縣級財政擺脫困境的思考

摘 要： 目前廣大縣域財政形式不容樂觀，究其原因主要體制尚未理順、缺乏優(yōu)勢稅種、財 政支出負(fù)擔(dān)重、資金使用效益低、監(jiān)督制度不完善等。擺脫縣級財政困境，必須理順體制， 合理調(diào)整利益關(guān)系：發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，拓展稅源；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效益；深化財政管 理改革，規(guī)范財政運行機(jī)制；加強(qiáng)財政監(jiān)督，確保財政資金合理使用。

關(guān)鍵詞：縣級財政 理順體制 財政運行機(jī)制

中圖分類號：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）02-049-02

一、縣級財政的困難表現(xiàn)

1.財政收入偏低，非稅收入增長過快。在2000多個縣中，地方財政收入超過1億元的縣共有631個，占總縣數(shù)的28.6%，地方財政收 入在1億元以下的而非貧困的縣969個，占44%，貧困縣占27.3%，兩者合計占到71.3%。縣級 財政整體收入低、貧困縣占多數(shù)。

由于縣級政府沒有稅收立法權(quán)，較低的財政收入和財政支出的剛性增長導(dǎo)致許多縣市專項收 入和收費罰款名目繁多，預(yù)算外的非稅收入比重不斷增加，相當(dāng)部分縣市非稅收入都超過了 40%，帶來了一系列的社會經(jīng)濟(jì)問題：預(yù)算外收入的過度膨脹成為影響稅收增長的嚴(yán)重障礙 ，分散政府的財力，腐蝕稅基；由于非稅收入缺乏監(jiān)督，資金使用效率不高，更容易滋生腐 敗現(xiàn)象；尤其是地方政府在農(nóng)村亂集資、亂收費、亂攤派，“三亂膨脹”，農(nóng)民非稅收負(fù)擔(dān) 急劇增長，已成為影響農(nóng)村政治和社會不穩(wěn)定的重要因素。

2.財政赤字嚴(yán)重，公共服務(wù)職能弱化。縣鄉(xiāng)財政雖然收入不多，但是支出項目卻十分繁多，財政赤字比較嚴(yán)重，我國縣級財政赤字 面一度曾高達(dá)40%以上。財政支出按其用途大致可分為三個部分：行政支出、公共支出和發(fā) 展支出。我國大部分縣（尤其是中西部地區(qū)）的財政支出中行政支出占了絕大部分，有80% ～ 90%是用于保證工資發(fā)放和維持事業(yè)進(jìn)行，公共支出和發(fā)展支出不足。由于財政困難，在保 證工資發(fā)放和運轉(zhuǎn)后，縣鄉(xiāng)政府還要全力確保農(nóng)村義務(wù)教育的投入，因而已無財力干其他事 情 。目前政府用于農(nóng)業(yè)的投入只能主要依賴爭取中央的專項資金，縣鄉(xiāng)本級財政對農(nóng)業(yè)幾乎沒 有多少投入。同時縣鄉(xiāng)財政對農(nóng)村社會保障基本沒有投入，農(nóng)民自身的各種保障主要依靠傳 統(tǒng)的家庭。

3.債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財政金融風(fēng)險加大。鄉(xiāng)村財政是縣級財政的基本組成單位，據(jù)統(tǒng)計，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)債務(wù) 1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元；村級債務(wù)1483億元，平均每村負(fù)責(zé)20萬元。縣級本 級財政負(fù)債構(gòu)成則更為復(fù)雜，也更為嚴(yán)峻，主要有以下幾類：一是向外國政府和世行、亞行 等國際金融組織的借款，主要用于造林、衛(wèi)生結(jié)防和改水等項目，還款能力低；二是國債轉(zhuǎn) 貸資金還款債務(wù)和專項資金配套所形成的債務(wù)；三是財政周轉(zhuǎn)金還款債務(wù)和預(yù)算調(diào)度資金欠 款；四是基層金融機(jī)構(gòu)治理整頓過程中所發(fā)生的清兌債務(wù)，包括兌付農(nóng)村合作基金會借款、 兌付供銷合作社社員股金和兌付城市信用社存款等。

縣級政府的債務(wù)大都是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身的資金外，主要是企業(yè)、居民的存 款。如此下去，不僅縣級政府的財政不堪重負(fù)，十分危險，而且有可能形成銀行的呆賬、壞 賬，對這種潛在金融風(fēng)險必須特別予以高度的重視。

4.虛增財政收入，影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。縣級財政收入不真實，普遍存在虛增財政收入的問題已是公開的秘密。在我國，下級財政收 入的增長在客觀上不僅能夠增強(qiáng)上級政府的財政調(diào)控能力，也能夠體現(xiàn)出下級政府的正績。 由此導(dǎo)致一些縣級政府在財政處理上虛列收支，填補(bǔ)收支缺口，制造虛假平衡。一方面，通 過在預(yù)算科目上做文章，將預(yù)算外收入通過“調(diào)入資金”強(qiáng)行調(diào)入預(yù)算內(nèi)，或?qū)⒁褜崿F(xiàn)的支 出轉(zhuǎn)入“暫付款”或“其他應(yīng)款”等隱匿不報虛減支出，經(jīng)過人為技術(shù)處理后達(dá)到賬面收支 相抵，甚至還“略有節(jié)余”；另一方面，通過稅收征管虛增財政收入。財政“空殼”現(xiàn)象造 成的后果更為惡劣也更危險，不僅使財政工作運行成本提高，掩蓋了縣級財政的真實狀況， 更使政府在宏觀決策中得不到準(zhǔn)確信息，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和基層政權(quán)建設(shè)增加了安全隱患。

二、縣級財政困難的原因分析

1.體制尚未理順。(1)財權(quán)和事權(quán)不對稱。分稅制改革之后，財權(quán)層層向上集中，事權(quán)則逐級下放，一方面， 財 政收入上收。中央把增值稅和消費稅兩大稅種上劃，縣需要將75%的增值稅和100%的消費稅 上交中央財政，稅收增長部分還要按1∶0.3的比例由中央拿大頭。當(dāng)前是60%的財權(quán)集中到 中央，60%的事權(quán)下放到地方，到2000年中央本級財政收入占全國財政收入的55.2%，省級財 政集中程度從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均遞增2%。另一方面，事權(quán)下放 ，支 出下移。這在基礎(chǔ)教育上表現(xiàn)特別突出，我國中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫 了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費。(2)轉(zhuǎn) 移支付制度不到位。實行分稅制的財政管理體制，要求政府間的財政資金分配，必須 采 用按稅種劃分的方法，中央掌握60%左右的財力，地方不足的部分由中央財政對地方財政實 行 轉(zhuǎn)移支付制度。1994年改革的初衷之一就是徹底改革政府間的轉(zhuǎn)移支付體制，但是改革的結(jié) 果沒有改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制，只不過增加了兩項新內(nèi)容——稅收返還和過渡期均等化轉(zhuǎn) 移支付。由于這兩項政策的實施使得原有的收入再分配改變成為了來源地原則，也就是將更 多的收入返還給富裕地區(qū)而不是貧困地區(qū)，加劇了原有省際之間的不平等。

1994年分稅制改革只是對中央到省級的轉(zhuǎn)移支付框架做了安排，對省以下轉(zhuǎn)移支付沒有一個 規(guī)范的模式，財政轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意性較大，透明度不夠，那些跑得勤、有策略的縣就 能獲得更多的撥款，更多的縣得到的轉(zhuǎn)移支付很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足本級財政需要。

2.缺乏優(yōu)勢稅種。分稅制體制下劃歸地方的稅種，大多是稅基薄弱窄小，稅源零星分散，征 收難度大，成本高 ，增長彈性小的稅種，很難形成地方財力增長的“支撐點”。加之縣級政府缺乏必要的稅收 立法自主權(quán)，只能執(zhí)行開征和停征的決定，難以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H的客觀情況有效的組織收入， 造成可用財力減少。

除了體制原因造成財政稅源萎縮外，縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，發(fā)展不均衡是縣級財政陷入困境 的最根本的原因。目前縣級國有工業(yè)企業(yè)基本不存在，以民營經(jīng)濟(jì)為主的縣域二三產(chǎn)業(yè)還遠(yuǎn) 未形成規(guī)模，縣級財政不得不以農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)業(yè)稅取消，縣鄉(xiāng)財政增長將更加乏力。

由于稅收收入對縣級財政收入的拉動作用十分有限，行政性收費、罰沒收入和其他非稅收入 成為拉動財政收入增長的主體。非稅收入的快速增長，使得納稅人的實際稅負(fù)較重，這又使 得稅源流失，投資者有向大中城市集中的趨勢，對縣級財政形成惡性循環(huán)。

3.財政支出負(fù)擔(dān)重。(1)財政供養(yǎng)人口過多。目前，縣級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置是與上級配套設(shè)定 的，而不是根據(jù)本級 事 權(quán)需要設(shè)置，使得縣級財政仍然承擔(dān)著過重的的機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)成本，人頭經(jīng)費支出。另一方面， 由于事業(yè)單位改革也不徹底、不到位，該脫離的仍留在財政預(yù)算支出賬戶上，增加了財政的 負(fù)擔(dān)。每年還要接受轉(zhuǎn)業(yè)、退伍軍人，大中專畢業(yè)生等，其結(jié)果是使行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和財政供 養(yǎng)人口膨脹，嚴(yán)重超編，財政供養(yǎng)人口增長大大超過了財政收入的增長，再加上不斷攀升的 公用經(jīng)費和專項經(jīng)費，縣級財政只能是吃飯財政。(2)財政支出逐年遞增。近幾年來，縣級 財政的一些剛性支出逐年增長：國家為了擴(kuò)大內(nèi)需 ， 拉動經(jīng)濟(jì)增長，相繼出臺了一系列以擴(kuò)張財政支出為主要內(nèi)容的積極財政政策，如逐步增加 機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資、提高“三條社會保障線”的補(bǔ)助水平；要求財政加大對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 調(diào)整的支持力度，增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，逐年加大對教育、科技、農(nóng)業(yè)的投入，保障住房 、醫(yī)療制度改革的順利實施等，這些政策性增支，中央雖然補(bǔ)助了大頭，但本級財政也要負(fù) 擔(dān)大量的資金。

4.資金使用效益低。一方面，財政支出范圍不合理，財政資金供給“越位”、“錯位”和“缺位”并存，仍然包 辦或管理了一些應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、私人和市場從事的活動，財政資金供給范圍過大、包攬過多。 財政對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持仍以直接投資為主，忽視了財政資金和稅收的引導(dǎo)推動作用。為了追 求政債，大搞形象工程。與此同時，一些本應(yīng)由財政供給資金的項目卻得不到充足的資金保 證，如義務(wù)教育、衛(wèi)生保鍵、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面支出滿足不了日益增長 的 需要，欠發(fā)工資的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重等。另一方面，對于財政資金重支輕管，使用混亂。長期 以來，財政資金管理沒有一個明確的制度，加上財政本身又缺乏強(qiáng)有力的制約手段和相應(yīng)的 監(jiān)督措施，造成財政資金使用效益不高，損失浪費嚴(yán)重。濫發(fā)補(bǔ)貼、公款吃喝、公費旅游、 超標(biāo)準(zhǔn)購車、高標(biāo)準(zhǔn)修建辦公樓，造成了大量的財政資金損失。

5.監(jiān)督制度不完善。現(xiàn)行的財政監(jiān)督制度很不完善。一是人大及其常委會對縣政府財政的監(jiān) 督只具有程序性而不 具有剛性。在實際工作中不按人民代表大會通過的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算調(diào)整無手續(xù)，人民代表大 會批準(zhǔn)的預(yù)算流于形式；二是審計監(jiān)督不到位。根據(jù)《審計法》，審計部門每年對縣級政府 的財政審計只是審計上一年度財政預(yù)算執(zhí)行情況，對縣政府的負(fù)債也只是賬面的審計，而對 于實際債務(wù)，特別是賬外的債務(wù)是審計不到的，因而其審計作用和效果受到限制；三是金融 監(jiān)管不規(guī)范。縣級政府的債務(wù)資金主要來源于金融機(jī)構(gòu)的信貸資金，雖然縣級各家銀行都是 實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是銀行為著在當(dāng)?shù)氐纳婧桶l(fā)展，受制于地方政府，對縣級政府貸款的審 查不夠嚴(yán)格；四是中央政府和省級政府不對縣級政府進(jìn)行直接管理。

縣級政府負(fù)責(zé)的事情多而且范圍廣，由于財政監(jiān)督制度不完善，有些縣級政府作決策時個人 影響很大，事權(quán)大而監(jiān)督小，很容易導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生和財政資金的浪費。

三、縣級財政擺脫困境的對策思考

1.現(xiàn)順體制，合理調(diào)整利益關(guān)系。(1)規(guī)范政府間財權(quán)、事權(quán)配置。確立“一級事權(quán)，一級 財權(quán)”的管理體制，明確各級財政 部 門的權(quán)利與義務(wù)，使財權(quán)和事權(quán)相匹配。事權(quán)的劃分是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)，首先要合理劃分各 級 政府間的事權(quán)。根據(jù)公共產(chǎn)品層次特征，按“受益原則”劃分各級政府的事權(quán)，當(dāng)前主要是 解決“上級出政策，下級出資金”的問題，各級政府都應(yīng)遵循“誰出政策誰拿錢”的原則， 即在制定和實施涉及到政府間財政權(quán)益再分配的公共政策時，各級決策者都要遵守最基本的 政策責(zé)任原則。為了避免中央政府與地方政府以及地方政府之間事權(quán)的交叉，對各級政府事 權(quán)的劃分，不能由政府以文件形式作原則規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法律形式來規(guī) 范。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上重新合理劃分收入。根據(jù)我國 的實 際和分稅制的要求，建立起以增值稅、消費稅為主體的中央稅體系和以營業(yè)稅、企業(yè)所得稅 為主體的地方稅體系。把調(diào)節(jié)性的稅種劃為中央稅，有利于增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，充分 發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用；把小稅種劃歸地方，有利于地方因地制宜加強(qiáng)管理，組織收入，提高 征收效率。(2)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。要逐步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度以平衡各地區(qū)之間提供公共產(chǎn) 品和服務(wù)的 水 平。第一，逐步改變按舊體制進(jìn)行稅收返還的做法，使沿海發(fā)達(dá)地區(qū)按舊體制獲得的不合理 既得利益逐步得到調(diào)整，逐步增加對中央財政的上交比例，增加中央財政的調(diào)控財力，增加 對中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付支持力度，逐步縮小東、中、西部越來越大的財政收入差距， 實現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，完善省對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)各縣的財力結(jié)構(gòu)和 財政困難程度，合理確定上級財政對不同地區(qū)的補(bǔ)助力度，適當(dāng)照顧糧食主產(chǎn)區(qū)、少數(shù)民族 地區(qū)和特殊困難地區(qū)。第三，要使轉(zhuǎn)移支付制度法制化，以立法的形式對轉(zhuǎn)移支付的實現(xiàn)方 式 、資金撥付、監(jiān)督管理等，做出具體規(guī)定，從而提高透明度和規(guī)范性，使縣級財政能夠合理 預(yù)計到轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

2.發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，拓展稅源。我國的縣級地方財政收入很不平衡，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的各縣市財 政充實，而中西部地區(qū)的地方 財政收入?yún)s難見起色。原因就在于東部縣市經(jīng)濟(jì)以能提供大量、穩(wěn)定財政收入的各種非農(nóng)經(jīng) 濟(jì)特別是第三產(chǎn)業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)為主，而中西部地區(qū)仍然以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主。因此中西部 縣市實現(xiàn)財政收入的穩(wěn)定增長，必須根據(jù)各地的具體情況和資源分布的特點，重點發(fā)展能提 供優(yōu)質(zhì)稅收收入的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)。

3.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高支出效益。在縣級財力有限和需求不斷增長的條件下，必須要按照公 共財政支出理論的要求，以“社會 共同需求”為原則，將現(xiàn)有財政支出進(jìn)行分類排隊，根據(jù)財力水平，分清輕重緩急，予以安 排，提高支出效益。第一，退出一般競爭性領(lǐng)域。對私人產(chǎn)品和市場能提供的產(chǎn)品，財政應(yīng) 退出供給領(lǐng)域。第二，減少行政支出。首先要繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，建議在縣級歸并職能相近 部門，調(diào)整縮減部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。其次推進(jìn)事業(yè)單位改革。第三，擴(kuò)大公共支出。要加強(qiáng)社會 保障 、教育和科學(xué)事業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等公共項目的支出，尤其是要加大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、 教育、衛(wèi)生、文化等方面的投入。第四，合理調(diào)整發(fā)展支出。要將資金集中投向可持續(xù)發(fā)展 、能產(chǎn)生效益的項目。

4.深化財政管理改革，規(guī)范財政運行機(jī)制。(1)強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制。公共預(yù)算體系是地方財政的重要組成部分，是地方財政的“公共性 ” 的核心體現(xiàn)。建立公共預(yù)算體系，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，一是在財政收入方面，要強(qiáng)稅弱費， 統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金。要進(jìn)一步深化稅費改革，調(diào)整和歸并地方性公共收費，將某些稅收性質(zhì) 的收費改成稅。同時將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入政府預(yù)算管理，建立綜合財政預(yù)算。二是在財 政支出方面，要實行“零基預(yù)算”和“部門預(yù)算”，即在預(yù)算安排上，改“基數(shù)法”為“因 素法”，按人員編制和業(yè)務(wù)工作量核定單位預(yù)算；將預(yù)算編制到與財政發(fā)生領(lǐng)撥關(guān)系的各個 部門，預(yù)算中沒有列出的項目不得開支，增加預(yù)算的透明度。在預(yù)算執(zhí)行中，大力壓縮車輛 、會議、接待等非生產(chǎn)性支出。(2)實行國庫集中收付制度。改革現(xiàn)行國庫分散收付為國庫單一賬戶集中收付，取消各部門 和 單位在銀行設(shè)立的收支賬戶，取消單位會計，所有政府性財政資金全部集中到國庫單一賬戶 ，所有財政支出由國庫單一賬戶直接支付，實行收支“四直達(dá)”，即收入直達(dá)國庫或財政專 戶，工資直達(dá)個人，采購直達(dá)供應(yīng)商，上介、下劃直達(dá)指定單位。國庫集中收付制度是最終 規(guī)范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式，它使財政由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前監(jiān)督 ，從制度上解決了由于財政資金收付流經(jīng)環(huán)節(jié)過多而產(chǎn)生的資金截流、擠占、挪用等問題 ，大大增強(qiáng)了縣級財政的資金調(diào)節(jié)能力。(3)推行政府采購制度。政府采購制度是公共財政 的重要組成部分。國際國內(nèi)經(jīng)驗表明，實 行 政府采購制度，采購費用平均可節(jié)約10%。同時政府采購制度可以有效避免暗箱操作，防止 腐敗，產(chǎn)生良好的社會效益。在采購模式的選擇上，針對縣城市場狹窄、選擇余地小的劣勢 ，可以采取“區(qū)域”聯(lián)合采購的形式，以地市行政區(qū)域帶動縣之間集中起來采購。(4)防范 縣級財政債務(wù)風(fēng)險。一是對原有債務(wù)進(jìn)行分類處理，根據(jù)不同情況采取單位還款、建立財政 還債基金、預(yù)算強(qiáng)制扣 款、爭取上級豁免等辦法，逐步消化到期債務(wù)。二是要著手研究、建立新的債務(wù)管理體制： 對舉債主體、權(quán)限、義務(wù)及舉債原則、債務(wù)用途、償債辦法等方面作出嚴(yán)格的規(guī)定。

5.加強(qiáng)財政監(jiān)督，確保財政資金合法使用。加強(qiáng)縣級財政監(jiān)督，要從完善監(jiān)督制度入手，從制度上預(yù)防財政運行中可能產(chǎn)生的各種低效 行為、尋租活動和腐敗行為，確保財政資金使用的合法性。第一，強(qiáng)化人代會及其常委會對 財政的監(jiān)督。縣政府所確定的重大項目及其資金安排必須向人代會及其常委會報告通過，經(jīng) 入代會通過的財政預(yù)算報告，縣級政府不得擅自作重大調(diào)整。第二，加強(qiáng)審計部門的監(jiān)督作 用。審計部門對縣級政府財政的審計應(yīng)完整、到位，必須弄清縣級財政支出的實際情況，掌 握政府的真實負(fù)債，對政府實際總負(fù)債應(yīng)出審計報告。第三，完善金融部門對政府舉債的監(jiān) 督。金融部門對縣級政府重大舉債項目，不僅要認(rèn)真履行本行業(yè)的審查制度，而且對其項目 的合法性（人代會及其常委會是否通過）進(jìn)行審查，不合法的項目不予以放貸，從源頭上遏 制和杜絕政府債務(wù)的發(fā)生。第四，地方政府要加強(qiáng)對財政資金使用的管理和監(jiān)督。加強(qiáng)省級 政府對縣級財政資金使用的管理和監(jiān)督就尤為必要。特別要明確轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向， 切實將該部分資金用于有利于落后地區(qū)的綜合發(fā)展能力提高的項目上。

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（作者單位：中共中央黨校 北京 100091）

（責(zé)編：呂尚）