現(xiàn)階段湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況研究

摘要：采用問卷調(diào)查法，以湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策為研究對象。首先對現(xiàn)階段湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策的制定情況進行了概述，然后分析了現(xiàn)階段湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況，包括：執(zhí)行的部門、執(zhí)行的手段和執(zhí)行中的問題等三方面內(nèi)容。得出以下結(jié)論：1)執(zhí)行的傳導(dǎo)機制不順暢；2)執(zhí)行手段單一且多頭管理；3)監(jiān)督體制不完善。針對湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中存在的問題提出建議：1)保證體育產(chǎn)業(yè)政策的有效性；2)采取多種執(zhí)行手段，防止多頭管理；3)健全政策執(zhí)行的監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：體育產(chǎn)業(yè)；政策；執(zhí)行

中圖分類號：G80-05 文章編號：1009-783X(2008)04-0088-04 文獻標識碼：A

“近十余年問，我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)由最初的探索嘗試階段(1979至1992年)進入到全面發(fā)展階段(1992年至今)，在這個階段我國體育產(chǎn)業(yè)總體上呈現(xiàn)高增長、快速度、多領(lǐng)域的良好態(tài)勢。”但是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中又面臨諸多問題，需要一系列政策來予以引導(dǎo)、促進、規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，使之有序、高效和健康的發(fā)展。而目前最主要的問題是產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行面臨一系列的困難，怎樣使得產(chǎn)業(yè)政策有效的貫徹執(zhí)行是當前我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題。

本文以湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策為研究對象，對湖南省制定的體育產(chǎn)業(yè)政策進行了概述，然后分析了其執(zhí)行和監(jiān)督情況，找出了存在的主要問題，對造成這些問題的原因進行了分析，并結(jié)合實際情況提出了相應(yīng)的政策建議。

1 研究方法

采用問卷調(diào)查法，以系統(tǒng)科學(xué)和管理科學(xué)的理論與方法，將調(diào)查者對象分為管理主體和管理客體，管理主體主要指體育行政管理部門，管理客體主要指各類體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營部門。依據(jù)這兩個方面，設(shè)計兩個層面的問卷。問卷發(fā)放主要選擇了湖南省的長沙、株洲、常德、衡陽、邵陽、婁底、自治州七個地區(qū)的體育行政部門以及部分體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營部門，采取隨機抽樣的方法進行問卷的發(fā)放。問卷發(fā)放時間為2006年7月至10月。本文的調(diào)查對象是省體育局及各市、地區(qū)體育局體育產(chǎn)業(yè)、政策法規(guī)等部門的領(lǐng)導(dǎo)和湖南省各體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營部門的主要經(jīng)營管理人員。對體育行政機關(guān)人員進行調(diào)查，共發(fā)放問卷50份，回收問卷48份。有效問卷48份，有效回收率為96％；對體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員進行調(diào)查。共發(fā)放問卷100份，回收問卷89份，有效問卷80份，有效回收率為90％。另外，還對有關(guān)體育行政、市場管理部門進行重點訪問，主要側(cè)重在一些關(guān)鍵問題上。如體育產(chǎn)業(yè)政策制定的程序、執(zhí)行情況和影響因素、執(zhí)行過程中政府及企業(yè)的行為等等。

2 結(jié)果與討論

2.1 現(xiàn)階段湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策的制定情況概述

1981年以來，湖南省共制定了有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)的政策32份，其中包括4份地市制定的體育產(chǎn)業(yè)政策。從現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)政策看，湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策雖然還不完善，但涉及面比較廣泛，對湖南省的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了一定的引導(dǎo)、促進、規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。

根據(jù)現(xiàn)行的湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策，下面將主要從其執(zhí)行和監(jiān)督等方面進行分析，找出存在的主要問題，對造成這些問題的原因進行分析，并結(jié)合實際情況提出相應(yīng)的政策建議。

2.2 現(xiàn)階段湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況分析

2.2.1 執(zhí)行的部門

體育產(chǎn)業(yè)政策是否真正有效和實施，關(guān)鍵是看執(zhí)行情況，通過對省體育局體育產(chǎn)業(yè)中心楊菁書記的訪談得知：對于湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策來說，其執(zhí)行部門除了湖南省體育局以外，更多的是各地、市體育局來具體執(zhí)行。株洲市體育局鄭劍副局長說：“在實際操作中，由體育部門單獨執(zhí)行的機會很少，絕大多數(shù)情況下，是由體育局、工商局、衛(wèi)生局等聯(lián)合執(zhí)行。”

通過問卷調(diào)查我們得知：有97.9％行政機關(guān)人員和87.5％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門應(yīng)包括體育行政部門；有58.3％行政機關(guān)人員和23.8％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門應(yīng)包括工商局；有10.4％行政機關(guān)人員和12.5％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門應(yīng)包括衛(wèi)生局；有8.3％行政機關(guān)人員和5％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門應(yīng)包括環(huán)保局；有22.9％行政機關(guān)人員和2.5％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門應(yīng)包括城管部門；另有12.5％行政機關(guān)人員和10％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員選的其他部門。(見表1、2)

總體來看，湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行部門應(yīng)該是各地、市體育局，但目前的實際情況是各地、市體育局由于一些原因，更多的是與工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門聯(lián)合執(zhí)法。

2.2.2 執(zhí)行的手段

體育產(chǎn)業(yè)政策的實施手段是所有行為主體為實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)政策目標而采取的措施，它不僅包括政策操縱的手段，而且也包括其他主體所擁有的一切手段。在執(zhí)行這些政策內(nèi)容時，要采用經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段等，以下是三種主要手段：

通過對湖南省體育行政機關(guān)人員和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員的調(diào)查，有70.8％行政機關(guān)人員和53.8％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為湖南省體育產(chǎn)業(yè)的執(zhí)行手段為行政手段；有56.3％行政機關(guān)人員和38.8％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為是法律手段；有27.1％行政機關(guān)人員和31.3％的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員認為是經(jīng)濟手段。(見圖1)

從總體看，湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行手段目前主要以行政手段為主，輔之以經(jīng)濟手段和法律手段，行政手段運用起來方便、快捷且成本低，但是在具體執(zhí)行過程中效果較差，有兩方面原因：(1)各地、市體育局方面：重視程度不夠。(2)經(jīng)營實體方面：經(jīng)濟實力有限，很多企業(yè)不能執(zhí)行，如果強制執(zhí)行則企業(yè)將難以為繼，經(jīng)濟手段的效果較好，主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠等方面，而法律手段效果較差，其主要原因是企業(yè)法律意識淡薄。

2.2.3 執(zhí)行中的問題

2.2.3.1 執(zhí)行的傳導(dǎo)機制問題

1)從信息的產(chǎn)生看，有些政策本身并不具有合理性，可行性或持續(xù)性。合理性是指政策必須從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢；可行性是指政策的設(shè)計要充分考慮執(zhí)行的外部條件和環(huán)境，具有明確的實施措施和操作方式；持續(xù)性是指使信息接收主體形成對政府的合理預(yù)期，從而作出正常的反應(yīng)。若政策不能滿足上述三個條件，傳導(dǎo)的源頭就會發(fā)生問題，肯定不會產(chǎn)生好的政策效果。當政策缺乏合理性時，勢必會影響產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展，甚至造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的盲目性、混亂性；如果政策不可行，政策就得不到有效地貫徹。

根據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計結(jié)果可知，湖南省體育行政機關(guān)人員對體育產(chǎn)業(yè)政策信息本身的肯定性評價：合理性，有71.4％的人認為一般，有16.7％的人認為較好；可行性，有55.5％的人認為一般，有17.8％的人認為較好；持續(xù)性，有44.7％的人認為一般，有31.6％的人認為較好；(見表3、4、5)。從調(diào)查結(jié)果看大部分被調(diào)查的行政人員對現(xiàn)行的體育產(chǎn)業(yè)政策的合理性、可行性和持續(xù)性均持一般態(tài)度，可見湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策要改進的地方很多，今后在制定政策時應(yīng)全面考慮各方面因素。

2)從信息的傳遞看，政策在傳遞中會出現(xiàn)曲解和變形。對政策的曲解，本質(zhì)上就是對政策的歪曲理解，這是執(zhí)行者認識上的問題。由于執(zhí)行者本身的知識、理論水平和能力的有限，對公共政策的內(nèi)容缺乏正確的理解，也就是吃不透政策的內(nèi)涵；對政策利益分配的認同性不夠，如果政策涉及到利益分配不符合本部門本地區(qū)的利益，執(zhí)行者往往不能從思想上和行動上擁護該政策，其經(jīng)濟結(jié)果是形成“諸侯經(jīng)濟”，其政治結(jié)果是使中央政策的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，破壞中央政府“令行禁止”的政令統(tǒng)一。而對政策的變形就是執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過程中，對政策目標的歪曲。主要包括以下幾種形式：機械性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、截留性執(zhí)行，附加式政策執(zhí)行和敷衍性執(zhí)行等。湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策傳遞的層次、環(huán)節(jié)相對其他部門來說較少，所以這方面的問題并不突出。

3)從信息接收的情況看，湖南省大部分體育經(jīng)營實體不明確或沒有能力對信息作出正確的判斷和反應(yīng)。如果執(zhí)行主體沒有積極性和恰當?shù)拇胧a(chǎn)業(yè)政策就得不到貫徹；執(zhí)行對象不是獨立經(jīng)營實體，缺乏自我發(fā)展、自我約束機制，就難以響應(yīng)政策導(dǎo)向。根據(jù)調(diào)查，有44％的體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員能夠正確認識上級行政部門制定的體育產(chǎn)業(yè)政策，而有高達88.2％的體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員對體育產(chǎn)業(yè)政策沒有任何的反饋信息。(見表6、7)其原因為：很多企業(yè)并不知道有相關(guān)的體育產(chǎn)業(yè)政策出臺；大部分私營企業(yè)沒有得到，如：融資、技術(shù)開發(fā)、市場渠道、稅收優(yōu)惠等的具體幫助，所以對政府的相關(guān)政策反映冷淡。

總體來看，體育產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過程中的傳導(dǎo)機制不順暢，是導(dǎo)致政策不能很好貫徹的一個重要原因。其具體環(huán)節(jié)上表現(xiàn)在：首先。政策本身并不具有合理性，可行性或持續(xù)性；其次，政府對政策的宣傳不夠。更重要的是企業(yè)沒有從政策中得到任何實惠。

2.2.3.2 執(zhí)行手段單一

由于體育部門長期以來屬于行政部門，在長期的計劃經(jīng)濟的指導(dǎo)下，形成了以行政審批為主的執(zhí)行手段。隨著體育市場化出現(xiàn)，體育部門正面臨著體制改革的關(guān)鍵時期。如今，2001年2月湖南省體育局已經(jīng)成立了湖南省體育產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心，一些地市體育局也先后成立了體育經(jīng)濟辦公室等部門。如：長沙市體育局就設(shè)立了體育產(chǎn)業(yè)處。隨著體育產(chǎn)業(yè)的專業(yè)部門的成立，政府對體育市場的干預(yù)手段將會走向多樣化，只是當前一段時期行政審批為主要手段還會持續(xù)一段時間。

2.2.3.3 多頭管理

從理論上湖南省體育產(chǎn)業(yè)應(yīng)由湖南省體育局管理，各地市體育局負責(zé)具體操作，但在現(xiàn)實中體育產(chǎn)業(yè)作為新鮮事物，到目前省里還沒有制定什么具體的政策來管理體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營企業(yè)。因此，在遇到問題時只有聯(lián)合工商局、稅務(wù)局、城管部門等聯(lián)合執(zhí)法，從而呈現(xiàn)出多個部門來管理體育企業(yè)的局面。

2.2.3.4 執(zhí)行中的監(jiān)督機制問題

政策進入了執(zhí)行階段，也就是預(yù)示著政策獲得了合法性，但政策獲得了合法性并不意味著政策能自動得到實現(xiàn)，在政策執(zhí)行過程中還會出現(xiàn)政策歪曲和變形的現(xiàn)象，因此必須加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督。所謂政策執(zhí)行監(jiān)督是對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行檢查和糾正，以確保政策達到預(yù)期目標。政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策有效執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)和手段，它通過對政策執(zhí)行全過程進行跟蹤監(jiān)督，檢查各種政策執(zhí)行行為，及時發(fā)現(xiàn)問題，把執(zhí)行中存在的障礙因素得到迅速的排除，使政策能得到順利的執(zhí)行，這對防止公共權(quán)利異化和腐敗的產(chǎn)生起了很好的抑制作用。現(xiàn)階段我國政策監(jiān)督機制還很不完善，尤其在政策執(zhí)行過程中，缺乏明確的監(jiān)督和檢查標準，缺乏正式的反饋渠道，并且監(jiān)督帶有很大的隨意性。由于我國政策執(zhí)行監(jiān)督體制不健全，會直接導(dǎo)致政策“執(zhí)行前缺乏預(yù)見，執(zhí)行中缺乏約束，執(zhí)行后糾偏不力”。這就需要建立和明確政策執(zhí)行的監(jiān)督制度，從根本上來改變這種監(jiān)督狀況。

我國的監(jiān)督種類主要有人大的監(jiān)督、社會的監(jiān)督和政府機關(guān)自上而下的權(quán)利監(jiān)督等，這實際上是一種多元監(jiān)督體制。湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行監(jiān)督也屬于這種體制，通過訪問得知：在政策執(zhí)行過程中，缺乏明確的監(jiān)督和檢查標準，缺乏正式的反饋渠道，并且監(jiān)督帶有很大的隨意性。從調(diào)查行政機關(guān)人員和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員的結(jié)果看，分別有81.3％和67.5％的人認為體育行政部門應(yīng)該是監(jiān)督的主要部門，有50％和38.8％的人認為新聞媒體監(jiān)督是重要的方面，有35.4％和45％的人認為應(yīng)該接受群眾監(jiān)督，而對人大的監(jiān)督中行政機關(guān)人員的認知度(41.9％)明顯高于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人員(12.5％)，(見表8)其原因主要是兩者對監(jiān)督的認識存在差異性，即前者對監(jiān)督比較了解，而后者對監(jiān)督了解較少。調(diào)查結(jié)果反映出社會對于政策執(zhí)行的監(jiān)督缺乏了解，而湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的監(jiān)督各方面聯(lián)系不夠密切，更談不上很好的配合，他們之間缺乏明確的分工，尤其是監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的責(zé)任上不明確，存在著監(jiān)督的表面化和監(jiān)督權(quán)力的抽象化問題。并且有些監(jiān)督在現(xiàn)實中往往僅是一種形式，達不到良好的監(jiān)督效果。

總之，在我國由于受多種因素的影響，政策執(zhí)行中的各種監(jiān)督體制還很不完善，也達不到應(yīng)有的監(jiān)督效果。如果政策執(zhí)行缺乏明確的監(jiān)督，那么它的有效執(zhí)行也會大打折扣。事實上，政策執(zhí)行中監(jiān)督應(yīng)是全方位的，既有自上而下的監(jiān)督、也應(yīng)有自下而上的監(jiān)督以及同級之間的監(jiān)督，這些監(jiān)督不能流于形式，形同虛設(shè)，并且各監(jiān)督體制之間要有密切的配合，這就需要徹底改善我國的監(jiān)督制度，只有完善的監(jiān)督制度形成，才能發(fā)揮監(jiān)督的真正效果和威力，保證政策得到良好地執(zhí)行。

3 結(jié)論與建議

3.1 湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中存在的問題

3.1.1 執(zhí)行的傳導(dǎo)機制不順暢

湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策信息傳導(dǎo)的各個環(huán)節(jié)均存在問題。從信息的產(chǎn)生看，有些政策本身并不具有合理性，可行性或持續(xù)性。從信息傳遞看，由于市場經(jīng)濟體系尚未形成，以市場機制為向?qū)У恼呤侄伟l(fā)揮作用的空間有限，而作為干預(yù)主體的有關(guān)部門。出于自身的考慮，往往會造成決策信息傳導(dǎo)失真、扭曲、變形。湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策傳遞的層次、環(huán)節(jié)相對來說不是很多，所以這方面的問題并不嚴重。從信息接受的情況看，湖南省有些體育經(jīng)營實體不明確或沒有能力對信息作出正確的判斷和反應(yīng)。

3.1.2 執(zhí)行手段單一且多頭管理

由于體育部門長期以來屬于行政部門，在長期的計劃經(jīng)濟的指導(dǎo)下，形成了以行政審批為主的執(zhí)行手段。而體育產(chǎn)業(yè)屬于新興事物，領(lǐng)導(dǎo)在觀念上和行動中都不重視體育產(chǎn)業(yè)，其政策制定也必然滯后，沒有相關(guān)政策法規(guī)可依，在遇到問題時，體育部門只有聯(lián)合其他執(zhí)法部門聯(lián)合處理。

3.1.3 監(jiān)督體制不完善

在我國由于受多種因素的影響，政策執(zhí)行中的各種監(jiān)督體制還很不完善，也達不到應(yīng)有的監(jiān)督效果。尤其在政策執(zhí)行過程中，缺乏明確的監(jiān)督和檢查標準，缺乏正式的反饋渠道，并且監(jiān)督帶有很大的隨意性。由于我國政策執(zhí)行監(jiān)督體制不健全，會直接導(dǎo)致政策“執(zhí)行前缺乏預(yù)見，執(zhí)行中缺乏約束，執(zhí)行后糾偏不力”。

3.2 針對湖南省體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中存在的問題的建議

3.2.1 保證體育產(chǎn)業(yè)政策的有效性

要解決體育產(chǎn)業(yè)政策傳導(dǎo)不順暢的問題，必須使政策本身具有有效性，即首先要由政策制定部門嚴格按照政策制定程序來制定政策；其次要建立最優(yōu)的運用政策的協(xié)調(diào)機制；最后要有反應(yīng)靈敏的政策執(zhí)行者。

3.2.2 采取多種執(zhí)行手段，防止多頭管理

在保持適當?shù)男姓侄蔚那疤嵯拢瑧?yīng)該有效地運用法律手段，那么必須建立和健全符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的法律規(guī)范以及制定出相應(yīng)的、符合市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的法律法規(guī)，同時必須健全司法和監(jiān)督檢查體系并有效地履行職責(zé)，提高公民、法人的法律意識。同樣，采取必要的經(jīng)濟手段，如：財政、金融、外貿(mào)措施和政府采購來調(diào)節(jié)和影響產(chǎn)業(yè)部門和企業(yè)行為。

3.2.3 健全政策執(zhí)行的監(jiān)督制度

政策監(jiān)督制度主要有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。內(nèi)部監(jiān)督包括；黨紀監(jiān)督和政府的行政監(jiān)督；外部監(jiān)督包括：國家立法機關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督。對于內(nèi)部監(jiān)督最好的辦法是使內(nèi)部監(jiān)督走上法制化的道路，而對于外部監(jiān)督首先應(yīng)強化國家立法機關(guān)的監(jiān)督職能。創(chuàng)新人大監(jiān)督制度，通過立法進一步明確人大的范圍、手段和方法(如：在人大設(shè)立專門的、常設(shè)性監(jiān)督機構(gòu))。另外，社會監(jiān)督發(fā)揮著很大的作用，它可以有效地促進體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況得到快速的回應(yīng)，并且體現(xiàn)了黨的執(zhí)政為民思想，但現(xiàn)階段我國的社會監(jiān)督有很強的隨意性和偶然性。因此，可以通過建立輿論監(jiān)督機制和人民群眾訴求表達機制來加強社會監(jiān)督的作用，以保證體育產(chǎn)業(yè)政策能真正貫徹執(zhí)行。