政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)中介組織的發(fā)展探究

摘 要:政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前中國(guó)政府行政體制改革關(guān)鍵和核心，而談到政府職能轉(zhuǎn)變則不能不涉及社會(huì)中介組織的發(fā)展。社會(huì)中介組織是社會(huì)利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化的要求和產(chǎn)物，它在政府和市場(chǎng)之間起到聯(lián)結(jié)紐帶和橋梁的作用。它對(duì)建立發(fā)達(dá)、規(guī)范的市場(chǎng)體系和建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、高效廉潔的政府體系，并在參與政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府體制改革進(jìn)程中具有重要的意義。

關(guān)鍵詞:政府職能轉(zhuǎn)變 社會(huì)中介組織 政府 市場(chǎng)

在傳統(tǒng)的政府職能體系中，政府對(duì)于社會(huì)事務(wù)無(wú)所不包。事實(shí)證明，這種管理的效率并不高。不同性質(zhì)的事務(wù)，需要不同的管理方式。政府管理的特點(diǎn)是具有宏觀性和強(qiáng)制性，對(duì)于不符合這種特點(diǎn)的非公共事務(wù)，政府難以做到高效管理。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，就是要理順政府、中介組織和社會(huì)之間的職能分工，政府主要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)起宏觀職能;中介組織承擔(dān)起政府與社會(huì)聯(lián)結(jié)橋梁的職能;市場(chǎng)因其利益性和高效性特點(diǎn)，來(lái)具體完成各項(xiàng)微觀經(jīng)濟(jì)職能。當(dāng)前改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的職能的合理配置［１］。

一、中介組織的特征

首先，中介組織的自主性。中介組織依法建立且對(duì)其所轄范圍內(nèi)的具體事務(wù)負(fù)責(zé)，而不受政府的干涉，這是中介組織存在的根本要求，政府的責(zé)任是制定和健全中介組織運(yùn)行的法律法規(guī)，而不是插手中介組織的具體事務(wù)。

其次，中介組織的自律性。中介組織的控制體系屬于自我控制，自我遵守行業(yè)規(guī)定。中介組織處于政府和市場(chǎng)之間，起到一種溝通橋梁的作用，從傳統(tǒng)的政府與市場(chǎng)的直接聯(lián)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的三位一體結(jié)構(gòu)。一方面，它不受政府的直接管理和直接干涉；另一方面，它又受政府頒布的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)定的約束。這樣可使中介組織發(fā)揮其本身應(yīng)有的功能和作用，有利于實(shí)現(xiàn)其協(xié)助政府，服務(wù)社會(huì)的職能。

再次，中介組織的中介性。中介組織處于政府與市場(chǎng)之間，發(fā)揮著中觀管理的作用，同時(shí)輸導(dǎo)著上下的信息傳遞，這是中介組織最根本的功能，也是其本質(zhì)的最佳體現(xiàn)。作為最高權(quán)力的主體對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)個(gè)體發(fā)揮著宏觀管理作用；市場(chǎng)作為維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和企業(yè)組織靈活運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)資源優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)提供生存空間；而中介組織聯(lián)結(jié)著作為宏觀實(shí)現(xiàn)的政府和微觀活動(dòng)的企業(yè)，使整個(gè)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)綜合起來(lái)，為整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了承上啟下式的平臺(tái)。

二、中介組織在政府行政體制改革中的地位與作用

1.政府向社會(huì)分化職能需要社會(huì)中介組織做為平臺(tái)。

社會(huì)中介適應(yīng)了社會(huì)職能的選擇。政府在進(jìn)行職能分化時(shí)，可以有兩個(gè)選擇，一是社會(huì)中介組織，另一個(gè)是市場(chǎng)。在私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)可得到最大限度的發(fā)揮;但是在公共領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制的滯后性就流露出來(lái)了，造成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的嚴(yán)重失控，它不可能控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)問(wèn)題和自身的壟斷趨勢(shì)也使市場(chǎng)機(jī)制無(wú)能為力。基于市場(chǎng)難以承擔(dān)這些職能，便需要一種介于政府和市場(chǎng)即公共與私人之間的組織來(lái)分擔(dān)這些職能，這就引起了中介組織的出臺(tái)［２］。

2.政府向市場(chǎng)分化職能也需社會(huì)中介組織作為平臺(tái)。

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)發(fā)展和改革的順利實(shí)現(xiàn)，有賴(lài)于市場(chǎng)體制的規(guī)范和健全。因此，市場(chǎng)要擔(dān)負(fù)起組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，順利完成其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職能。社會(huì)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體力量是當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)，因此政府有必要向市場(chǎng)分化職能，政企分開(kāi)、權(quán)力下放就是其具體表現(xiàn)。要想建立政府、社會(huì)、市場(chǎng)相互協(xié)調(diào)的運(yùn)作體系，政府的活動(dòng)就應(yīng)該以宏觀監(jiān)督為主，而不是具體管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其手段一般采取間接管理手段，因此具體直接的管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能理所當(dāng)然由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。依據(jù)價(jià)值觀念的要求，通過(guò)供求信息和價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、信貸等經(jīng)濟(jì)條件，來(lái)組織、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。政府向市場(chǎng)分化職能是成功進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的必然趨勢(shì)，從而使政府職能真正轉(zhuǎn)入“宏觀監(jiān)督、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和統(tǒng)籌分配”的軌道［３］。

3.中介組織是為社會(huì)、政府、市場(chǎng)提供諸如信息、咨詢(xún)等各種服務(wù)。

它可以為政府的宏觀調(diào)控提供信息咨詢(xún)，為發(fā)展規(guī)劃、政策、發(fā)展方針提供建議和參考，適應(yīng)政府的職能轉(zhuǎn)變。對(duì)于市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立意味著企業(yè)的投入產(chǎn)出活動(dòng)將擺脫對(duì)政府的依賴(lài)而獨(dú)立自主地進(jìn)行，那么政府的宏觀調(diào)控則通過(guò)中介組織對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。中介組織向企業(yè)提供信息、法律、咨詢(xún)等方面的服務(wù)，使其提高經(jīng)營(yíng)管理的水平和效率，加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)步伐。

4.政府向市場(chǎng)和中介組織分化職能，是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

法治和民主的社會(huì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和政治體制下的要求，政府高效管理需要其民主基礎(chǔ)來(lái)支持，從而形成政府管理的民主參與機(jī)制，使政府行為沿著“正確”的方向發(fā)展，通過(guò)中介組織推動(dòng)著社會(huì)的治理能力從“不能”向“可能”和“能夠”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，并促使現(xiàn)代民主政治時(shí)代公民能力及“市民社會(huì)”的政治成熟，利于政府行政體系的穩(wěn)定發(fā)展。

三、為有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展社會(huì)中介組織，現(xiàn)階段應(yīng)采取以下措施：

（一）必須保證中介組織必要的功能和發(fā)揮作用的空間，真正形成政府——中介組織——社會(huì)的格局。

首先，政府在實(shí)施宏觀管理和間接管理的同時(shí)，要真正把一些中觀管理和社會(huì)服務(wù)性職能，如提出行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為企業(yè)及其它社會(huì)主體提供各種服務(wù)，對(duì)各社會(huì)主體的財(cái)務(wù)核查和審計(jì)等下放給中介組織。［４］其次，必須制定一些措施，以保證中介組織能真正發(fā)揮其職能。如靠嚴(yán)格的法規(guī)控制政府部門(mén)合理行使權(quán)力，防止政府部門(mén)用行政權(quán)力取代中介組織的職能；明確規(guī)定政府決策必須科學(xué)化、民主化，決策方案必須經(jīng)過(guò)論證，其論證者必須大部分是獨(dú)立于政府部門(mén)之外的社會(huì)主體，而這些主體絕大部分都應(yīng)是中介組織。這對(duì)于推進(jìn)我國(guó)的民主化進(jìn)程和建設(shè)高度文明的社會(huì)主義國(guó)家將產(chǎn)生積極而深刻的影響。

（二）創(chuàng)造條件，培養(yǎng)中介組織的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)“政中（中介）分離”。

明確規(guī)范政府與中介組織之間的關(guān)系，保證中介組織的獨(dú)立性。從機(jī)構(gòu)形式和組織制度上，要擺脫中介機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)的從屬關(guān)系，割斷其與政府和其它企事業(yè)單位的“臍帶”，實(shí)現(xiàn)真正的脫鉤。不具獨(dú)立性的中介組織就不可能公正地面向社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)揮其應(yīng)有的職責(zé)。具體應(yīng)從以下幾方面入手：第一，今后原則上應(yīng)不再批設(shè)官辦中介組織，今后興辦的中介組織應(yīng)盡量采用聯(lián)誼制、合伙制、合作制和股份制等組織形式。第二，大力鼓勵(lì)、發(fā)展民辦中介組織，特別是像會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所這樣的中介機(jī)構(gòu)更應(yīng)如此。第三，對(duì)目前具有脫鉤條件的中介組織必須讓其脫鉤，其脫鉤的方式可以借鑒國(guó)有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，如可以以招標(biāo)的形式使其與政府脫鉤，也可以以官方撤出投資資金的形式脫鉤，還可以將其注冊(cè)資金和用房等作為投資股份的方式脫鉤。第四，中介組織在外界接受法律法規(guī)規(guī)范和約束的同時(shí)，內(nèi)部實(shí)行一套自我管理、自我約束的組織制度，以確保中介組織開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的公正性和規(guī)范性。第五，有關(guān)部門(mén)要通過(guò)制定服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保證中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來(lái)源，以切斷中介組織對(duì)政府經(jīng)濟(jì)上的依賴(lài)性。第六，對(duì)于利用職權(quán)對(duì)中介機(jī)構(gòu)施壓，脅迫中介機(jī)構(gòu)違反法律法規(guī)出具偽證的有關(guān)人員，要追究其連帶責(zé)任或直接法律責(zé)任。［５］這些措施不僅有助于政府職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府在管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的行為，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)上來(lái)看也有利于中介組織的健康發(fā)展。

（三）建立健全中介組織的法律法規(guī)體系，提高對(duì)中介組織管理的法制化水平。

從中介組織的組織制度來(lái)看，它的建立、運(yùn)行及組織形式，都應(yīng)受到一整套法律、法規(guī)的嚴(yán)格規(guī)范；在組織形式上，它應(yīng)該按產(chǎn)權(quán)制度的法律特征、承擔(dān)責(zé)任的形式、業(yè)務(wù)特點(diǎn)等注冊(cè)成立。必須從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，逐步制定和形成系統(tǒng)配套的不同層次法律法規(guī)體系(如社團(tuán)法、經(jīng)紀(jì)人法、商會(huì)法等)，并設(shè)置適應(yīng)市場(chǎng)中介組織健康發(fā)展的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使中介組織的活動(dòng)真正做到有法可依，有法必依；同時(shí)嚴(yán)格的資格審查和執(zhí)業(yè)登記要作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、連續(xù)的工作來(lái)進(jìn)行。從而形成比較完善的中介組織法律體系，使中介組織的運(yùn)行和管理盡快走上法制化的軌道［６］。同時(shí)，應(yīng)凈化中介市場(chǎng)環(huán)境，克服行政保護(hù)和地方保護(hù)，讓中介機(jī)構(gòu)在平等的環(huán)境中開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)。

（四）政府職能轉(zhuǎn)變是社會(huì)中介組織發(fā)展壯大的推進(jìn)器

政府職能的轉(zhuǎn)變與中介組織的發(fā)展是相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的。發(fā)展中介組織，才能提供職能轉(zhuǎn)變賴(lài)以生存的土壤，同時(shí)，要想推動(dòng)中介組織的發(fā)展，又需要政府職能的轉(zhuǎn)變，否則中介組織的發(fā)展便失去了動(dòng)力，成為無(wú)源之水，走向衰亡［７］。首先，中介組織的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變是同步進(jìn)行、相輔相成的。政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)政企分開(kāi)，下放權(quán)力的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)的自主程度不斷提高，社會(huì)民主化程度越高，則中介組織會(huì)發(fā)展得越好，而這里社會(huì)民主化程度的提高則需政府職能的轉(zhuǎn)變來(lái)達(dá)到。其次，中介組織的發(fā)展需要政府更好地行使其職權(quán)，那么政府職能轉(zhuǎn)變也可作為推進(jìn)器來(lái)促進(jìn)中介組織的發(fā)展。再次，政府職能轉(zhuǎn)變一方面推動(dòng)了社會(huì)中介組織的發(fā)展，另一方面為自己的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了更好的條件，二者是一種互動(dòng)的共進(jìn)關(guān)系，是一種雙向而非單向的運(yùn)作方式。在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，必須考慮到一個(gè)政府管理范圍的問(wèn)題，其上限應(yīng)不損害市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，下限要有效地控制市場(chǎng)的負(fù)效應(yīng)，充分發(fā)揮中介組織在其中的協(xié)調(diào)作用。必須在這個(gè)管理范圍內(nèi)來(lái)談?wù)毮苻D(zhuǎn)變，否則便失去了其實(shí)際意義，甚至?xí)呦蚱淠康牡姆疵妗?/p>

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