政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)的法律層級(jí)探討

摘 要： 政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)的法律層級(jí)主要是指政府收費(fèi)項(xiàng)目要通過(guò)何種位階的法律法規(guī)來(lái)創(chuàng)設(shè)。 政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)的法律層級(jí)的合理配置既關(guān)系到一國(guó)法制的統(tǒng)一和不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)， 也關(guān)系到國(guó)家與民眾之間利益的均衡。為實(shí)現(xiàn)效率與公平的平衡，政府收費(fèi)的創(chuàng)設(shè)權(quán)應(yīng)當(dāng)限 定在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)層級(jí)，政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件均無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)任何形式的 收費(fèi)項(xiàng)目。這樣既可確保政府收費(fèi)的權(quán)威性與穩(wěn)定性，也能保證其根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)立、改 、廢的適應(yīng)性與靈活性。

關(guān)鍵詞：政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè) 法律層級(jí) 行政法規(guī) 地方性法規(guī) 政府規(guī)章

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2008)02-011-02

一、政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)法律層級(jí)的法理基礎(chǔ)

政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)的法律層級(jí)主要是指政府收費(fèi)要通過(guò)何種法律位階的法律法規(guī)來(lái)創(chuàng)設(shè)。收 費(fèi)雖不如稅收那樣具有強(qiáng)制性和無(wú)償性，但作為一項(xiàng)政府收入它仍對(duì)社會(huì)公眾具有一定的侵 益性。不同的法律位階意味著不同的民主程度和監(jiān)督力量，政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)法律層級(jí)的配置關(guān) 系到國(guó)家與民眾之間的利益機(jī)制是否均衡。

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有法律才能規(guī)范約束市場(chǎng)主體的行為，保證整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體 制的正常運(yùn)行。政府作為特殊的市場(chǎng)主體，它以權(quán)力為依托的強(qiáng)制性的非市場(chǎng)手段使其與僅 采用市場(chǎng)等價(jià)交換方式的企業(yè)和個(gè)人存在著根本性的差異。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府收費(fèi)行為 與稅收行為一樣必須法治化。因?yàn)槊鎸?duì)具有政治權(quán)力的政府，不具有政治權(quán)力的企業(yè)和個(gè)人 顯然是無(wú)力依靠市場(chǎng)方式去加以約束和限制，只有通過(guò)法律方式，才能有效地約束政府 的收入行為。①當(dāng)今政府收入的方式和數(shù)量都必須以法制為基礎(chǔ)，無(wú)論是稅收還是收費(fèi)， 都必須有相應(yīng)的法律依據(jù)。

政府稅收講究稅收法定，其重要理論基礎(chǔ)之一是公私權(quán)力（利）的原理。公權(quán)力是國(guó)家 基于自身強(qiáng)制力而行使，具有強(qiáng)制力和擴(kuò)張性，即使是在按照社會(huì)契約理論構(gòu)建的國(guó)家制度 中，私權(quán)利在對(duì)抗公權(quán)力之時(shí)依然表現(xiàn)出脆弱和易受傷害的特性。因此，在極易導(dǎo)致公權(quán)力 侵犯私權(quán)利的法律領(lǐng)域，總是特別強(qiáng)調(diào)公權(quán)力行使的合法性原則。由于稅法同刑法一樣，均 關(guān)系到相關(guān)主體的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制或剝奪，所以稅收法定主義同刑法上的罪刑法定主 義的法理是一致的，凡涉及可能不利于國(guó)民或加重其負(fù)擔(dān)的規(guī)定，均應(yīng)嚴(yán)格由人民選舉出來(lái) 的立法機(jī)關(guān)制定，而不應(yīng)由政府決定。②這一原理對(duì)政府收費(fèi)也具有很大的指導(dǎo)意義。政 府 收費(fèi)與稅收一樣，都是國(guó)家以公權(quán)力強(qiáng)行收取行政相對(duì)人一定金錢(qián)的行為，同樣直接涉及公 民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，具有一定的侵益性，若非依法進(jìn)行征收，公民、法人和 其他組織的合法權(quán)益很難得到保障。但與此同時(shí)，政府收費(fèi)與政府稅收侵益性的程度上卻存 在 區(qū)別，政府收費(fèi)是有對(duì)待給付，而不是無(wú)條件地征收，對(duì)相對(duì)人造成的侵益性較稅收為輕， 故其設(shè)定形式可略低于稅收形式。③但設(shè)定形式與侵益性必須相對(duì)稱，如果由過(guò)低法律位 階 的規(guī)范性文件來(lái)創(chuàng)設(shè)政府收費(fèi)，由于缺乏足夠的民意支持和法律制約以至于與其侵益性程度 不相對(duì)稱，必然會(huì)造成公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的過(guò)度干預(yù)與侵害。

二、我國(guó)政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)法律層級(jí)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前我國(guó)政府收費(fèi)立法比較滯后，至今沒(méi)有政府收費(fèi)的統(tǒng)一法律規(guī)定，尤其對(duì)政府收費(fèi) 創(chuàng)設(shè)的法律層級(jí)沒(méi)有做出明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致許多地方的人大、政府及其部 門(mén) ，凡能夠發(fā)布規(guī)范性文件的都在創(chuàng)設(shè)政府收費(fèi)。各地區(qū)各部門(mén)收費(fèi)主體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)的混亂 最終導(dǎo)致了稅輕費(fèi)重，稅費(fèi)錯(cuò)位。這種不規(guī)范的政府收入形式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政規(guī) 范化的要求相距甚遠(yuǎn)，危害嚴(yán)重：

1.削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。一個(gè)國(guó)家的稅源和財(cái)源是有限的，納稅人的承受能力和負(fù)擔(dān)能力也是有限的，作為政府 兩種主要財(cái)政收入形式的稅和費(fèi)之間是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在當(dāng)前體制下，不少亂收費(fèi)項(xiàng) 目都具有稅收或“準(zhǔn)稅收”性質(zhì)，龐大的收費(fèi)規(guī)模已嚴(yán)重侵蝕到了稅基。而且由于大量的收 費(fèi)主要集中于地方政府，造成財(cái)政被肢解，形成了我國(guó)特有的“弱干強(qiáng)枝”的財(cái)力分配格局 ，直接削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。

2.加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，扭曲政府行為，影響資源的合理配置。 其一，收費(fèi)膨脹的直接結(jié)果是許多企業(yè)不堪重負(fù)，導(dǎo)致財(cái)源枯竭。其二，大部分 收費(fèi)游離于國(guó)家預(yù)算和監(jiān)督體系之外，與部門(mén)利益直接掛鉤，收費(fèi)權(quán)力商品化，政府行為必 然扭曲。其三，大量不規(guī)范的收費(fèi)不僅較少考慮到政府的宏觀決策和調(diào)控要求，影響國(guó)家產(chǎn) 業(yè)政策的貫徹，而且使得地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間負(fù)擔(dān)高低不一，影響公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制作用 的發(fā)揮。

3.制約了地方稅制的建立，不利于分稅制的完善。由于大量的收費(fèi)侵蝕了稅基，稅費(fèi)比例倒掛，導(dǎo)致地方稅收稅種少，規(guī)模小，所占財(cái)政 收入比例偏低。而政府收費(fèi)的增長(zhǎng)并不等于財(cái)政收入的增長(zhǎng)，因而造成地方財(cái)政困難，分稅 制難以落實(shí)到位。④收費(fèi)的膨脹已經(jīng)從客觀上使得地方稅體系的建立缺乏堅(jiān)實(shí)的財(cái)源 基礎(chǔ)，亂收費(fèi)已經(jīng)成為分稅制改革的巨大障礙，分稅制的完善無(wú)法繞開(kāi)稅費(fèi)改革。

三、明確我國(guó)政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)法律層級(jí)的具體建議

針對(duì)目前我國(guó)政府收費(fèi)立法嚴(yán)重滯后，對(duì)政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)的法律層級(jí)缺乏明確法律規(guī)定的 現(xiàn)狀，完善政府收費(fèi)法制，加快制定統(tǒng)一的《政府收費(fèi)法》已顯得十分迫切。而其中提高政 府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)的法律位階，明確政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)的法律層級(jí)更是關(guān)鍵之舉。這既關(guān)系到一國(guó)法制 的統(tǒng)一和不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，也關(guān)系到國(guó)家與民眾的之間利益機(jī)制的均衡。

1.為了實(shí)現(xiàn)政府收費(fèi)的本應(yīng)具有的效率性，政府收費(fèi)要依法進(jìn)行，但它并不屬于法 律保留的事項(xiàng)。首先，從政府收費(fèi)本身的特點(diǎn)上來(lái)看，由于政府收費(fèi)具有明顯的受益性、非普遍性和 相對(duì)不規(guī)范性等特點(diǎn)，如果只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律（以下簡(jiǎn)稱法律）對(duì)收 費(fèi)進(jìn)行規(guī)定是不符合效率原則的。之所以在特定的領(lǐng)域采用收費(fèi)而不采用稅收的形式，關(guān)鍵 還 在于具有受益性和非普遍性的收費(fèi)與具有無(wú)償性和普遍性的稅收相比，具有更高的行政效率 和 經(jīng)濟(jì)效率。如果規(guī)定只有法律能夠創(chuàng)設(shè)政府收費(fèi)，那么由于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的周期 性、以及法律的普遍性和滯后性，必然無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府收費(fèi)的效率性。另一方面，從對(duì)私權(quán)的 保護(hù)角度來(lái)看，如前所述，遵循受益原則的政府收費(fèi)與強(qiáng)制性無(wú)償性的政府稅收相比，其侵 益性要輕很多，所以創(chuàng)設(shè)政府收費(fèi)的法律文件的法律位階可以略低于創(chuàng)設(shè)稅收的法律文件。 其次，從現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，也并沒(méi)有規(guī)定政府收費(fèi)只能由法律進(jìn)行規(guī)定。立 法法是制定其它法律、法規(guī)、規(guī)章的法律依據(jù)，地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)行政機(jī)關(guān)都必須在 立法法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)制定法律文件。我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定確立了對(duì)一些重要制度 的法律保留事項(xiàng)，“下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表 大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、 特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、 限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。”在第八項(xiàng)中列舉了 財(cái)稅、金融、外貿(mào)等基本制度，而未涉及到政府收費(fèi)。所以說(shuō)從法律規(guī)定上來(lái)看，政府收費(fèi) 不屬于法律保留事項(xiàng)。

2.為了實(shí)現(xiàn)政府收費(fèi)的公平，并不是所有具有法律效力的規(guī)范性文件都能創(chuàng)設(shè)政 府收費(fèi)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是我國(guó)憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，政府收費(fèi)直接涉及到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，具 有一定的侵益性，若是過(guò)低位階的法律文件也有政府收費(fèi)的創(chuàng)設(shè)權(quán)，必然不利于對(duì)公民財(cái)產(chǎn) 權(quán)利的保障。這一點(diǎn)，已被我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)所印證。如前所述，由于目前我國(guó)政府收費(fèi)法治 的缺失，政府收費(fèi)創(chuàng)設(shè)十分混亂，導(dǎo)致稅外收費(fèi)形式多樣，收費(fèi)規(guī)模惡性膨脹。

事實(shí)上，法律文件的法律位階體現(xiàn)的是民主的程度與監(jiān)督的力度，如果由過(guò)低位階的 法律文件來(lái)創(chuàng)設(shè)政府收費(fèi)，必然缺乏必要的民主和法律約束。這有違政府收費(fèi)法作為“侵權(quán) 規(guī)范”對(duì)立法活動(dòng)本身的要求，從而會(huì)極大地?fù)p害政府收費(fèi)法的權(quán)威，損害國(guó)民對(duì)政府收費(fèi) 法的認(rèn)同感。

3.為實(shí)現(xiàn)政府收費(fèi)效率與公平的統(tǒng)一，政府收費(fèi)的創(chuàng)設(shè)權(quán)應(yīng)當(dāng)限定于法律、行政 法規(guī)和地方性法規(guī)，政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件均無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)任何形式的收費(fèi)項(xiàng)目。將政府收費(fèi)的創(chuàng)設(shè)權(quán)僅僅限定于法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，這樣既可確保政府收費(fèi) 創(chuàng)設(shè)的權(quán)威性與穩(wěn)定性，也能保證其根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)立、改、廢的適應(yīng)性與靈活性。

憲法和相關(guān)法律作為高位階的法律，需要對(duì)政府收費(fèi)的基本制度進(jìn)行原則性的規(guī)定， 以指導(dǎo)和制約相對(duì)低位階的法律文件對(duì)具體政府收費(fèi)的創(chuàng)設(shè)。

行政法規(guī)是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)在不與憲法、法律相抵觸的情形下制定的，具有相當(dāng)?shù)?權(quán)威性與效率性，考慮到我國(guó)的具體情況，由行政法規(guī)對(duì)政府 收費(fèi)進(jìn)行創(chuàng)設(shè)是符合現(xiàn)實(shí)需要的。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和相關(guān)組織法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及 其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全 國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的 市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù) 委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。鑒于政府收費(fèi)的區(qū)域 性很明顯，允許地方性法規(guī)對(duì)政府收費(fèi)進(jìn)行創(chuàng)設(shè)有利于地方政府因地制宜，根據(jù)本區(qū)域的政 治、經(jīng)濟(jì)、文化狀況及發(fā)展水平和要求合理地進(jìn)行收費(fèi)。同時(shí)，由于地方性法規(guī)一方面須經(jīng) 省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)，體現(xiàn)了較為廣泛的民主程度與相對(duì)嚴(yán)格的法律監(jiān)督，能 夠保障政府收費(fèi)相對(duì)人的權(quán)益；另一方面所有的地方性法規(guī)都要報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委 員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，也有利于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)其進(jìn)行審查監(jiān)督，確 保政府收費(fèi)法制的統(tǒng)一。

政府規(guī)章和其它規(guī)范性文件則不得創(chuàng)設(shè)任何政府收費(fèi)，這既是我國(guó)當(dāng)前政府亂收費(fèi)的現(xiàn) 狀決定的，也是由政府規(guī)章的性質(zhì)所決定的。根據(jù)《憲法》、《立法法》及相關(guān)法律的規(guī)定 ，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限 范圍內(nèi)制定部門(mén)規(guī)章，同時(shí)規(guī)定了部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政 法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政 法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定地方規(guī)章，同時(shí)限定地方規(guī)章的內(nèi)容一是 為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；二是屬于本行政區(qū)域的具 體行政管理事項(xiàng)。可以看出，法律明確規(guī)定規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)只能為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)、 地方性法規(guī)或行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)，如果法律、行政性法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)某項(xiàng) 政府收費(fèi)沒(méi)有創(chuàng)設(shè)，規(guī)章是無(wú)權(quán)進(jìn)行創(chuàng)設(shè)的。其根本原因還是在于規(guī)章的法律位階是比較低 的，其內(nèi)含的民主程度和監(jiān)督力度與政府收費(fèi)行政強(qiáng)制征收的侵益性相比是不對(duì)稱的，無(wú)法 形成足夠的法律約束，這容易對(duì)收費(fèi)相對(duì)人造成權(quán)益侵害。同理，位階更低的其他規(guī)范性文 件更是不得創(chuàng)設(shè)任何政府收費(fèi)。

當(dāng)然，不允許政府規(guī)章和其它規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)任何政府收費(fèi)并不代表這些相應(yīng)的政府 機(jī)關(guān)就不發(fā)揮作用。法的制定過(guò)程，可分為立法的準(zhǔn)備階段和確定階段。立法的準(zhǔn)備階段， 就是從認(rèn)識(shí)對(duì)某種社會(huì)關(guān)系調(diào)整的需要、提出制定法律規(guī)范文件的倡議開(kāi)始，到形成規(guī)范性 文件的草案，同有關(guān)的機(jī)關(guān)團(tuán)體和人員座談協(xié)商等過(guò)程。法的確定階段是由有權(quán)制定法律規(guī) 范的國(guó)家機(jī)關(guān)，根據(jù)法律規(guī)定的程序，經(jīng)過(guò)對(duì)已形成的規(guī)范性文件草案的審議和討論，進(jìn)行 修改、補(bǔ)充，最后把規(guī)范性文件正式確定下來(lái)，通過(guò)和頒布的過(guò)程。⑤由于具體收費(fèi)事項(xiàng) 的 標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序、條件等都必須是十分具體和可操作的，在政府收費(fèi)立法的準(zhǔn)備階段，它 們作為政府收費(fèi)的職能機(jī)關(guān)可以和應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其作用。

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注釋：

①?gòu)堒?法治化：治理亂收費(fèi)的治本之策［J］.涉外稅務(wù)，1999(7)

②參見(jiàn)劉劍文.財(cái)政稅收法（教學(xué)參考書(shū)）［M］. 法律出版社，2000

③參見(jiàn)陸開(kāi)存.論行政收費(fèi)的設(shè)定［D］. 蘇州大學(xué)法律碩士學(xué)位論文，2005.8

④周敏.費(fèi)改稅與我國(guó)財(cái)稅體系的完善［J］. 中共南寧市委黨校學(xué)報(bào)，2001(1)

⑤參見(jiàn)徐顯明，胡秋江主編.法理學(xué)教程［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994

(作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2005級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)博士研究生， 主要研究方向：財(cái)稅法 北京 1 00872)

(責(zé)編：若佳)