電子政務外包化中的政府角色探討

摘 要： 在電子政務外包的過程中，技術的創(chuàng)新是舉足輕重的，但在電子政務的最終實現(xiàn)目標 上不能本末倒置。技術創(chuàng)新的背后隱藏的更深層次的管理創(chuàng)新和體制創(chuàng)新才是電子政務進步 的關鍵。在外包過程中，政府角色發(fā)生了一系列的變化。文章對外包過程中政府應該做什么 ，以及怎么做才能更好地保障電子政務外包化的發(fā)展進行了探討。

關鍵詞：外包化 電子政務 政府角色

中圖分類號：F062.5文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)01-189-02

一、政府在外包化過程中的角色定位

1．政府支持。外包是否成功取決于政府是否支持，這里所說的支持不僅僅包括技術、財力 、人力等方 面的支持，還包括政府所制定的政策這一大環(huán)境下的支持。政府IT外包這一工程里蘊藏了太 大的商機，政府把這一大蛋糕外包出去，勢必會影響某一官員、群體或某一利益集團的利益 ，他們肯定會進行阻礙。因此這個時候政府一定要發(fā)揮自己在民眾中的自信力， 充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢對政府IT實行外包給予大力支持。張曙光等一些制度學者認為，政府行 為成功的實踐在采用新的方法時引入了制度變革，而失敗的實踐在采用新的方法時沒有提供 適當?shù)闹贫燃睿慈狈σ?guī)范性的操作。因此，在推行電子政務外包政策時，政府需要在制 度上為其創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，制定與發(fā)展相適應的相關制度。這樣在外包過程中我們可 以做到有法可依，有制度可遵循，避免出現(xiàn)混亂的局面。

2．政府監(jiān)督和控制。當研發(fā)和維護在不同程度上外包給私人部門時，一些政府有這種錯誤 的想法，“心想外 包出去了，我就可以高枕無憂了。”如果這樣肯定會使政府蒙受巨大的損失。由于私營企業(yè) 的本性——趨利性和信息不對稱原則，私人部門會造成價格上升、服務質量下降、環(huán)境污染 、壟斷以及外部負效應的現(xiàn)象，再加上私人部門和政府進行廣泛的接觸和交往，為少數(shù)人腐 敗 提供了場所和機會，因此， 政府對其不能聽之任之，而應該進行適度的監(jiān)督，按照制定 合同的標準對其進行定期監(jiān)督和檢查，完善法律制度，減少尋租行為。可能有人會說，既然 電子政務外包的實質是將市場機制引入政府的公共服務中去，就不需要政府部門的監(jiān)督和控 制，只要靠市場機制的自發(fā)調節(jié)即供求平衡就可以了，這種說法顯然是不合情理的。政府應 是外包過程中的監(jiān)督者和控制者。

3．政府評估。政府是外包進程的評估者，主要表現(xiàn)在：在項目可行性階段，政府對于項目 的可行性 分析進行論證和評估。從外包的成本、安全性、風險性等方面進行評估，盡可能在項目開始 時就能提出一些積極的防御措施或消除這些風險。在項目招標階段，政府又對承包商資質 等條件進行評估，努力營造一個有競爭力的、公開、公平、公正的招投標環(huán)境，確保公平競 爭，防止在招投標時出現(xiàn)的尋租現(xiàn)象和其他徇私舞弊的行為。同樣，在項目實施的過程中， 為了防止承包商的機會主義行為的發(fā)生，政府進行風險管理和管理其他相關利益者，在項目 實施后又對項目的結果進行評估。因此，外包的成功取決于政府是否能辨明和評估在哪些領 域使政府和私人部門進行競爭或者合作是可行和合適的;在于如何有效地選定對象，評估所 要實現(xiàn)的具體目標以及各種成本收益因素和實施的條件。因此，外包要求政府建立績效評估 體系，進行正確的評估。

二、電子政務外包對政府提出的能力要求

1．電子政務對政府外包管理能力的要求。 政府與承包商之間以合同為紐帶，建立了契約關系，這種關系在實質上是委托—代理關 系。委托人與代理人都是“理性有限”而且是“機會主義者”。作為代理人的承包人只要有 機可乘，他就會采取機會主義行為。為了防止承包人的機會主義行為，作為委托人的政府在 事先必須對“混進來的投機者進行甄別，進行社會性改造”，或者在簽訂合同的時候增加懲 罰條款。除此之外，政府本身必須具備一定的能力以抵御來自于承包人的機會主義行為。特 別是外包之后，形成了“空洞化”政府。這增加了承包人采取投機行為的空間。因此，政府 在外包的同時必須保證本身要具備對外包的管理能力。

2．對政府的IT能力的要求。政府應當具備一定水平的IT能力，以便確保外包商高質量的服 務。首先，在簽定合同階 段，政府工作人員必須有能力識別外包服務提供商的關鍵技術，以保證技術水平能滿足他們 的需求，同時，還應該具備一定的法律知識、產(chǎn)權知識等，以防止承包商利用政府工作人員 知識的有限性所進行的投機行為，當然政府在簽定合同之前應該進行專業(yè)化的咨詢。其次， 政府工作人員必須有能力設計一套有效的績效目標和標準，這樣可以對承包商所提供的服務 進行衡量。再次，政府IT人員必須有能力監(jiān)督、控制承包商的行為，他們需要有足夠的IT知 識去理解和測量在合同中規(guī)定的那些績效指標并用這些指標密切監(jiān)視實際績效。

3．政府也應具備很好的評估能力。在電子政務外包中，政府首先是一個管理者，一個管理 者就應該有能力知道自己能夠 供應什么。同時，在外包中，政府也是一名顧客，與所有理性的顧客一樣，當政府購買承包 商所提供的服務時，他就應該有能力來按一定的標準評估服務質量的好和壞。目前，我國已 經(jīng)加快了電子政務標準建設的步伐，目前，國務院信息化工作辦公室和國家標準化管理委員 會成立了“國家電子政務標準總體組”。總體組適時編寫了《國家電子政務標準化指南》， 并組織有關單位起草制定了六項電子政務相關標準，以指導我國電子政務的建設，促進其健 康發(fā)展。如“電子政務數(shù)據(jù)元標準”可以解決各部門之間基礎數(shù)據(jù)的傳輸與共享問題;“基 于XML的電子公文格式標準”則可以使不同部門能夠在統(tǒng)一的格式下讀取共享文檔等標準。 通過標準化建設，來避免承包商所提供的不同標準的系統(tǒng)，避免各部門、各系統(tǒng)之間的互不 兼容、信息孤島，重復建設。電子政務標準化的建設為政府的評估能力做了一個參考的依據(jù) 。

4．對政府的監(jiān)管能力提出了更高的要求。政府監(jiān)管，學術界一般稱之為政府規(guī)制或管制， 是市場經(jīng)濟條件下政府為實現(xiàn)某些公共 政策目標，對微觀經(jīng)濟主體進行的規(guī)范與制約。主要通過對特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟活動主體的 進入、退出、資質、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進行監(jiān)督、管理來 實現(xiàn)。 黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中強調 ，要“不斷提高駕馭社會主義市場經(jīng)濟的能力”，“集中精力抓好經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社 會管理和公共服務”。這說明了政府監(jiān)管仍然是現(xiàn)代市場經(jīng)濟不可或缺的制度安排。電子 政務外包化中對承包商的準入機制和外包過程中控制承包商的機會主義行為，以及外包后的 運營服務的監(jiān)督等等，都要求政府有比以往更高的監(jiān)管能力。

三、電子政務外包中政府應當加強的做法

1.政府高層領導的參與與支持。高層領導的參與和支持對電子政務外包成功來說具有著舉足輕重的作用。這是因為：

（1） 高層領導的參與和支持可以有效地克服政府內(nèi)部的阻力。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，一 些政府內(nèi)部人員對電子政務實行外包化還存有抵觸，外包商的加入在不同程度上會影響到他 們的職業(yè)生涯和職業(yè)發(fā)展，所以政府內(nèi)部人員一般都會對其起阻礙作用。這就需要高層領導 與員工進行溝通，解除他們的戒備心理。同時，由于承包商的企業(yè)文化、價值觀念與政府部 門內(nèi)部的企業(yè)文化之間的差距，勢必在外包過程中遭到許多人的反對，政府高層領導的支持 對于克服這些阻力，起著非常大的作用。

（2） 高層領導對電子政務外包的介入和支持保障了外包項目實施所需要的各種資源。首先 ，增加了對外包成功的信心和促使員工更加關注此項目的開展。同時，高層領導的支持，使 利用起各種資源更加順利，比如，電子政務外包過程中勢必會將歷史資料電子化，這就需要 大量的人力資源和部門人員的配合，如果沒有領導的支持，這項工作是很難完成的。

（3）高層領導的參與和支持克服了部門之間的溝通和協(xié)調。電子政務外包化的最主要目的 就是為政府雇員、企業(yè)、人民大眾提供高質量的服務，這一目標的實現(xiàn)勢必會牽涉到很多部 門之間的協(xié)作，各部門之間的協(xié)作可能會引起溝通的不暢，因此，這時候高層領導的支持對 克服各部門之間的溝通和協(xié)調起著非常必要的作用。

基于以上分析，在以后電子政務外包化過程中，一定要先爭得高層領導的參與與支持， 因為這是實現(xiàn)電子政務外包成功的最基本的因素。

2．成立外包組織機構。電子政務外包過程中的管理和風險的控制需要相應的組織機構。有效的組織模式是IT外 包管理成功的基礎。目前，我國電子政務政府部門中缺少相應的職能部門來負責外包，一般 情況下，有的政府部門沒有信息管理中心，或者有的信息管理中心只有兩三個人組成，這樣 由于他們的專業(yè)知識不全面，所以在外包管理和對風險控制時，他們有時會無法面對和無 法管理。因此，在外包過程中，組建專業(yè)的組織機構對外包的成功是至關重要的。外包組 織機構一般情況下應包括三個專家組：規(guī)劃組、法律事務組、監(jiān)察組。

（1）規(guī)劃組。一般情況下，規(guī)劃組應該由政府CIO、熟悉各部門業(yè)務的代表以及咨詢專家等 組成。規(guī)劃組一般負責外包的前景分析、外包可行性的研究、調查承包商的狀況、在收益、 成本與風險之間進行平衡并進行外包決策、設計外包方案、進行招、投標選擇承包商等工作 。規(guī)劃組在外包中是起著非常重要作用的角色，概括起來為“把握命運、尋找方向、制定規(guī) 劃、明確范圍。”

（2）法律事務組。一般應由政府高級官員、外包專家、法律顧問等組成。在外包過程的不 同階段發(fā)揮著不同的作用。在外包決策前，法律事務組針對項目的需求，制定出相應的標 準，這些標準應該是可以量化的，制定項目建議書。在外包談判過程中，明確與承包商的職 責范圍、承包商績效評估標準、對承包商違反項目的規(guī)定應采取的懲罰措施以及合同中一些 具體的規(guī)定。在外包實施過程中，協(xié)助監(jiān)察組工作，解決實施過程中的爭議，處理相應的法 律事務。

（3） 監(jiān)察組。主要由信息技術專業(yè)人員、合同協(xié)議管理人員、協(xié)調人員等組成。他們的主 要工作就是在外包過程中對承包商及其工作的監(jiān)督和管理，以確保承包商在實施過程中提供 的產(chǎn)品、質量是否合格，是否和合同所簽署的規(guī)定相一致以及控制他們的機會主義行為的發(fā) 生。同時還對外包完成后的運維工作的監(jiān)督和控制。

當然，上述所說的成立三個機構小組中的個別人員可以由相同的人員來承擔，這些小組 的個別人員可以是在外包開始之前由別的部門進行借調，在外包結束后再歸還到各部門。但 是，在政府組織結構體系中，一定要保留一定的專業(yè)技術人員來負責電子政務信息技術的完 成，以期降低外包過程中的風險。

3．完善電子政務績效評估體系。目前，我國電子政務評估體系還存在著缺乏統(tǒng)一的標準， 評估方式的單一，評估效果指 標體系的不完善等問題，因此，在電子政務實行新型外包模式的狀態(tài)下，應該加強對電子政 務績效評估體系的建立，同時還要建立科學的評估標準。應該積極借鑒國外先進的績效評估 方法，因為對電子政務實施后的運作狀況進行科學、合理、全面、客觀、公正的評議和考核 ，對政府角色的定位、提升政府的信用，提高政府的績效，引領我國電子政務建設的方向， 規(guī)范電子政務項目的管理等方面具有重要的意義。因此，我們應該借鑒發(fā)達國家評估體系 的先進方法，結合我國電子政務的現(xiàn)狀制定合理的、科學的電子政務績效評估體系。

目前國外電子政務績效評估方法為：（1）Accenture埃森哲咨詢公司的評估方法。Acce nt ure咨詢公司，用其獨有的評分系統(tǒng)對發(fā)達國家的電子政務進行評分，2002年對有代表性的2 3個國家或地區(qū)的電子政務發(fā)展水平所作的調查將169項政府在線服務項目分類，如保健與人 類服務、司法與公共安全、國家財政收入、教育、運輸與車輛、管制與參與、采購、郵政等 ，并將其作為評價指標，提出了一套有關電子政務評價的指標體系。其評估電子政務的標準 是：電子政務的總體成熟度：公共服務的成熟度和政府網(wǎng)站的成熟度。Accenture咨詢公司 的評估方法反映了目前電子政務的策評集中于電子化服務方面，關注于與公眾的交互服務。 （2）Garter咨詢公司的評估方法。Gartenr與Accenture不同的是，Gartner的電子政府戰(zhàn)略 評估體系并不是對世界各國電子政務發(fā)展水平作橫向的比較，而是對某國特定電子政務項目 的有效性進行評估。Gartner主要從三個方面評估電子政務項目的有效性，即公民的服務水 平、運行效益以及政治回報。（3）聯(lián)合國公共經(jīng)濟與公共管理局的評估方法。2002年5月， 聯(lián)合國公共經(jīng)濟與公共管理局和美國公共管理學會一起，對聯(lián)合國190個成員國的電子政務 建設情況進行了調查研究與分析比較，并發(fā)表了一份聯(lián)合報告。該報告從“政府網(wǎng)站建設現(xiàn) 狀”、“信息基礎設施建設”以及“人力資源素質”等三個方面提出了衡量一國電子政務發(fā) 展水平的“電子政務指數(shù)”，并以此對133個成員國的電子政務發(fā)展水平進行了評估。（4） 經(jīng)濟合作及發(fā)展組織(OECD)提出電子政務的產(chǎn)出和影響可以用“善治”的評估標準來衡量， 檢測其結果是否向“善治”進步，其績效評估指標體系可包括：合法性，法治性，透明性、 負責任性、整合性，效率，連貫性，適應性，參與和咨詢。

根據(jù)國外經(jīng)驗，我國一些學者也從不同的角度進行了對電子政務績效評估的研究，一 般也都是基于以下幾個方面來進行設計指標體系的： 政府網(wǎng)站建設、服務質量、成本— 效 益分析、信息安全等。同樣，這些指標也是我們評估承包商績效的重要參 考標準，對我國電子政務的發(fā)展建設起到了積極的促進作用。但是目前，仍然存在著這樣 那樣的問題，這就需要我們在摸索中找到適合中國電子政務發(fā)展現(xiàn)狀的績效評估體系和 評估標準。

4．加強電子政務標準化體系的建設。電子政務是系統(tǒng)工程，不僅涉及到中央政府，更涉及到各級地方政府。現(xiàn)在地方政府在 組織、制度、服務等方面，都在創(chuàng)新，變化非常快。在這種情況下，如果電子政務工程連 最基本的標準都不完善，各有各的特色，各有各的標準，到最后整個國家的電子政務系統(tǒng)會 導致一片混亂。目前，我國電子政務建設中存在的信息孤島、重復建設問題就是由于電子政 務缺 乏統(tǒng)一的標準所導致的。同時，如果沒有一個統(tǒng)一的標準，供應商很難對承接的電子政務工 程進行有效的需求管理，因為電子政務牽涉到國家的政務問題，是不斷變化的，如果沒有一 個最起碼的標準，就會使承包商隨意地打補丁，使信息技術性能下降。同樣，如果沒有一 個標準，即使承包商根據(jù)政府的需求做出了調整，需要政府確認時，政府也很難做出相應的 調 整，因為根本無標準可進行參考。當然，這里我們所說的標準，是政府要給企業(yè)所定的國 家統(tǒng)一的標準。目前，在實際工作中，經(jīng)常存在著企業(yè)給政府提供有利于自己的標準，這 極易造成企業(yè)間不公平的競爭和政府部門的信息尋租，很容易被企業(yè)牽著鼻子走。因此，政 府一定要加快標準化建設的步伐。目前政府應該:(1)通過出臺宏觀的電子政務標準化指 南，來規(guī)范和統(tǒng)一現(xiàn)有的標準。但由于我國不同政府部門之間、各級政府之間、不同區(qū)域之 間對電子政務的需求差別較大，在國家標準的宏觀指導下，還應該制定地方標準和部門標準 。 (2)國家應鼓勵具有一定技術實力的企業(yè)積極參與到標準的制定工作中來，為電子政務建設 出力。在標準完善、改進和制定工作中，可以借鑒一些廠商開發(fā)的電子政務示范工程中的先 進技術和規(guī)范，使之成為部門和地方標準的一部分。總之，標準要為電子政務建設服務，電 子政務建設要促進標準發(fā)展。

參考文獻：

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3.李立鄉(xiāng).面向管理、安全、服務的電子政務評價指標體系研究［D］.華東師范大學碩 士論文，2006.12

(作者單位：上海大學國際工商與管理學院 上海 200444)

(責編：若佳)