國(guó)土資源局：無(wú)權(quán)確認(rèn)拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)的效力

案情簡(jiǎn)介：

2002年11月1日，湖南省某縣國(guó)土資源局對(duì)縣物資總公司物貿(mào)中心B007號(hào)宗地國(guó)有土地使用權(quán)依法公開(kāi)進(jìn)行拍賣(mài)出讓。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)拍，王某以850萬(wàn)元競(jìng)得該宗土地使用權(quán)，并當(dāng)場(chǎng)與縣國(guó)土資源局簽訂了《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》。但拍賣(mài)成交后，另一競(jìng)拍人陳某向有關(guān)部門(mén)反映，聲稱其本人與王某在競(jìng)拍B007號(hào)宗地過(guò)程中有惡意串通行為。2004年11月5日，縣國(guó)土資源局依據(jù)有關(guān)調(diào)查意見(jiàn)，并根據(jù)國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第二十五條之規(guī)定，作出了《關(guān)于宣布拍賣(mài)出讓縣物資總公司物貿(mào)中心B007號(hào)宗地國(guó)有土地使用權(quán)競(jìng)得結(jié)果無(wú)效的決定》，該決定宣布：競(jìng)得人王某于2002年11月1日競(jìng)得縣物資總公司物貿(mào)中心B007號(hào)宗地國(guó)有土地使用權(quán)結(jié)果無(wú)效，即出讓人（縣國(guó)土資源局）與競(jìng)得人王某于2002年11月1日簽訂的《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》無(wú)效。

王某在收到上述決定后，即委托羅陽(yáng)律師全權(quán)代理此案，向縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。縣人民政府作出行政復(fù)議決定，維持縣國(guó)土資源局作出的決定。王某隨即向市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。市中級(jí)人民法院經(jīng)開(kāi)庭審理后作出一審判決，維持縣國(guó)土資源局作出的決定。王某不服，向湖南省高級(jí)人民法院提起上訴。2007年初，湖南省高級(jí)人民法院經(jīng)書(shū)面審理后作出終審判決：撤銷(xiāo)一審判決，撤銷(xiāo)縣國(guó)土資源局作出的決定。

律師點(diǎn)評(píng)：

1、只有人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)，才有權(quán)確認(rèn)《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》的效力。

首先，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)予以出讓，只是縣國(guó)土資源局的民事法律行為，并不是法律賦予的行政管理職權(quán)。如何實(shí)施國(guó)有土地使用權(quán)出讓的問(wèn)題，是土地管理部門(mén)代表國(guó)家作為土地所有權(quán)人對(duì)物權(quán)的一種處分。土地使用權(quán)屬于由土地的所有權(quán)派生出來(lái)的一種用益物權(quán)。在實(shí)施出讓的行為時(shí)，土地管理部門(mén)并非以“土地管理者”的身份，而只是以“土地所有權(quán)人”的代表身份出現(xiàn)，其法律地位只是一個(gè)民事主體，與土地使用權(quán)受讓人的法律地位完全平等，兩者之間并未形成管理與被管理的行政法律關(guān)系。

其次，簽訂《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》的行為是平等民事主體之間的有關(guān)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民事活動(dòng)。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由出讓方與土地使用者簽訂。”《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第三條“招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則。”之規(guī)定，可見(jiàn)雙方簽訂《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》的行為完全符合《民法通則》“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則。”之規(guī)定，屬于純粹的平等民事主體之間的有關(guān)財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民事活動(dòng)。

第三、《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》屬于民事合同。根據(jù)國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第二十條“成交確認(rèn)書(shū)對(duì)出讓人和中標(biāo)人、競(jìng)得人具有合同效力。”之規(guī)定，成交確認(rèn)書(shū)屬于民事合同。另《房地產(chǎn)管理法》第十五條、第十六條規(guī)定，競(jìng)得人未按約支付出讓金或出讓人未按約提供出讓土地，另一方可以請(qǐng)求違約賠償；《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》也有約定，若一方違約，則按成交價(jià)的20%支付違約金。從以上有關(guān)違約責(zé)任“請(qǐng)求違約賠償”和“支付違約金”的規(guī)定來(lái)看，已經(jīng)明示這種違約行為應(yīng)負(fù)的民事法律責(zé)任，而且是平等地對(duì)待雙方當(dāng)事人。因此，《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》也完全符合民事合同的特征。

第四、《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》應(yīng)當(dāng)受民事法律關(guān)系的調(diào)整。根據(jù)《民法通則》第二條“中華人民共和國(guó)民法調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系。”《合同法》第二條“本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。”之規(guī)定，平等主體之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系而簽訂的民事合同應(yīng)當(dāng)受民事法律關(guān)系的調(diào)整。因此，雙方簽訂的《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》自然也應(yīng)當(dāng)受《民法通則》和《合同法》等民事法律的調(diào)整。

第五、《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》的效力，應(yīng)當(dāng)由人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)確認(rèn)。根據(jù)《合同法》第八條“依法成立的合同，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。依法成立的合同，受法律保護(hù)。”之規(guī)定，雙方簽訂的《成交確認(rèn)書(shū)》對(duì)雙方都具有法律約束力。雙方在履行《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》過(guò)程中關(guān)于“合同是否有效”的爭(zhēng)議，是民事活動(dòng)的當(dāng)事人之間的糾紛，只有人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)，才有權(quán)確認(rèn)合同的效力。而國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第二十條“簽訂成交確認(rèn)書(shū)后，出讓人改變競(jìng)得結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。”的規(guī)定，更是排除了被上訴人單方面宣布《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》無(wú)效的權(quán)利。基于此種認(rèn)識(shí)，所以，在縣國(guó)土資源局?jǐn)M定的《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》這一格式合同中就有著明確的約定：“在本《成交確認(rèn)書(shū)》履行過(guò)程中發(fā)生糾紛時(shí)，由雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成可依法提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)或向有管轄權(quán)的人民法院起訴。”

2、縣國(guó)土資源局作出該決定沒(méi)有取得法律的授權(quán)。

首先，縣國(guó)土資源局的行為違反了行政合法性原則。我國(guó)正在建設(shè)民主法治社會(huì)，更強(qiáng)調(diào)建立有限政府，要求政府依法行政，保護(hù)公民權(quán)利。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十五條“地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)”確立了依法行政的首要原則，即行政合法性原則。而行政合法性原則最核心的內(nèi)容，就是行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)都必須基于法律的授權(quán)才能行使，縣國(guó)土資源局也不應(yīng)例外。法律沒(méi)有授予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)就不能越權(quán)行使。否則，就是違反行政合法性原則。而縣國(guó)土資源局作出該決定卻找不到任何法律的授權(quán)。關(guān)于這一點(diǎn)，通過(guò)該決定就可以清楚地看到，縣國(guó)土資源局在決定中并沒(méi)有列明其行使該項(xiàng)職權(quán)的法律依據(jù)。在一審?fù)徶校瑧?yīng)合議庭的要求，縣國(guó)土資源局也未出示其行使該項(xiàng)職權(quán)的法律依據(jù)。縣國(guó)土資源局既然沒(méi)有取得法律的授權(quán)，那么就無(wú)權(quán)作出該決定。但是，縣國(guó)土資源局在未取得法律授權(quán)的情況下就作出該決定，自然應(yīng)當(dāng)屬于超越職權(quán)的行為。

其次，縣國(guó)土資源局的行為是以行政權(quán)違法取代了人民法院的審判權(quán)。縣國(guó)土資源局是《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》這一民事合同的當(dāng)事人，現(xiàn)在又由其對(duì)合同是否有效單方面自行作出裁決。這只能說(shuō)明縣國(guó)土資源局的特權(quán)意識(shí)、“官老爺”的舊思想根深蒂固。根據(jù)憲法精神，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)與人民法院的審判權(quán)是應(yīng)當(dāng)分開(kāi)，獨(dú)立行使的。而縣國(guó)土資源局單方面自行作出裁決，宣布雙方簽訂的《拍賣(mài)成交確認(rèn)書(shū)》無(wú)效。顯然，縣國(guó)土資源局是利用行政權(quán)取代了人民法院的審判權(quán)。縣國(guó)土資源局這一既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又做“裁判員”的作法，既不符合基本的行政法理原則，也與依法行政，建立法治政府的要求相去甚遠(yuǎn)，更是違反了憲法有關(guān)審判權(quán)由人民法院行使的規(guī)定。

因此，縣國(guó)土資源局在沒(méi)有取得法律授權(quán)的情況下，越俎代庖，行使了本該屬于人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)的權(quán)利，作出的決定是超越職權(quán)的行為，二審法院對(duì)該決定依法予以撤銷(xiāo)是完全正確的。