距拉大的情況。國家不得不全面調整資源稅額，2005年7月1日原油資源稅稅額標準為14-30元／噸，天然氣資源稅稅額標準為７-15元／千立方米，煤炭資源稅稅額標準在2004-2006年陸續在部分省區調高至2-4元/噸。

我國礦產資源補償費制度制定之初，由于涉及國有礦山企業，遭到多方的反對。利益各方反復協商，扯皮妥協，征收費率一再壓低，最后確定的平均費率為1.18%，為全世界最低水平。煤炭、石油和天然氣的礦產資源使用費率均為1％。《礦產資源補償費管理暫行辦法》第3條規定：“礦產資源補償費主要用于礦產資源勘查支出（不低于年度礦產資源補償費支出預算的70%），并適當用于礦產資源保護支出和礦產資源補償費征收部門經費補助預算”。實際上，坐支挪用現象嚴重，在有些地方，資源補償費成了一種自收自支的財源。國際上通行以收取權利金體現國家對礦產資源的所有權，權利金一般全部上交國家財政，不用于礦產勘查，也不用于征管部門。可見，我國目前征收的礦產資源補償費的實際用途不體現國家對礦產資源的所有權。

礦業權使用費存在著有償與無償取得的雙軌制，還有就是收取標準太低。礦業權使用費結合計征方式看，類似于西方國家征收的礦地租金。目前的征收標準與世界其他國家相比低1/3-1/2，只相當于國外標準的1/7左右，因而對開采企業的大量圈地、浪費性開采的約束并不明顯。

也正是由于這種廉價甚至無償取得資源開采權的方式，使得我國現在的非再生能源資源定價中沒有實現對使用者成本的充分補償。由于無償取得，所以企業并不珍惜到手的資源，造成對資源的掠奪式開采，還帶來礦產資源使用效率低下，中國目前煤炭資源回采率平均僅為30％，鄉鎮煤礦僅為10％，油氣資源采收率20%—30%，而國外先進水平都在50％以上。在資源廉價或無償使用制度下，礦業企業成本不完全，礦業市場秩序混亂，利益分配扭曲，進一步削弱了資源價格對資源市場的調節力度，使得資源市場對價格變化的反應十分遲緩，甚至是無視價格的變化，價格機制對資源市場的調節力度大大減弱。

三、使用者成本視角下的非再生能源資源定價改革

在社會主義市場經濟條件下，國有非再生能源資源屬于全社會的財產，實行有償開采制度。任何社會成員，包括國有企業都無權無償占用屬于全社會的財產。只有通過完善基礎市場（礦業市場）和稅費補償機制的市場化定價模式，才能實現使用者成本在非再生能源資源定價中的體現。明晰產權、合理征收礦山地租、完善礦業權交易市場和形成競爭性市場價格，是非再生能源資源市場化定價改革中環環相扣的幾個鏈條。

1.明晰產權

根據“科斯定理”，即在存在外部性問題時，只要交易成本為零，而且產權是明晰的，那么不論誰是產權的主人，通過市場都可以實現資源最優配置。這里科斯所謂的有效率的產權具有排他性、安全性、永久性和可轉移性等特性，它是市場經濟順利運行的前提條件。對礦產這種非再生的戰略性資源，絕大多數國家都通過立法確認其作為社會財富歸國家所有，個人與社會組織可以從國家那里取得探礦權和采礦權。因此，礦產資源的產權明晰，并非“一私就靈”的簡單邏輯，而是重在責權利的統一與不確定性的減少。

登姆塞茨指出，產權是一種社會工具，其重要性在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期。H#8226;登姆塞茨：《關于產權的理論》，費方域、段毅才譯，上海三聯書店，1994年，第97頁。）在資源無主或產權不明晰的情況下，資源使用者缺乏對未來收益的穩定預期，從而其貼現率較高，使其傾向于選擇當期較高的開采率而忽視對資源耗竭的補償。在資源無主的情況下，使用者相互爭奪公共資源價值的行為還會導致租值消散(rent dissipation)，大大增加社會成本Y#8226;巴澤爾：《產權的經濟分析》，費方域、段毅才譯，上海三聯書店，1997年，第21頁。）。美國從原油產品的第一次商業開發以來，原油開采部門廣泛采用公共產權，導致過多的油井鉆探和過密的地面存油設備，以致生產成本增加，使用者成本得不到補償。共有經營產權的損失問題，迫使個人和政府采納更為明晰的產權制度安排。

從形式上來說，我國的非再生能源資源的產權主體非常明確，屬于國家所有。但在實際運行中，我們會發現，中央政府與地方政府之間就非再生能源資源的真實的產權界限缺乏清晰的界定，存在不少矛盾，采礦權人的利益得不到保障。因此，通過明晰產權來減少礦業權人對未來預期收益的不確定性，從而促使其選擇社會最優的開采路徑，是使用者成本市場化補償的前提。

2.征收礦山地租

從20世紀90年代中期開始，我國逐步建立起資源有償使用的制度，實現形式主要包括資源稅和礦產資源補償費。我國現行的資源稅和礦產資源補償費實際上是權利金的兩種不同表現形式，資源稅與補償費的重復征收，實際是條塊分割的管理體制和部門利益在作祟。鑒于此，進一步明確稅費征收依據，使礦山地租的形式明晰化，才能為使用者成本的補償提供順暢的渠道。

現在我國實行資源補償費和資源稅從本質上模糊了“稅”（tax）和“租”(rent)的界限。我國的能源礦產資源是單一的國有制，這就決定政府同時具有了雙重身份，第一是國有資產的法定代表人，第二是通常意義的政府角色，履行對于國家的經濟管理職能。國家首先是以財產權力參與分配，其次才是憑借政治權力征稅。而在我國卻是“非稅即費（fee）”，有資源稅、探礦權使用費、采礦權使用費、資源補償費、礦區使用費等等不同名目，其實都是租金。這些概念上的混淆，使我國政府基本放棄了以財產權為依據初次分配，而只剩下以政治權力來征稅。這也暴露出市場經濟條件下，政府與企業之間的關系還未徹底理順。計劃經濟體制下，企業只是政府職能的延伸，非再生能源資源是無償使用的；市場經濟體制下，政府和企業是有職能分工的，非再生能源資源當然要有償使用的。現在國家進行能源價格改革，應當明確國家作為國有資產的代表收取資源租金的職能。這樣做目的在于明晰產權關系，這本身也是市場經濟的內在要求。

資源稅起源于西方，屬于收益稅的一種，其功能是在礦產資源私有制的基礎上調節礦山企業的級差收益。因為在私有制背景下，國家沒有權力參與初次分配以調節級差收益，只好動用政治權力。第二次世界大戰以后隨著礦產資源國有化潮流的發展，許多國家相繼取消資源稅，改行強化國家財產權的做法。美國在20世紀80年代的時候還征收資源稅，到90年代就取消了。中國的非再生能源資源是單一國有制，調節資源的級差收益，可以參考美國經驗征收的紅利的做法，或者參與了初次分配之后，國家在二次分配時再征收特別收益金（暴力稅）調節級差收益。

3.完善礦業權交易市場

申請獲得國家出資勘查并已經探明的礦區的探（采）礦權，應當繳納探（采）礦權價款，這是使用者成本的集中體現。礦業權價款的獲得不僅可以避免國家的前期地勘投入的流失，而且還會充分有效的補償非再生能源資源的自身價值，實現非再生能源資源的可持續開發利用。要構建市場化的非再生能源資源配置制度，資源有償使用僅僅是第一步，真正有意義的是允許并鼓勵礦業權交易。只有依靠大量的礦業權交易，使礦業權價值在競爭性市場中得到實現，才能切實發揮市場這只“看不見的手”在提高資源配置效率方面的作用。

就一般商品而言，在招標拍賣過程中，出價最高的人獲勝保證了把資源運用到價值最高的用途上。但在非再生能源資源造成的外部成本上缺乏內在化機制，以及在礦業權出讓流轉過程中對于業主資質和資本額的特殊要求，決定了礦業權拍賣不能單純遵循“價高者得”的原則。一方面，要依靠獨立的評估機構確定公正合理的礦業權評估價值；另一方面，需加強對業主資質及資金等方面的審查，確保將礦業權配置到最有勘查開發經驗及能力的業主手中。

4.形成競爭性市場價格

非再生能源資源產品市場作為資源流轉的最終市場，其競爭是否完善，對于使用者成本的補償具有關鍵意義。長期以來，我國對非再生能源資源價格實行嚴格管制，造成初級產品與加工產品價格的巨大剪刀差。地質勘探單位和開采企業創造的價值在扭曲的價格關系中被下游產業和相關產業隱性地分割，沒能形成以礦養礦的良性循環。價格管制使非再生能源資源開采利用中的機會成本不能充分地得到體現和補償，實質是把收入從未來消費者轉移到當前消費者。我國應適當提高非再生能源資源產品價格，改變我國資源產品價格過低的局面和資源無價、產品高價的不合理狀況。一般而言，由競爭性市場所決定的非再生能源資源國際價格可以反映非再生能源資源開采和利用中的價值耗損。非再生能源資源產品由競爭性市場所決定的價格來反映資源的稀缺程度和資源利用的機會成本。這樣將會提高礦業權人的未來預期收益，從而減慢非再生能源資源開采和消耗速度，同時使用者成本可以在非再生能源資源定價中得到充分體現。

作者單位：

華曉龍，西安交通大學經濟與金融學院

內蒙古財經學院金融學院

李國平，西安交通大學經濟與金融學院

責任編輯：心 遠