透析美國社保基金監管及其啟示

一、美國社保基金的重要監管機構

美國負責社保基金監管的機構主要包括社會保障局、財政部、勞工部、國內稅收局、社保和醫療統籌基金信托董事會以及社會保障咨詢委員會。各部門在監管社保基金方面均有明確的職能分工，分別列舉如下：

社會保障局：按月發放各種社會福利金，監管職能主要體現在監督各州的失業救濟管理。

財政部：社保基金信托董事會的具體辦事機構，財政部部長兼任社保基金信托董事會主席。

勞工部：負責全國就業人員福利的監管，包括退休和養老福利，但勞工部的主要角色在于監督各種私營的養老和退休計劃，對聯邦社保體系不起主導作用。勞工部部長是社保基金信托董事會董事。

國內稅收局：負責征收工資稅，并將其中屬于社保體系的部分上繳到財政部的特定信托基金賬戶；還負責記錄所有個體經營人員的社會保障號，與他們每年收入情況一起報送社會保障局。

社保和醫療統籌基金信托董事會（Board of Trustees Social Security and Medicare trust funds）：統一管理來自工資稅的社會保障信托基金（Social Security Trust Fund）和醫療統籌信托基金（Medicare Trust Fund）；規格很高，由財政部長任董事會主席，勞工部部長、醫療衛生部部長和社會保障總局局長均為董事，另有兩名獨立董事，由總統任命，參議院批準；基本職能是負責社會保障體系的當年資金流入和流出統籌管理，以及社保和醫療統籌信托基金的保障增值。

另外，1994年克林頓總統改革社會保障體制，把社保局升格為獨立的“總局”同時，應國會要求，創立常設的“社會保障咨詢理事會”（Social Security Advisory Board），負責向總統、國會和社保總局局長提供有關社會保障計劃的戰略和政策建議，成為社會保障立法機構的主要咨詢機構。根據當時通過的法律，該理事會是一個跨黨派的咨詢機構，共7名成員。7名成員的具體任命方式為：總統任命其中3名（不得全部來自同一黨派），眾議院議長和參議院當值主席分別任命2名（不得來自同一黨派）。其中，總統的任命需經參議院確認。每名成員任期6年。總統從理事會成員中指派一名主席，其任期與總統任期一致（4年）。同一時期還成立了“定期社會保障指導委員會”，主要為社會基金信托委員會提供專業咨詢。

二、美國社保基金控制風險的基本原則

若以現代風險控制理論為基礎進行考察，美國社保基金監管機構設置和職能安排真正體現了基金管理的風險控制中不可缺少的三條重要原則，即全面性、獨立性和制衡性。

獨立性原則是指在社保基金監管過程中，各部門保持高度的獨立性和權威性，負責對社保基金管理的各個部門內部風險控制和管理運作進行稽核和檢查。美國社保基金監管機構由現有政府部門負責各部分監管工作，一方面由于這些部門本身具有經濟管理職能而降低運行成本，另一方面也由于這些部分具備專業的監管經驗和先進的技術而可為相關風險提供高效應對措施，再者，長期監管經驗也使這些監管部門能將其自身職能用于適度監管社保基金，從而有利于促進社保基金健康快速發展。

制衡性原則是指在社保基金監管的內部組織結構設計上形成一種相互制約的機制，特別是防范利益沖突和利益輸送的問題。美國社保和醫療統籌基金信托董事會董事成員的任命制度充分體現了這一制衡原則，由總統、參議院、財政部、勞工部、醫療衛生部和社保局組成的多方共同監管社保基金的管理結構，與跨黨派的咨詢機構人事制度一起，形成多方制衡力量，有力維護美國社保基金政策的順利實施和實際運作，著實提高監管效率及其力度。

全面性原則是指社保基金管理過程中的風險控制必須自始至終貫穿基金管理的各個環節，涵蓋參與其運作的各個當事人，滲透到各項具體業務過程中，從業務的決策、執行、監督和反饋等環節進行把握，有效防范風險。首先，美國社保基金監管從征繳、支付到投資，各個環節均有相應部門各司其職，分工明晰，相互獨立，相互制約，其監管體系本身即具備全面統一性(如圖所示)。其次，美國上世紀９０年代中期設立的兩個咨詢機構從政策制定角度部分克服了各部門獨立分散監管的弊端，降低各部門規則獨立化所帶來的監管成本，促使社保基金信托委員會成為相對的負責整體監管的權利責任中心，在加強該委員會對社保基金全面監督職能的同時，也提高了社保基金整體運行的效率。最后，美國完善的法律體系為監管部門經濟管理提供法律依據的同時，也以相關法律規定政府經濟管理部門以備忘錄等形式進行相互間的協調與信息的共享，最大程度的降低監管主體之間的協調成本，促進監管信息的交流傳遞。

三、優化我國社保基金監管的啟示

首先，應當立法先行，建立一套相關的完善的法律法規體系。美國社會保障機制即是根據1935年8月羅斯福總統簽署的《社會保障法案》得以建立。依據《社會保障法案》以及相關規定行為，美國社保基金的監管機構具有“審慎性”的特點。社保基金的內部運作上則適用信托法的相關規定，即可能將基金管理者視為信托法中的受托人，以此規范管理者的相應職責。除此之外，基金的設立也遵循嚴格的社會保障法規定，例如OASI信托基金（即老年、遺屬保險信托基金）就是根據1939年社會保障法案修訂案201條款而創設的。1974年，美國國會通過《雇員退休收入保障法》（the Employee Retirement Income Security Act），該法案為美國第一部涵蓋私人養老計劃和個人儲蓄計劃所有方面的法案，至今仍是管制私有養老計劃的基本法律。在較為嚴苛的法律規范中，美國又對相關的信息公開加以規定，如定期財政報告與基金使用狀況的公告。從而使得社保基金置于公眾監督的環境下。另外，《美國聯邦刑法典》第664節載有對“侵占養老金與福利基金罪”的處罰規定，其中對違法者的處罰非常嚴厲。美國各界民眾及政府對信托基金都極其負責，法律的制約確保信托基金不被挪用和穩定安全地增值，而各級政府和各界學者、民眾對于社保基金負責任的態度也有力地保證了社保基金在民眾生活中發揮著健康、正常的作用。正是在這樣的法律及社會環境制約下，美國各級政府及具體負責的社會安全保障局對社保基金嚴格管理，使其目前還未發生過有關社保基金被挪用或侵貪的案例。我國目前社會保險基金的監管法規層次不高，只有《勞動法》中明確了“社會保險基金監督機構依照法律規定，對社會保險基金的收支、管理和運營實施監督”，其他文件和規定多為部委頒布的規章或規范性文件，不能設立處罰權，缺乏對違規行為的有效制約。健全的法律法規不僅可以加強監管部門及其相應職能建設，另一方面，對挪用社保基金或是違法違規操作社保基金的行為更是確立相應的法律法規進行懲治，從而確保社保基金的安全性。基于此，2006年9月14日，勞動和社會保障部正式對外發布了《關于進一步加強社會保險基金管理監督工作的通知》，通知中明確規定“社會保險經辦機構不再接收新的企業年金計劃，新建立的企業年金計劃要由具備企業年金基金管理資格的機構管理運營；勞社部20號、23號頒布前建立的企業年金計劃，要在2007年底之前移交給具備資格的機構管理運營。”這一舉措從制度上杜絕了地方社保機構乃至地方政府對企業年金基金管理的干預，從源頭上防止了社保案件的發生。

其次，建立獨立且相互制衡的監管組織結構，有效確保社保基金的監管工作落到實處。我國社會保障基金包括社會保險基金、補充保險基金（企業年金）和全國社會保障基金三個部分。目前企業年金的管理已經基本得到了規范，實現了由政府監督，專業基金管理機構進行投資管理的科學管理方式。社會保障基金由社會保障基金理事會統一管理。而社會保險基金主要實行市縣級統籌，與其相應的基金管理權限也停留在市縣一級。社會保險基金由當地的社保基金管理中心代為管理，各級管理中心的歸口管理單位為勞動和社會保障部社會保險事業管理中心，該中心是勞動和社會保障部直屬事業單位，受地方政府和勞動社會保障部的雙重領導。這就形成了地方政府干預社保基金管理的制度原因。從美國經驗中學習中央集中統一監管的同時，借鑒其從立法高度對我國社保基金監管部門之間的職能分工做好責、權、利的清晰劃分，當然這也包括中央以及地方政府職能的劃分，制度化各部門間以及各級之間的合作關系，并設立美國式的社保基金理事會，納入國家各監管部門的領導作為其成員，實施總的社保監管職能和協調工作，從而最大程度的避免監管重復和漏洞的出現。

最后，著實促進提高監管部門的工作水平。我國社會保障基金的監督力量存在著嚴重薄弱的問題。近年來，5項社會保險基金和企業年金、全國社保基金收支規模已超過2萬億元，但全國從事基金監督工作的不足百人，多數省市由于機構編制所限沒有設立專門的基金監督機構，有的甚至連必要的辦公經費都缺乏，監督力量薄弱已嚴重影響到基金監督工作開展和工作效率。由此應當清晰認識到與美國相比，我國政府監管部門的經濟管理能力、技術水平、自身經驗距離社保基金的監管要求存在一定差距，這就要求監管部門必須加強自身知識能力建設，提高監管能力，不斷融入新的監管人力，向國際先進監管水平穩步快速邁進，早日實現社保基金監管工作的國際化接軌。

參考文獻：

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