健全住房公積金制度應(yīng)理順的幾個(gè)關(guān)系

摘 要： 文章通過(guò)分析在公積金管理運(yùn)作中，作為公積金管理和運(yùn)營(yíng)的主體——住房公積金管理 中心在公積金操作過(guò)程中與政府、公積金管理委員會(huì)、商業(yè)銀行、公積金繳納企業(yè)和個(gè)人、 公積金使用人之間存在的關(guān)系，得出現(xiàn)有制度中的一些問(wèn)題和障礙，并提出相關(guān)調(diào)整建議。

關(guān)鍵詞：住房公積金 制度 關(guān)系分析

中圖分類(lèi)號(hào):F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2008)02-059-02

根據(jù)國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）規(guī)定，住房公積金是指國(guó)家 機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位 及其在職職工繳存的長(zhǎng)期儲(chǔ)金。同時(shí)，根據(jù)規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市 以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）應(yīng)當(dāng)按照精簡(jiǎn)、效能的原則，設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中 心，負(fù)責(zé)住房公積金的管理運(yùn)作。住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房 公積金管理中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則。這樣，在公積金管理運(yùn)作中，政府 、公積金管理委員會(huì)、公積金管理中心、商業(yè)銀行、公積金繳納企業(yè)和個(gè)人、公積金使用人 之間存在著較為復(fù)雜的關(guān)系。而且，就目前來(lái)說(shuō)，各主體之間的關(guān)系并不是非常清晰和明確 ，這難免降低整個(gè)公積金運(yùn)作過(guò)程的效率。本文就住房公積金管理中心與其他主體之間的現(xiàn) 有關(guān)系進(jìn)行分析，并提出相關(guān)調(diào)整建議。

一、 住房公積金管理中心與其他部門(mén)的關(guān)系分析

1． 與中央政府的關(guān)系。住房公積金實(shí)質(zhì)是國(guó)家提供給公民的一種公共產(chǎn)品，為了保證這一 公共產(chǎn)品實(shí)施的有效性和普及型，以法律的強(qiáng)制形式－《條例》形成了與社會(huì)公眾之間的強(qiáng) 制合約。國(guó)家規(guī)定了公積金制度的基本框架，明確了管理和運(yùn)營(yíng)辦法，并且要求各地設(shè)立公 積金管理中心具體管理和運(yùn)作。就其關(guān)系來(lái)說(shuō)，各地公積金管理中心和中央政府之間是一種 委托——代理關(guān)系。為了保證公積金管理中心按規(guī)經(jīng)營(yíng)，中央政府委托和授權(quán)有關(guān)部委、省 級(jí) 部門(mén)以及財(cái)政和審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督中心的各項(xiàng)工作是否違背相關(guān)規(guī)定。在此委托—代理過(guò)程 中，雖然有監(jiān)督部門(mén)對(duì)中心的工作進(jìn)行監(jiān)督，但是監(jiān)督的力量并非起到真正的作用。換句話 說(shuō)，至于監(jiān)督的效果如果，國(guó)家建設(shè)部并沒(méi)有定期或不定期的抽查?；趯?shí)地調(diào)研或抽查成 本較大，建設(shè)部往往只是對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和總量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)?；谝陨戏治?，這種委托——代 理關(guān)系雖然名義上存在，但是其實(shí)質(zhì)并不對(duì)等，而且缺乏必要的監(jiān)督和反饋。

2． 與地方政府的關(guān)系。根據(jù)國(guó)務(wù)院《條例》規(guī)定，公積金管理中心是“直屬城市人民政府 的不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”。因此，中心的 行為標(biāo)準(zhǔn)都以地方政府的要求為準(zhǔn)。能否更有效地利用和管理好這些資金，就成為地方政府 的自主選擇結(jié)果。公積金運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)事務(wù)性的工作，有效管理并不能成為政府政績(jī)顯示信號(hào) ，因此，地方政府沒(méi)有花大力氣投入這項(xiàng)工作的動(dòng)力。對(duì)其而言，管理的邊界在不出現(xiàn)大的 問(wèn) 題的前提下保證公積金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)迫于普遍的財(cái)政壓力，在沒(méi)有較強(qiáng)的制度約束條件 下，地方政府又具有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義傾向，把住房公積金的節(jié)余部分挪用于其他能帶來(lái)更大 效用和上級(jí)政府關(guān)注的方面。這是很多地方出現(xiàn)住房公積金被擠占、挪用、截留的主要原因 。

3． 與住房公積金管理委員會(huì)的關(guān)系。按照規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市 以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟），應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)，作為公積金管理的決 策機(jī)構(gòu)。管理委員會(huì)的成員中，人民政府負(fù)責(zé)人和建設(shè)、財(cái)政、人民銀行等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人 以及有關(guān)專(zhuān)家占1／3，工會(huì)代表和職工代表占1／3，企業(yè)代表占1／3。由此可見(jiàn)，理論上管 委會(huì)和中心應(yīng)該是一種決策和執(zhí)行的關(guān)系。但是，決策機(jī)構(gòu)是一個(gè)由各單位、部門(mén)的代表組 成的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，很難對(duì)公積金形成動(dòng)態(tài)的即時(shí)決策和監(jiān)督。實(shí)際操作過(guò)程中，管委會(huì)往往 只是一個(gè)形式上存在的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，管理委員會(huì)的人員構(gòu)成應(yīng)是社會(huì)上有影響的、資深的各 方面的專(zhuān)家，而實(shí)際上，大多數(shù)管委會(huì)的成員是由副市長(zhǎng)或政府秘書(shū)長(zhǎng)等政府官員擔(dān)任，其 決策難免受政府左右，并且為政府官員尋租提供了方便。

4． 與同級(jí)財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的關(guān)系。《條例》規(guī)定，同級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)公積金運(yùn)作 進(jìn)行監(jiān)督。理論上來(lái)說(shuō)，財(cái)政和審計(jì)機(jī)構(gòu)與公積金中心之間應(yīng)是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。 但是，這種關(guān)系在運(yùn)作中并非如此。首先，地方財(cái)政在一定程度上受制于地方政府，從而造 成了同級(jí)財(cái)政監(jiān)督要在地方政府的旨意下進(jìn)行，使財(cái)政失去了監(jiān)督的獨(dú)立性。而且，這種監(jiān) 督屬于同級(jí)監(jiān)督，這種監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中效果不大。其次，財(cái)政部門(mén)不是繳存人個(gè)人的代表 機(jī)構(gòu)，并不會(huì)從繳存人的角度出發(fā)來(lái)實(shí)施職能，也就不能完全代表繳存人的利益。再次，財(cái) 政和審計(jì)部門(mén)只是從財(cái)務(wù)報(bào)表上取得信息，很多情況下并不是完全的第一手資料，這樣在資 料的可信度上也存在一定的疑問(wèn)。最后，財(cái)政和審計(jì)部門(mén)大部分情況下只是監(jiān)管管理費(fèi)用的 使用情況，并不監(jiān)管公積金的使用、保值和增值情況。

5． 與繳存人的關(guān)系?！稐l例》規(guī)定：職工住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平 均工資乘以職工住房公積金繳存比例。單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額為職工本人 上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例。具體繳存比例由住房公積金管理委員會(huì) 擬訂，經(jīng)本級(jí)人民政府審核后，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。繳存住房公積金的職 工，在購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房時(shí)，可以向住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金貸 款。住房公積金從內(nèi)涵上來(lái)說(shuō)應(yīng)該是一種契約式的住房?jī)?chǔ)金，但究其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制性的住房?jī)?chǔ) 蓄金，要求在職的職工按比例繳納。這樣，公積金管理中心與繳存人之間由理論上的市場(chǎng)平 等交易關(guān)系演變?yōu)橐环N兼有管理和交易的關(guān)系。公積金的貸款和提取受到很多條件的限制， 現(xiàn)行政策中沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，各地政策出現(xiàn)很大的差異。按照現(xiàn)行政策，繳存人在公積金的 貸款和提取時(shí)，始終處于被動(dòng)狀態(tài)，是否給予貸款、是否能夠提取都存在著不確定性，這實(shí) 際上侵犯了繳存人的權(quán)益。而且，一旦公積金在運(yùn)行中受到損失，最終損害的是繳存人的利 益。

6． 與托管銀行的關(guān)系。按照《條例》的規(guī)定，公積金管理中心屬于無(wú)注冊(cè)資本、無(wú)盈利目 標(biāo)、無(wú)有效的利益約束機(jī)制的行政事業(yè)單位。中心應(yīng)當(dāng)委托商業(yè)銀行辦理住房公積金貸款、 結(jié)算等金融業(yè)務(wù)和住房公積金賬戶(hù)的設(shè)立、繳存、歸還等手續(xù)。中心和托管銀行之間是一種 委托——代理關(guān)系，但是在這個(gè)關(guān)系中，兩者的權(quán)利和責(zé)任是不對(duì)等的。實(shí)際運(yùn)營(yíng)資金的受 托 銀行只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)，而且當(dāng)銀行損害公積金利益，公積金管理中心不能取 消其受托業(yè)務(wù)。中心并沒(méi)有直接涉及資金的運(yùn)營(yíng)，但是卻要為貸款的發(fā)放承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還 需負(fù)責(zé)資金歸集和公積金的保值增值。這些自相矛盾的規(guī)則，無(wú)疑使公積金管理中心處于尷 尬和被動(dòng)的境地。

二、健全住房公積金制度應(yīng)調(diào)整的重點(diǎn)

1．重新定位住房公積金管理中心性質(zhì)。眾所周知，公積金管理中心的性質(zhì)在《條例》 中明確規(guī)定，是“不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位”。就目前來(lái)看，這一定位正是諸多問(wèn)題產(chǎn)生 的根源。如果中心是不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位，那么就沒(méi)有自有資本，不是金融機(jī)構(gòu)，所 以也不具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。而且公積金保值增值的壓力很大，為了正常運(yùn)行，不少公積金 中心鋌而走險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，“不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位”的定位有所偏頗，而且與現(xiàn)實(shí)運(yùn) 作相矛盾。因此，應(yīng)該重新定位公積金管理中心性質(zhì)。如可借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，把住房公積金 中心改制成真正的政策性住房金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，撤銷(xiāo)住房公積金管理委員會(huì)，建立獨(dú)立機(jī)構(gòu) 。

2．建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，住房公積金的有效約束機(jī)制尚未形成。正如本文所分 析，現(xiàn)有的財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)住房公積金的監(jiān)督和管理存在較大的障礙和局限。針對(duì)住房公 積金的監(jiān)管，筆者認(rèn)為，應(yīng)該建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以直接隸屬?lài)?guó)務(wù)院的監(jiān)管 機(jī)構(gòu)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直監(jiān)督管理，不受地方政府的約束。這樣真正意義上的監(jiān)管系統(tǒng)才 能建立。同時(shí)，監(jiān)管應(yīng)貫穿公積金運(yùn)作過(guò)程的前、中、后各個(gè)階段，確保全方位、全過(guò)程的 監(jiān)督。

3．健全內(nèi)部控制機(jī)制，完善內(nèi)部控制制度。無(wú)論外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否真正到位，公積金 中心應(yīng)先做好內(nèi)部控制。首先，公積金管理中心的管理費(fèi)用在公積金收益增值中列支，正是 這一制度導(dǎo)致了公積金管理中心追求收益，產(chǎn)生資金風(fēng)險(xiǎn)。其次，委托理財(cái)風(fēng)險(xiǎn)很大。公積 金購(gòu)買(mǎi)國(guó)債之所以屢屢遭受損失，往往是以購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的名義進(jìn)入金融市場(chǎng)參與了資本運(yùn)作。 以上兩個(gè)方面是公積金中心面對(duì)的最主要的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。健全內(nèi)部控制機(jī)制，盡力避免以上風(fēng) 險(xiǎn)。除此之外，還應(yīng)該堅(jiān)持崗位輪換制度，定期或不定期地對(duì)會(huì)計(jì)、出納、貸款、稽核人員 進(jìn)行輪崗。分級(jí)授權(quán)，對(duì)所有操作環(huán)節(jié)的人員分別限制操作權(quán)限，防止越權(quán)辦理事務(wù)。

4．切實(shí)提高繳存人的利益。住房公積金的實(shí)質(zhì)是一種住房保障制度，保障中低收入的 職工能夠有房可住。其建立的初衷和目的都是為了最廣大職工的基本利益，繳存人就是其服 務(wù)的“上帝”。如何切實(shí)有效地提高繳存人的利益是衡量住房公積金制度存在和發(fā)展的意義 ，也是今后住房公積金制度改革的方向。

住房公積金應(yīng)采取多種形式，加大宣傳力度，確保更多的職工納入到這一系統(tǒng)中。增強(qiáng) 與商業(yè)貸款的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，全面介紹個(gè)人住房貸款有關(guān)政策和辦理手續(xù)，努力使住房公積金制 度深入人心。同時(shí)，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供各種便民利民措施，降低行政成本，提高效率。

參考文獻(xiàn)：

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4．陳美蓉，史本山.住房公積金制度下各方關(guān)系博弈分析.西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版 ），2005(7)

(作者單位：北京師范大學(xué)珠海分校不動(dòng)產(chǎn)學(xué)院 廣東珠海 519085)

(責(zé)編:賈偉)