“公共物品理論”視角下我國公共體育場館民營化改革的思考

摘要：以“公共物品理論”為指導。對我國公共體育場館的經濟兩重性和民營化改革的必要性進行了理論分析。文章指出進行產權制度改革，引進私人資金，同時把市場機制引入到公共體育場館運營中是今后公共體育場館民營化改革的方向。

關鍵詞：公共體育場館；民營化；經營管理

中圖分類號：G80-05 文章編號：1009-783X(2008)04-0046-03 文獻標識碼：A

近年來，我國公共體育場館通過推行以經營承包責任制為主的各種企業化和半企業化改革，調動了經營積極性，經營效益明顯提高，基本實現了由行政管理型向經營管理型的轉變。目前我國公共體育場館中實行企業化和半企業化經營體制(包括承包經營、租賃經營、合作經營、合資經營和體委實行企業經營)的比例已達到69.0％，而實行非企業化經營(主要是事業型)的僅占31.0％，其數量已不足總量的1/3。但是由于遭遇產權制度的體制性障礙，始終難以將改革進一步深化，徹底擺脫困境。因此，采取先進的經營理念，以現代經濟管理學中的“公共物品理論”作為理論依據，在公共體育場館的經營改革創新上取得突破，真正盤活我國公共體育場館巨大的國有資產，已成為政府和社會關注的急需突破的重要理論課題。

1 理論依據

1.1 公共物品理論

公共產品的嚴格定義是由薩繆爾森在1954年發表的《公共支出的純理論》一文中給出的，按照他的定義，公共產品是指消費過程中具有非競爭性和非排斥性的產品。非競爭性是指消費過程中的這樣一種性質，一些人對這一產品的消費不會影響另一些人對這一產品的消費，一些人從這一產品的受益不會影響另一些人從這一產品中的受益，受益的對象之間不存在沖突。換言之，增加消費者的邊際成本為零。非排斥性是指產品在消費過程中產生的利益不能為某個人或某些人所專有，也不能排除利益覆蓋范圍內的社會成員對公共產品的享受。與公共產品相對立的是私人產品，它是指在消費過程中同時具有競爭性和排斥性的產品，如住房、食品衣服、家用電器等。然而，在現實經濟生活中，大量的產品是介于純公共產品和私人產品之間，稱為準公共產品，準公共產品分為兩類，一類是具有外部效應的產品，即通過個人受益同時產生外部效應，如教育、衛生、科研等；另一類準公共產品在同時許多人都消費它時，其容量很快被充分利用而變得供不應求，如橋梁、公園、公共體育設施等。由于準公共產品容易變得超負荷或供不應求，所以需要運用某些排斥性技術去限制參與此類產品消費的人數，如通過對使用者收費來解決問題。

1.2 公共物品的供給和生產主體的分離

從公共物品理論可知，政府提供公共物品并不意味著政府直接生產公共物品。政府供給等于政府生產的觀點是一種傳統的觀點。現代社會的產品生產已經演化成復雜的分工體系，不同的功能可以有不同的個體或組織完成，對于公共物品來說，政府可以是供給的主體，或最終的責任人，但卻可以將不同的環節分配給非政府的私人或組織完成。隨著新公共管理運動將市場機制引入到公共管理中，對政府的功能有了進一步的認識，政府的功能更多的是充當裁判、舵手。現實中常見的政府間接生產的形式有：授予企業經營權，與企業簽訂合同，政府參股，并且還將會出現新的形式。

2 公共體育場館的定義及其經濟兩重性分析

2.1 公共體育場館的定義

公共體育場館是指由國家或社會集資興建，各級體育行政部門進行管理，主要用于運動訓練、運動競賽以及開展群眾性體育活動。作為公共體育場館，有幾大要素：(1)資金來源于國家投資或是社會集資；(2)管理上歸體育行政部門管理；(3)一般用于運動訓練或運動競賽；(4)向社會開放；(5)公益性。由于公共體育場館的大部分資金來源于國家和社會，其本質屬性具有準公共產品的性質，因此在運營過程中對于公眾在收費問題上要與商業性健身場所有所不同。

2.2 公共體育場館的經濟兩重性分析

公共產品同時具有經濟兩重性。公共產品的經濟兩重性包括兩種含義：(1)公共產品與服務的兩重性，即公共部門提供的是社會通用型產品，共享性服務。這類產品的社會經濟功能一方面可以為生產服務，一方面又能直接為居民生活服務。(2)商品性和福利性，無論服務的對象如何，公共部門的企業既是經營型企業又是福利型企業，公共產品具有商品性和福利性的雙重性質。公共產品作為商品，經營者務必遵循效率至上的規律；作為福利，公共部門必須貫徹公平優先的原則。因此，從這個意義上講，公共體育場館不僅僅擔負著向社會開放，滿足人們健身活動的需要，還有著維護國家利益，保障國有資產保值增值的重要責任。

3 民營化的含義和公共體育場館民營化改革的必要性分析

3.1 民營化的含義

依照公共物品理論，公共物品的提供者可以是多元化的，政府并不是公共物品的唯一提供者，這就為公共體育場館經營管理的民營化提供了理論基礎。從狹義的角度看，民營化即私有化。民營化的過程就是采取措施將原本屬于公共部門的資產通過股權的方式轉移給私人部門，但也有專家認為民營化即私有化的觀點是狹隘的，民營化比私有化有更豐富的內容。歐文.斯認為“將民營化理解為政府從整體上減少介入程度更加準確”，民營化是政府減少產品、供給、補助和管制，或是指上述四種手段的任意組合。還有不少學者認為民營化的理解應更寬泛，如杰克遜和普萊斯，他們不僅將出售公共資產、放松管制、放開國家壟斷的行業并引入競爭、合同外包等看作是民營化的一些做法，而且也將由私人部門提供公共服務、聯合使用公共部門和私營部門財政經費的資本計劃、減少補貼及引入使用者付費機制等做法看作是民營化。結合上述觀點，本文認為民營化是指政府為減少政府運行成本，引入競爭機制。把公共部門的資產通過政府采購招標、企業參股的方式交給企業進行經營管理的行為。

3.2 公共體育場館民營化的必要性分析

3.2.1 政府提供公共物品的直接成本和間接成本

政府作為市場的替代物，其運行是有成本的。從經濟學的定義上說，政府的成本是由政府的消費構成的，政府消費包括直接消費與間接消費兩個方面。所謂政府的直接消費，是指政府得以存在并進行正常活動所需要的消費，這是政府成本的最為基本的部分。政府的直接消費與政府的規模及其消費水平成正比，即政府的規模越大，政府的消費水平越高，政府的成本也就越高。所謂政府的間接消費，主要是指出于社會管理上的需要而以政府的名義為社會支出的費用，用現代經濟學的概念來說，即相當于政府提供公共物品的支出消費，提供公共物品是政府的責任，同時也是政府存在的根據。因此，從政府效率來說，應盡可能擴大政府的間接消費水平，壓縮政府的直接消費水平。基于這樣的一個認識，精簡政府機構，提高管理效率，動員社會力量，提供更多的公共物品，這就為公共體育場館民營化提供了理論依據。

3.2.2 減少尋租行為

作為一種經濟學上的地租，首先是一種經濟利潤，即在要素的機會成本之上的一種報酬。經濟利潤成為租，其原因在于某種形式的壟斷，能夠阻礙其他生產者的加入。這種壟斷可以是自然的，也可以是人為的。就公共領域而言，其地租的存在主要也來源于壟斷。首先，公共物品本身的特點決定了許多公共物品具有一種“自然壟斷性”，這不可避免的形成租；其次，在公共物品的種類和規模的決定，誰來生產，為誰生產等問題，政府擔當著重要角色，這就形成一種排斥和壟斷，是其他人無法與之競爭，從而為一部分人可以穩定的獲得壟斷帶來的地租。關于如何減少尋租，不同的學者提出了不同的解決方案。就公共物品的配置而言，布坎南提出的方法是可取的，按照他的理論，放松甚至取消政府管制，提高經濟自由化水平，提高經濟競爭力，是消除尋租的好辦法，而這也是縮小腐敗空間的重要手段。就我國公共體育場館的經營改革而言，消除官僚制度的影響，大力進行體制改革，明晰產權，把私人資金或者私人機構引入到公共產品的提供上來，使公共物品的提供主體多元化，加大競爭力度，這樣不僅減少了腐敗，而且保證了服務質量，提高了社會效益，并且保證了國有資產的保值增值。

4 我國公共體育場館民營化改革現狀及趨勢分析

4.1 目前公共體育場館民營化改革存在的問題

隨著改革的不斷深入，我國公共體育場館的管理體制由計劃管理逐步向預算管理(全額管理、差額管理)——承包經營責任制——租賃制轉變，逐步實現了由行政型管理向經營型管理的過渡，但由于受計劃經濟的影響，再加上各場館之間的客觀條件差異，致使目前各公共體育場館所采用的經營管理體制不盡相同，在多種體制并存中，仍有一定數量的公共體育場館采用計劃經濟沿襲下來的管理體制。這些陳舊體制給公共體育場館的經營管理帶來一系列問題，一是所有權與經營權無法分離或分離程度不高，導致場館缺乏經營自主權，最突出的是缺乏人事權、資金支配權、經營決策權和利益分配權，嚴重束縛了經營管理者的手腳。二是場館與上級體育主管部門之間的關系無法理順，導致權責不明、職能不清、利益不分的不良現象仍然存在。三是市場機制運轉不靈，導致資源優化組合難度大，市場競爭乏力，管理效率和經營效益低下。

4.2 公共體育場館民營化改革趨勢分析

1)公共體育場館進行產權制度改革，引入私人資金或是私人機構參與到公共物品的提供上來，改變過去單一的政府提供模式。目前公共體育場館所推行的以經營承包責任制為主的經營管理改革，基本不涉及場館的產權制度改革。長期以來，作為公共場館的出資者，國家擁有絕對的財產權利也承擔著無限的財產責任。公共場館財產的虧損始終由財產的所有者——國家來負擔。由于法人財產權沒有真正落實，所以承包經營者所承擔的經濟責任只是單純的利益責任，并不包括財產責任。財產約束機制的缺位造成承包經營的公共場館只有負盈的利益動力，而沒有負虧的財產風險。因為沒有了產權約束，不必為國有資產的保值增值負責，“負盈不負虧”便成為一段時期承包經營的流行做法，既加重了國家負擔，又為低效率運行場館的生存提供了不恰當的保護。

2)公共體育場館的運營要引入市場機制，讓體育公共服務參與市場流通領域，使其具有一定市場行為，但同時要保證它的公益性。長期以來，人們對“國有資產”認識上的偏頗，阻滯了公共體育場館進入資產市場流通，過分強調公共體育場館的人民性和公益性，卻無視它“國有資產”的商品屬性；或者雖承認它的國有資產屬性，卻不認同它可以像其他國有資產一樣進入市場流通。其實，公共體育場館同其他商品一樣，既物化著人類的一般勞動，具有價值；同時也具有使用價值，不僅生產出可供消費的體育產品或勞務，而且還可為所有者提供資產增值的收益。“國有資產完全可以而且應該進入資產市場，按一般商品交換原則進行流通和轉讓，實現其價值和使用價值。當然，體育公共服務進入市場中生產，要受價格的調控作用，又要實現社會效益。從公共經濟學角度看，對體育公共服務根據其非競爭或非排他性質，可以有兩種定價方式：二步定價法和高峰負荷定價法。前者是按固定成本和可變成本分開的方式分別定價；后者是按公共服務消費高峰和非高峰負荷分別定價，以充分利用資源。例如通過市場對公共體育場館的經營，按二步定價法，消費者觀看比賽或健身所購門票價格不需支付基礎設施成本，只需支付變量成本，那么就產生了消費者剩余，固定成本則由政府補貼提供。因為這類公共服務目的是實現體育發展，使公眾受益，市場在經濟上投入多，產出少，需要政府進行撥款補貼，即使在市場經濟發達的國家也是如此。實際上這既是體育市場化的過程，也是通過政府提供，使公眾享受到價格合理的體育公共服務的過程。

5 結論

1)從公共物品理論可知，政府提供公共物品并不意味著政府直接生產公共物品。政府可以是供給的主體，或最終的責任人，但卻可以將不同的環節分配給非政府的私人或組織完成。這就為公共體育場館的民營化改革，引入私人資金和私人機構提供了理論保證。

2)公共產品同時具有經濟兩重性。從這個意義上講，公共體育場館不僅僅擔負著向社會開放，滿足人們健身活動的需要，還有著維護國家利益，保障國有資產保值增值的重要責任。

3)公共體育場館進行民營化改革是必然的，這是降低政府管理成本、提高管理效率的需要，也是降低尋租行為的最佳途徑。

4)目前公共體育場館進行的民營化改革還存在很多問題，進行產權制度改革，把市場機制引入到體育場館的運營中是今后公共體育場館經營管理改革的方向。但同時也要注意幾方面的問題：一是在追求經濟效益過程中不能淡化公共體育場館的公益性，畢竟公共體育場館提供的產品是準公共產品，要以社會效益為主兼顧經濟效益；二是實行民營化改革的公共體育場館經營，并不意味著政府不再參與其中，公共物品的提供無論如何都需要政府的介入，只是把政府對經濟的管制限制在必要的范圍內。