構建我國地方商業銀行體系的重新思考

摘要：地方銀行體系主要指省以下市縣區的銀行機構體系，目前，地方商業銀行體系一般由工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行，跨區域股份制商業銀行和城市商業銀行、農村信用社構成。隨著國有銀行政策職能的完全消退，為提高其盈利性水平和集約化經營程度，國有商業銀行便從市縣區撤出大量的分支機構，而股份制商業銀行的趨利性本質又不會向次發達地區延伸機構，一些地方城市商業銀行和農村信用合作社又規模小，力量微薄。因此，建立以城市商業銀行和農村商業銀行為主體的地方銀行體系已是保持地方經濟與金融相協調發展的重要環節。

關鍵詞：銀行體系；再構建；商業銀行

中圖分類號：F830.33

文獻標識碼：A

文章編號：1002-2848-2008（05）-0078-06

一、我國銀行業和地方商業銀行體系的基本情況

2007年底，我國銀行業金融機構共包括政策性銀行3家，國有商業銀行5家，股份制商業銀行12家，城市商業銀行124家，城市信用社42家，農村信用社8，348家，農村商業銀行17家，農村合作銀行113家，村鎮銀行19家，貸款公司4家，農村資金互助社8家，信托公司54家，企業集團財務公司73家，金融租賃公司10家，貨幣經紀公司2家，汽車金融公司9家，郵政儲蓄銀行1家，金融資產管理公司4家以及外資法人金融機構29家。我國銀行業金融機構共有法人機構8，877家，營業網點189，921個，從業人員2，696，760人（見表1）。

銀行業金融機構資產繼續擴大。截至2007年底，銀行業金融機構資產總額52.6萬億元，比上年增加8.6萬億元，增長19.7%；負債總額49.6萬億元，比上年增加7.9萬億元，增長18.8%；所有者權益3.0萬億元，比上年增加7，913億元，增長35.3%（見圖1）。五家大型銀行總資產達到28.0萬億元，比上年增長16％^［1］。

銀行業金融機構市場份額發生變化（見圖2）。從機構類型看，資產規模較大的依次為：國有商業銀行、股份制商業銀行、農村合作金融機構，三類機構資產占銀行業金融機構資產的份額分別為53%、14%和11%。股份制商業銀行、農村合作金融機構、城市商業銀行和城市信用社、外資銀行資產占比上升較快，分別上升1.4、0.6、0.3和0.3個百分點，中小商業銀行市場份額逐步擴大。

農村金融組織和地方商業銀行體系進一步健全。2007年，銀監會批準成立一批新的農村金融機構，截至2007年底，共有31家新型農村金融機構開業，其中村鎮銀行19家，貸款公司4家，農村資金互助社8家，進一步拓寬和引導各類資金流向農村的渠道，在解決農村金融服務問題上實現重大突破（見表2）。截至2007年底，已組建銀行類金融機構130家，組建以縣（市）為單位統一法人機構1，818家，地（市）統一法人社7家。農村商業銀行股改上市邁出重要步伐，農村信用社服務“三農”的能力和水平進一步提升，農村金融服務得到改善^［2］。

截至2007年底，農業銀行、農業發展銀行、農村合作金融機構、郵政儲蓄銀行及新型農村金融機構的貸款余額達到7.7萬億元，增長16.6%，約占銀行業金融機構貸款總量的27.8%。其中，農村合作金融機構農業貸款余額15，715億元，比年初增加2，440億元，增幅21.0%，農戶貸款10，612億元，比年初增加1，413億元，增幅15.4%；郵政儲蓄銀行新增返回農村資金1，336億元，累計返回農村資金489億元;新型農村金融機構累計發放貸款3.98億元。

二、地方銀行體系缺失現狀和原因

(一)國有商業銀行大規模裁減分支機構，造成部分地區的金融空白和銀行體系的缺失

1998年6月30日，由中國人民銀行制定的“關于國有獨資商業銀行分支機構改革方案”得到了國務院的批準。方案中對四大銀行機構的撤并提出了非常具體的要求。在裁減機構的比例上，除中國農業銀行盡量保留其縣級支行外，其他3家都要精簡，比例為中國工商銀行20%、中國建設銀行30%、中國銀行10%。國有商業銀行在地方共撤并了近3萬家左右的縣級或縣以下機構網點，造成一些地方金融服務的空白。四大國有商業銀行業務重點逐步向大中城市轉移，相應工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行的許多縣支行已不復存在，保留的只是存款性質的機構，服務功能不太健全，而一些市縣區沒有城市商業銀行，即便有也不能設分支機構，只有勢單力薄的農村信用社。從而造成這些地區一定程度的金融空白和銀行體系的缺失，形成經濟發展與銀行機構服務的失衡。

（二）國有銀行商業性的信貸政策，加劇了區域間的經濟金融不平衡

一般來說，經濟越發達，資金越充裕，信貸風險越小。國有商業銀行體系分布特征，決定了信貸資源相對集中在發達地區，造成了發達地區資金更充裕，市縣區資金更緊張，形成資金逆向流動。以蘇北某市2007年的新增存貸款為例，2007年江蘇省新增存貸比為98.29%，而該市的新增存貸比僅為74.59%，低于全省平均水平23.7個百分點，這意味著該市大量存款資金未能用于地方經濟發展而外流。

此外，郵政儲蓄機構也從農村大量抽走資金。由于郵政儲蓄轉存款利率水平高，且風險低，致使郵政儲蓄規模迅速擴張，年增加額從1998年的557億元到2003年底存款余額達9315億元，年均增長率約18%，市場占有率接近12%，其中70%來自縣及縣以下地區，僅鄉鎮所轄農村就占34%^［3］。

（三）國有商業銀行在市縣同時設立眾多分支機構的條件已不再存在，應當有計劃地從市縣撤出

國有商業銀行成立之初，按照行政區劃設置分支機構，當時動因有二：一是承擔一定的政策職能；二是通過分支機構的增多，加劇金融機構間的競爭程度，以提高全社會金融服務水平。從目前情況來看，國有銀行的政策職能已剝離殆盡，而從金融服務來看，通過機構的增設來提高全社會金融服務質量的目標已實現，特別在從計劃經濟向市場經濟過渡進程中，通過機構的林立確實推動了金融服務水平的快速提高。相反，在全民金融意識和社會服務意識已全面提高的情況下，再通過林立銀行機構來解決服務效率問題已顯得不再必要，同市場需求和資源成本相比，這種銀行體系已是弊多利少。

（四）國有商業銀行體系的重復建設，造成社會資源的浪費

四大國有商業銀行體系重復建設，影響商業銀行集約化經營。 在業務量有限的情況下，布局及經營的重復易導致銀行間惡性競爭，造成社會資源的浪費。銀行機構布局是銀行發展的一個重要方面，其設置合理與否直接關系到銀行效率的高低和競爭力的大小。目前，中國商業銀行業呈現出過度競爭格局：在特大城市及部分沿海開放城市，有外資銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行及城市商業銀行之間的競爭；在大中城市有國有商業銀行、股份制商業銀行及城市商業銀行之間的競爭；在中小城市及部分中心城鎮有國有商業銀行、城市商業銀行、城市信用合作社和農村信用合作社之間的競爭；在農村地區，有著農業銀行、農村信用合作社以及郵政儲蓄的競爭。這種布局模式，使一個區域內各種銀行機構并存。我國實行金融業分業經營、對銀行業務范圍限制較嚴，各銀行機構所從事的業務種類基本一致，在業務總量既定的條件下，各銀行的分支機構只能在某一個平衡點上分割既有的業務量。業務量較大的區域，各家還都可以分一杯羹，但業務量較小的區域，則很難人人都喂得飽。在這種情況下，極易造成銀行間的惡性競爭及資源的極大浪費。對于一個社會來說，競爭的成本大于服務效率提高帶來的收益時就是一種浪費^［4］。

（五）國有銀行已不能為地方中小企業提供金融服務

目前，國有銀行信貸決策普遍上移與地方中小企業信貸需求“時間急、頻率高 、金額小”的矛盾十分突出，使得大部分中小企業始終難以獲得國有銀行信貸支持。國有銀行貸款審批遠離貸款主體，信息嚴重不對稱，無法對貸款風險度、市場經營形勢作出及時、準確、全面的判斷。同時，有些規模小，但效益好的企業貸款申請也因為達不到相關標準而被一筆勾銷，使其失去獲得貸款謀求發展的良機。國有銀行對中小企業貸款手續繁雜，審批時間滯后，不能滿足貸款企業的需求。一般來說，情況好的通過審批的貸款往往需要一個月，最快也要十天以上。這樣使得大部分中小企業難以獲得及時有效的銀行信貸支持。出現銀行資金寬松有余和廣大中小企業資金需求不對稱的格局，即所謂發達大城市、大項目、大企業貸款錦上添花，而相對經濟落后但有發展潛力的地方中小企業貸款雪上加霜。而地方商業銀行、信用社支持地方經濟時，心有余而力不足。一是地方商業銀行、信用社由于結算手段的限制，在吸收存款時難免感到手段有限，難以吸引部分大客戶的青睞；二是部分國家權力機關、資金匯集部門明確規定將本系統的資金不得存放地方商業銀行（信用社），形成對地方金融企業的歧視；三是國有商業銀行、郵儲從地方吸收資金外流后，減少了地方商業銀行的吸存資金來源。地方商業銀行在資金上只能自求平衡，由于受存貸比限制，地方商業銀行雖然很想支持中小企業發展，但也不得不控制放貸面。

三、地方銀行體系重構設想

合理的地方銀行體系是一個地方經濟能否得到金融有效支持的重要保證，是地方經濟的推進器。鑒于地方銀行體系的現狀和地方經濟發展對地方銀行體系的要求，地方銀行體系可作如下構想：

（一）對現有商業銀行進行適當的戰略分工

通過制定國有商業銀行地區的設立與退出標準，使國有商業銀行從金融資源匱乏的地區退出。根據地方GDP總值、人均財政收入等指標，對于低于這一標準的市縣，國有商業銀行不設立分支機構。國有商業銀行可選擇全國一百個重點中心城市設立分支機構，并將其部分業務重點放在向海外拓展上。市縣國有商業銀行分支機構或者撤消，或者切塊給地方商業銀行。地方的經濟發展主要依靠地方銀行支持。同時，郵政儲蓄吸收的資金通過人民銀行再貸款的形式百分之百地用于當地的經濟建設。

（二）組建地方銀行集團公司

在現有城市信用社、農村信用社的基礎上，建立以城市商業銀行、農村商業銀行為核心的，農村信用社、私人銀行為補充的地方銀行體系。鼓勵地方組建地方商業銀行（城市商業銀行、農村商業銀行），并由政府領導和人民銀行及銀監局管理。城市商業銀行可考慮按子母公司的形式，自下而上組成地方銀行集團。城市商業銀行業務范圍以縣市區為主，農村商業銀行以農村為主，但兩個法人機構在區域分布上可互相下伸和上延，地方商業銀行作為一級法人機構，自主決策和經營，地方商業銀行的主要職能就是支持所在區域的經濟發展。

（三）建立起合作性與商業性全國統一的合作金融體系

將市級信用聯社改制為農村合作銀行，控股縣級農村合作銀行，并實施行業管理，建立起合作性與商業性全國統一的合作金融體系。控股資金來源：財政拔入部分，人民銀行發行金融票據籌集部分。籌措的股本金用于購買農村信用社因政策性因素累積的不良資產、歷年虧損、保值儲蓄支付的貼補利息^［5］。

（四）積極組建縣級地方性商業銀行

a.將資產總規模達10億元、不良貸款比率15％以下的農信社縣聯社改制為農村商業銀行；b.對資產總規模達8億元、不良貸款比率20％以下的農信社縣聯社改制為農村合作銀行；c.設二級法人，按股份合作制運作。現有的以行政區劃設立的鄉鎮農村信用社改為授權法人，為縣級合作銀行的分支機構，不獨立核算，實行內部經濟指標考核。d.對不符合上述改制條件的縣，可組建縣級商業銀行，由地方財政、骨干企業、城鎮民企或個人參股入股，按股份制銀行模式運作，其分支機構可向較發達鄉鎮延伸。e.組建地方金融控股公司。地方政府可以考慮依托某個大型國有企業，如國有資產經營公司，通過整合地方商業銀行、信托、證券機構，組建地方金融控股公司，從而增強地方調控金融資源的能力。

通過以上模式的地方銀行體系的再造：一是可以保證地方金融資源用于地方經濟的發展；二是有利于增強地方政府的金融意識，因為地方金融機構風險責任由地方政府承擔；三是有利于靈活運用地方金融機構及時支持地方中小企業的發展；四是由于地方銀行對當地的企業最為了解，因此，對市場的信息是對稱的，便于地方銀行進行科學的決策。五是從整個社會的角度來講，由于根據市場化的原則對分支機構進行優化和合理的分工，減少了無序的惡性競爭，利于降低社會成本。

四、地方銀行體系重構后相關問題的思考

任何一項政策的出臺總是利弊并存，對地方銀行體系的再造與整合在解決現行地方銀行體系中存在問題的同時，也會帶來相關的負效應。

擔心之一：國有商業銀行撤出市縣后，地方重點項目資金沒有著落。這種擔心是多余的。第一、市場經濟條件下，國有商業銀行也在選擇好的項目，對于大型的優質的貸款客戶國有商業銀行是不會放棄的，有無機構并不是能否辦理貸款的必要條件，國有商業銀行完全可以通過委托貸款等形式來支持地方又大又好的項目。這樣既有利于降低國有銀行的運行成本，也能保證地方重點項目的資金需求。從政策界面來講，調控部門可明確規定各商業銀行全年新增貸款用于支持市縣區的比例。第二、國有銀行撤出的同時，其市場也相應移交給地方銀行，相比較而言，地方銀行的規模和實力會增大，信貸能力也會進一步加強。第三、如果確實是好的大型項目，現在的融資方式多樣化，如通過地方銀行組織銀團貸款等形式也可解決重點和大型項目的融資問題。

擔心之二：由于地方銀行競爭對手減少，服務質量和服務效率會下降。市場經濟條件下，競爭不足和競爭過度都會阻礙社會的發展和進步，競爭過度造成社會資源的浪費，競爭不足往往降低效率，服務質量下降。地方銀行體系設立后，國有商業銀行撤出市縣后，因銀行機構的減少不會影響服務的質量和效率。第一，經過二十多年的發展，人們的金融意識普遍提高，服務理念已滲透到各個行業，無論是國有銀行還是地方銀行機構，都已把服務和效率作為一種產品來經營，作為競爭、生存的一個手段，因此，地方銀行要生存和發展必然要把服務和效率作為生存條件。第二，地方銀行體系內部也不是一家銀行構成，至少有城市商業銀行和農村商業銀行，這之間必然存在金融競爭。第三，地方銀行始終面臨市場壓力，始終存在生存問題，如果一旦經營失敗，有可能被其他金融機構收購或兼并。第四，從內部機構來講，通過劃小核算單位，建立科學的激勵機制同樣可以提高服務效率和服務質量。第五，從現代競爭模式來說，現代金融的競爭早已打破了空間的限制，特別是隨著信息技術的發展，網上銀行的出現，使傳統的銀行依賴物理機構的服務顯得相對過時和落后。而對于優質客戶資源的競爭仍是各商業銀行競爭的焦點，只是競爭的形式不同而已。因此，無論國有商業銀行機構是否撤出，地方金融競爭是始終存在的^［6］。

擔心之三：地方銀行地方辦，地方政府機構的干預會加大地方銀行的金融風險。在現實情況下這種擔心是多余的。第一，現在的地方政府是法制政府，政府領導市場意識在加強，都在樹立科學的發展觀，也很尊重銀行的意志選擇，特別是政府職能的根本轉變，政府也沒有必要過多地干預銀行的決策，而主要通過市場手段的運作來引導銀行支持和推動地方經濟的發展；相反，由于地方銀行的風險處置由地方政府負責，地方政府反而會更加呵護地方銀行的發展，近年來，城市商業銀行得到地方政府的大力支持并快速發展就足以說明這一點。第二；地方商業銀行一直處于人民銀行和銀監會的監管之下，特別是國家銀監會成立后，對商業銀行的監管法律日趨完善，監管力度進一步加大，特別對地方商業銀行的風險監管作為重點來抓，因此，監管部門也不會讓地方政府有更多的非經濟干擾。第三，地方銀行會通過完善于的制度設計來解決地方政府的非經濟干擾。如通過完善法人治理結構，形成“一把手”說了不算，一個人說了不算的制約機制，通過制定量化的企業風險評級標準，形成信貸項目鱗選機制，通過制定科學的信貸決策程序，確保信貸決策的科學性等。

總之，地方銀行體系的整合與再造是一項系統工程，實際工作中不可能完全按理想的理論設計來運作，但可以瞄準這個目標來努力，通過三到五年的努力，逐步形成點（國有商業銀行）塊（地方銀行）結合的中國商業銀行體系。

參考文獻：

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責任編輯、校對：郭燕慶2008年9月