補貼與戰略性自主創新政策

2004年，加拿大連續對我國發起了3起反補貼調查，開創了我國對外貿易領域遭受新的貿易壁壘——反補貼——的先河；2005年3月10日，美國國會議員提出一項新議案——《2005年停止海外補貼議案》（SOS）——對非市場經濟國家也可以采取反補貼措施；2007年3月30日美國商務部宣布，決定對中國出口美國的銅版紙產品征收10.9%至20.4%的臨時反補貼稅。這是美國23年來首次對“非市場經濟國家”進口的產品征收反補貼稅。2007年8月13日，加拿大政府正式立案對原產或出口自中國的無縫油井管進行反傾銷反補貼合并調查。在國際貿易領域，世貿組織成員通常可以采取反傾銷、反補貼和保障措施3種形式。2004年以前，反傾銷措施一直是外國對中國進行貿易制裁的最主要形式，保障措施的使用很少，反補貼措施則從未使用過。加拿大的行動和美國將對反補貼法進行修訂給我們發出了危險的信號，今后，外國將更多地利用反補貼措施對我國進行貿易制裁。

與作為企業行為的傾銷相比，補貼通常是政府的一項政策或措施，所以往往覆蓋面廣。如果說傾銷是一種個別、微觀的現象，補貼則往往帶有寬泛、宏觀的特點。外國一旦對我國進行反補貼調查涉及面將更加廣泛，將是一個行業或數個行業，而且政府的行為也將成為調查規制的對象。

加拿大反補貼調查只是一個試探性的開始。如果加拿大的試驗成功了，其他成員就會爭先效仿，其后果對中國肯定不容樂觀。正如美國反補貼修改議案發起人所指出的：“我們需要一系列的補救措施，迫使中國遵守游戲規則。我們提出的這項議案，能夠填補美國貿易法規中最大的一個漏洞?！睆拿绹男薷姆囱a貼法的意圖我們可以看出我國在反補貼貿易救濟措施方面所面臨的新的困境。在這個問題上我國政府將承擔最主要的責任和義務。其他成員一旦對中國提起反補貼調查，中國政府的每個政策和項目都有可能成為被調查的對象。所以，我國政府應積極、主動地采取應對措施，為我國出口貿易的“航母”保駕護航。

GATT/WTO 體制下的補貼分析

根據烏拉圭回合達成的《補貼與反補貼措施協議》（SCM協議）中對“補貼”的定義我們知道，如果有政府提供的財政資助或收入或價格支持，并且因此給予了利益，則可認定存在補貼。構成補貼需滿足兩個因素：（1）由政府提供的財政資助；（2）給予了利益。此外，補貼還必須具有“專向性”，才受 SCM 協議的約束。烏拉圭回合將補貼分為禁止性的補貼（“紅燈”）、可申訴的補貼（“黃燈”）和不可申訴的補貼（“綠燈”）。

對于禁止性補貼，可以在 WTO 的爭端解決程序下提起申訴，WTO 的爭端解決程序將按加速的時間表進行審理。如果爭端解決程序確認該補貼是受禁止的，則必須立即將其撤消。另外，申訴方可采取反措施。如果國內生產者受到進口的受補貼產品的損害，則可以征收反補貼稅。

對于可申訴的補貼，申訴國必須證明補貼對其利益造成了不利影響，否則補貼就是允許的。協議規定了成員國可采取的應對補貼影響的措施。按照其規定，一國可利用 WTO的爭端解決程序尋求撤消補貼或消除補貼的不利影響，或采取反措施。或者，該國可以發起自己的調查，最終對被認定損害國內生產者的受補貼進口征收反補貼稅。爭端解決程序授權救濟措施的條件是：存在可申訴的補貼；并且存在不利影響（損害（injury）另一國的國內產業，或抵消或減損另一國的利益，或嚴重損害另一國利益）。征收反補貼稅的條件是：存在可申訴的補貼，并且存在對國內產業的損害（injury）。這兩種救濟形式可平行適用。但是對于補貼在進口成員方國內市場造成的影響，只能采取一種救濟形式。

對于不可訴補貼，在正常情況下，不得對其采取反措施或征收反補貼稅。然而，如果一成員方認為另一成員方的不可訴補貼計劃的實施對前者的國內產業造成了嚴重的不利影響，則它可以提起反措施申訴。它應當先與實施補貼方進行磋商。如果在 60 日內未達成雙方接受的解決辦法，則可以將該事項提交補貼與反補貼措施委員會。如果委員會確定確實存在嚴重不利影響，它可以建議實施補貼的成員方修改補貼計劃以消除這些影響。如果委員會的建議在 6 個月內未得到執行，則委員會可授權申訴方采取適當的反措施，該反措施應與不利影響的性質及程度相當。

對于禁止性的補貼，各成員方既不應授予、也不應維持這種補貼。被禁止的補貼包括兩類：第一類是出口補貼，即在法律上或事實上以出口實績為條件的補貼，包括 SCM 協議附件一“例示清單”所列舉的出口補貼。第二類是進口替代補貼，即以使用國產品代替進口產品為條件的補貼。這兩類補貼被禁止是因為它們旨在直接影響貿易，并且因此最有可能對其他成員方的利益造成不利影響。

根據 SCM 協議規定，對于可申訴補貼，申訴方必須證明補貼對其利益造成了不利影響，否則該補貼就是允許的。反過來講，一般性地禁止使用對其他成員方利益造成不利影響的補貼。不利影響有三種：損害（Injury）、嚴重損害（Serious Prejudice）、對 GATT1994 利益的抵消或減損（Nullification or Impairment）。建立一套多邊救濟機制，以允許成員方對造成不利影響的補貼采取應對措施，這相對于前 WTO 體制而言是一個重大進步。

根據 SCM 協議規定，有兩類補貼是允許的，即通常不應對它們采取反補貼措施。它們是：（1）不具有專向性的補貼；（2）盡管具有專向性，但其目的是為了：研發；落后地區的發展；或環保目的。

WTO 規則下我國目前的補貼狀況

根據SCM協議規定：處于自中央計劃經濟轉型為市場和自由企業經濟的成員可實施此種轉型所必需的計劃和措施；在特殊情況下，可允許轉型經濟成員偏離其做出通知的補貼計劃和措施以及委員會確定的時限，如此類背離被視為屬轉型過程所必需的。經濟轉型國家應在《WTO協定》生效之日起７年內逐步取消禁止性補貼或使其符合協議第３條的規定，在此種情況下，不得適用第４條（關于禁止性補貼的補救措施）的規定。此外，在該期限內：對于直接的債務免除，即免除政府持有的債，和為償還債務提供補助，不得被列為可訴補貼；對于其他可訴補貼（除第６條第１款所指補貼的推定存在嚴重損害的情況），只有當認定該補貼使GATT1994項下的關稅減讓或其他義務的利益喪失或減損，從而取代或阻礙另一成員的同類產品進入提供補貼的成員國的市場，或除非發生對進口成員市場中國內產業的損害，否則不得根據協議第７條（對于可訴補貼的救濟）授權或采取措施。

中國是一個發展中國家，雖然改革開放二十多年以來，經濟發展突飛猛進，但是與發達國家相比仍有相當差距，而且人均國民生產總值仍處于世界后列。此外，我國還處于從計劃經濟向市場經濟轉化過程中，市場體制正在形成。為了幫助企業改制、吸引投資、扶持民族工業、鼓勵出口、提高技術水平、發展落后地區等原因，我國目前還實行著比較廣泛的補貼制度。按照 SCM 協議的劃分標準，各類財政支持措施既有被禁止的出口補貼，也有可申訴補貼、不可訴補貼，還有的按照 SCM 協議規定不構成補貼。

1、禁止性的補貼。SCM 協議規定禁止性的補貼是以出口實績為條件給予的補貼，或者以使用國產品替代進口產品而給予的補貼。我國目前采取的財政資助措施中有少數屬于出口補貼的范圍：例如對于汽車產業，就有以出口實績和國產化率為條件給予的財政補貼；此外，規定以國內企業或外資企業使用國產設備替代進口設備為條件而給予的補貼也是 SCM 協議所禁止的。

2、不可訴的補貼。SCM 協議規定的不可訴補貼包括研發補貼、環保補貼和落后地區補貼。我國政府非常重視發展高科技、引進先進技術，因此許多財政支持和優惠措施都是圍繞著高新科技展開的。例如，吸引外資的重點之一在于引進先進技術，并對外商投資創辦的先進技術企業給予更多的優惠。在一些城市建立高新科技區，實行優惠政策，鼓勵國內外企業投資于高新科技；鼓勵企業加大研發投入等。在落后地區補貼方面，隨著西部大開發政策的展開，國家加大了對西部地區的資助和支持，規定了一系列稅收等優惠措施吸引中外資參與西部開發。在廢物利用和保護生態環境方面，也有一些零星的優惠措施。

然而，應當注意的是，并非所有涉及到研發、環保和落后地區的補貼都是不可訴的補貼。SCM 協議對這些補貼規定了一些限定條件，只有滿足這些條件才構成不可訴的補貼。對照這些條件可以發現，這類補貼中有不少不能或不能全部滿足 SCM 限定的條件，從而可能落入可申訴補貼的類型。

3、可申訴的補貼?？缮暝V的補貼中，既有產業專向性補貼（如汽車產業）有企業專向性補貼（如外資企業）、地區專向性的補貼（如西部、某一省份或城市的技術開發區）等。

4、并非補貼的財政措施。我國采取的財政措施中，還有的不屬于 SCM 協議所規范的補貼。例如，有的優惠是普遍提供的，不具有專向性。還有如出口退稅，SCM 協議明確規定，對一出口產品免征其同類產品供國內消費時所負擔的關稅或國內稅，或減免此類關稅或國內稅的數額不超過應納的數額，不得視為一種補貼。

WTO 規則下實施戰略性自主創新政策的可行性

在我國加入 WTO 后，為了履行 WTO 義務，雖然應該按照 WTO 規則的規定對現有的財政支持和優惠措施進行清理，按照不同的情況分別予以保留、廢止或修改，但是按照 WTO 規則規定我國還可享受某些優惠的待遇。

根據WTO 規則規定我國可享受的優惠待遇和WTO 規則所允許的補貼，我們應補充和完善關于研發補貼、環保補貼和落后地區補貼的規定，以求最大限度地利用關于不可訴補貼規定的利益。鑒于此，筆者認為，國家通過制定自主創新政策，對一些風險很大的高科技產業或特殊行業進行扶持，使這些被扶持產業或行業產生規模經濟和外部經濟效應，實現產業結構的優化與升級，進而帶動整個經濟的持續發展，是一種戰略性選擇。對于政府來說，實施戰略性自主創新政策就要求政府制定自主創新政策，對一些產業或行業進行扶持，而扶持的手段一般是通過補貼來實現的。單純從實施補貼的國內來看，盡管補貼可能給實施補貼國造成一些成本（預算成本、消費者剩余的減少等），但補貼對接受補貼的廠商顯然是有利的，可以幫助廠商降低成本、提高競爭力，從長遠來看，企業的發展對國家經濟也是有利的。而另一方面，補貼可以矯正補貼國某些市場失靈（外部性），促進該國的資源配置，從而增加社會福利。我們認為，政府補貼政策應該為創新和企業家創造良好的環境并彌補明顯的市場失靈。目前我國在WTO規則下是否具備實施戰略性自主創新的可行性呢？我認為其可行性主要體現以下幾方面的補貼。

（一）研發補貼

SCM 協議規定：對企業、或高等教育或科研機構在合同基礎上與企業進行研究活動提供的資助，是不可訴的補貼。對于一個特定研發項目，SCM 協議提供的“不可訴補貼”保護只限于下述五種類型的研發費用：（1）人員費用 （專為研究活動而雇用的研究人員、技術人員和其他輔助人員）；（2）專門并永久地（在商業基礎上的處分除外）用于研究活動的儀器、設備、土地和建筑物費用；（3）為研究活動專門使用的咨詢及類似服務的費用，包括購買研究成果、技術知識、專利等費用；（4）由研究活動直接產生的附加行政管理費用；（5）由研究活動直接產生的其他運轉費用（諸如資料費、供應和類似花費）。

目前，高新技術產品出口比重的大小已成為衡量一個國家經濟實力和國際競爭力強弱的重要標志。盡管改革開放以來，我國對外貿易迅速發展，取得舉世矚目的成就，已跨入世界貿易大國行列，但技術含量高、附加值高的產品在出口總額中所占比重仍然很低。因此，加快實施“戰略性自主創新政策”，大力推動高新技術產品出口，同時，加大運用高新技術成果改造傳統產業的力度，不斷提高傳統出口商品的技術含量和附加值，對提高我國出口產業的國際競爭力、加快高新技術及其產業發展、促進產業結構的優化和技術創新、增強抵御各種外部經濟或金融風險的能力、推動國民經濟持續快速健康發展具有重大的戰略意義。20多年來，我國經濟持續快速增長，綜合國力和總體經濟技術水平有了較大提高，全國高新技術產業獲得了較快發展。目前，我國在信息通訊技術、生物醫藥、新材料、新能源、消費類電子、航天等高新技術產業領域已初具實力，國際競爭力逐步提高。但是，我國擴大高新技術產品出口仍存在很多困難和問題，亟待采取措施，推動我國高新技術產業及其產品出口發展，對國民經濟發展和產業結構調整發揮更為積極的作用。

（二）環境保護補貼

根據 SCM 協議，為促進對現有設施的改造使之適應新的強制性環保要求而提供的資助是不可訴的。這些現有設施應是實行新的環境要求時已運行至少 2 年的設施。另外這些資助還應滿足下列條件：（1）是一次性的、非重復使用的措施；（2）限于適應性改造工程成本的20%；（3）不包括對受補助投資的置換和運營費用，該項費用應完全由企業承擔；（4）與企業減少廢料、污染的計劃直接相關并與之成比例，而不包括可能實現的任何制造成本節約；并且（5）是提供給所有能使用新設施和/或生產工序的企業。

我國傳統的粗放型的對外貿易發展模式造成資源浪費和環境破壞，正日益受到國際綠色消費浪潮的挑戰。因此，通過實施戰略性自主創新政策，利用補貼資助企業的技術改造，使企業能夠適應新的WTO規則中的環境標準，進而提高企業的國際競爭力是我國對外貿易政策制定中的又一重要目標。

（三）落后地區補貼

為不利地區發展提供的資助是指在成員方的領土范圍內根據地區發展總體規劃給予不利地區的資助。這種資助在合格地區之間不應具有專向性。“地區發展總體規劃”指地區補貼計劃，是內部一致和普遍適用的地區發展政策的一部分，且地區發展補貼不給予對地區發展沒有或實際上沒有影響的孤立地區。該種資助還應滿足下列條件：（1）每個不利地區必須是一明確界定的連續的地理區域，并且具有可認定的經濟或行政身份；（2）對不利地區的認定是基于中性和客觀的標準，表明該地區的困難不僅是暫時的狀況；這種標準應在法律、法規或其他官方文件中予以明確規定，以便能加以核實?！爸行院涂陀^標準”指對某些地區的不超過為在地區發展政策框架內消除或減少地區差異而適宜的程度。在這方面，地區補貼計劃應包括對每一補貼項目可給予援助的最高限額。此類最高限額必須根據受援地區的不同發展水平而有所差別，且必須以投資成本或創造就業成本進行表述。在此最高限額以內，援助的分配應足夠廣泛和平均，以避免導致如第2條規定的主要由某些企業使用補貼，或給予某些企業不成比例的大量補貼；（3）該標準應包括經濟發展的指標，該指標至少應基于在三年期內衡量的以下因素中的一種：人均收入或家庭平均收入，或人均國內生產總值不應超過相關領土平均水平的 85%；失業率必須至少達到相關領土平均水平的 110%； 然而，這樣的指標可以是綜合性的，也可以包含其他因素。

目前我國西部收入與全國平均收入的差距已達到不可訴補貼對落后地區補貼的標準，所以我國可以加大對這些地區的產業和企業實施戰略性自主創新政策。使這些產業和企業能夠充分利用中西部豐富的自然資源，促進全國經濟協調發展。

總的來說，在WTO體制下實施戰略性自主創新政策是合理利用SCM協議中關于補貼和反補貼規定的一種有效方式。我們通過制定戰略性自主創新政策的貿易政策，通過自主創新補貼加快高新技術產業的發展，通過補貼對企業進行技術改造，通過補貼加大落后地區的發展都可以促進企業在對外貿易中的競爭力，進而促進我國出口產品的結構調整和帶動我國國民經濟的增長。