云浮地區產業集群化發展的政策取向

摘 要：產業集群這種企業組織形式在長三角和珠三角等我國發達地區的實踐證明是推動區域經濟發展的有效形式，理論上對于像云浮地區這樣的欠發達地區產業集群同樣也是而且必須是推動區域經濟發展的有效形式。但是在企業集群的發展過程中，由于欠發達地區市場機制不完全，政府在推動企業集群發展中起的作用更大。本文對云浮地區產業集群存在的主要問題進行了總結，對云浮地區的產業集群化的政策取向提出了自己的見解。

關鍵詞：云浮地區 欠發達地區 產業集群 政策 取向

產業集群是市場和政府共同作用的結果。云浮地區是廣東的欠發達地區，是一個市場機制不完全的地區，因而政府成為推動地區產業集群發展的重要力量。政府通過制定區域產業集群政策來培育地方產業集群，實現區域的集群化發展戰略。根據產業集群發展的不同階段及其特征，產業集群政策分為集群推動政策和集群治理政策兩大類，前者指為促進地方產業集群的形成和良性發展而制定的各項政策措施，后者指對產業集群發展中的各種負面結果的規范和治理。產業集群政策反映了區域主體的意識，在很大程度上影響著區域產業集群的形成和發展。

一、產業集群在云浮地區發展的意義

產業集群在國內外區域經濟發展實踐中，已經被證明是一種有效的戰略模式。云浮地區作為與發達地區不同的區域經濟形態，其發展仍然和產業集群緊密相關。產業集群對云浮地區發展的重要意義主要表現在：（1）產業集群是促進云浮地區新型工業化和結構升級的重要動力；（2）產業集群是云浮地區城市和區域經濟增長以及建立此基礎之上的區域競爭力的源泉；（3）產業集群是地方財政收入和居民收入增長的源泉；（4）產業集群能有效地解決云浮地區的就業問題；（5）產業集群是促進云浮地區城市化和社會事業發展的重要動力；（6）產業集群是解決“三農”問題，縮小城鄉差距的有效途徑；（7）產業集群是節約能源、集中治理污染的有效方式；（8）產業集群可以幫助構建云浮地區的區域創新系統，促進技術的創新與推廣應用。

二、云浮地區產業集群存在的主要問題

云浮地區的產業集群既有發達地區產業集群的一些共性，又具有某些個性。與發達地區的產業集群相比，云浮地區產業集群的個性可以概括為“孤獨性”——它們也是自發形成的，但它們是單一發展的，集群內部的企業多是一體化的，并且受到外部的支持有限，因而還處在“孤獨”的發展階段。

（一）云浮地區的產業集群都是自發形成的

產業集群形成的原因多種，有些是因為自然條件適合于某種產業的發展，有些是因為該地擁有手工制作某產品的傳統，更多的集群是因為偶然緣故而形成的。這些都表明，產業集群基本上是自發形成的，而云浮地區的產業集群也是如此。云浮地區的有些產業集群的開端是因為很偶然的因素引起的。

（二）云浮地區產業集群的單一化發展

發達地區產業集群常常是成片的，也就是說，在一個較大的區域內出現了若干個產業集群，這些產業集群之間有些存在著產業聯系而有些并無直接的聯系。多個產業集群的共同作用，推動了本地生產要素不斷升級，也促進了各產業集群逐步升級。相比之下，云浮地區產業集群都是單一的，也就是說，在某地只有某孤立的產業集群。

（三）云浮地區產業集群內部的一體化發展

產業集群是由某關鍵性企業（亦稱為“種子”企業）的分立、裂變、衍生、仿效與吸引等方式而逐步形成與發展的。發達地區的產業集群，在其發展過程中也會以上述方式產生一些相同或相近的企業，但更多的是相關企業，即分布在產業價值鏈不同環節上的企業。眾多企業專注于產業價值鏈的不同環節，導致產業集群內部的專業化程度不斷提高，這些企業在獲得較大的聚集效應的同時，也能分享越來越大的聯合行動效應與制度效應。

云浮地區的產業集群中主要是通過分立與仿效的方式產生了眾多的相同與相近的企業，很少是相關企業。這些相同與相近企業內部的生產方式也相近，多是一體化方式，專業化程度相對較低。在云浮地區的產業集群中除了能夠獲得一定的聚集效應外，聯合效應與制度效應都較少。同類企業之間相互依賴性較少而競爭性較多，導致了云浮地區產業集群內部價格競爭激烈，出現惡性循環，大大地削減了集群效應。

（四）云浮地區產業集群所能獲得的外部支持有限

產業集群多是自發形成的，但產業集群的發展離不開政府和中介機構的參與。集群倡導計劃認為，產業集群一經形成就需要多方力量的共同參與，從而促進產業集群不斷升級。目前，發達國家大量的產業集群都實施了集群倡導計劃，取得了較好的效果。在國內發達地區的產業集群，盡管目前還沒有實施集群倡導計劃，但各地政府部門卻都能夠給予本地產業集群或多或少的資助與扶持，而中介機構也能積極參與產業集群的發展。如浙江省各地政府除了不斷完善本地的基礎設施外，還出臺了許多促進集群發展的優惠政策，而省政府有關部門也提供了大量資金用于支持集群共性技術的研發。相比之下，云浮地區的產業集群能夠從政府特別是中介組織獲得的支持有限。

三、政府與云浮地區產業集群

產業集群是介于企業與市場之間的一種新型空間組織形態，處于一定制度背景之中，政府作為制度的提供者，自然在產業集群的成長中扮演著十分重要的角色，是產業集群發展的重要推動力量。這是因為：（1）云浮地區實現經濟轉型需要“強政府”。云浮地區體制效率欠發達，在整個經濟活動中，地區政府經常既是運動員又是裁判員，面對經濟社會壓力和沉重的包袱，面對經濟人與各類組織長期以來所形成的對政府的依賴性，經濟發展起步艱難，要實現跨越式發展、要完成經濟轉型必須要有一個“強政府”。（2）市場缺位也需要政府干預。在云浮地區，市場化進程較慢，開放程度較低，企業實力較弱，內生于企業集群的中介組織還很弱小，市場的作用還沒有得到有效發揮，政府仍是推動產業集群成長的主導力量。特別是在產業集群成長的初期，地方政府既擁有法律賦予的行政權力，又擁有較多的可支配的要素資源，政府機構和部門又具有相當有效的網絡渠道，政府在培育市場，完善市場經濟秩序，創造集聚成長環境方面具有獨特的優勢。（3）地方政府雙重“經濟人”身份決定它成為產業集群成長的主導力量。政府作為具有獨立經濟利益和分散決策的行為主體，具有雙重“經濟人”身份。作為經濟市場中“經濟人”，其目標是追求自我經濟利益最大化，而作為政治市場中的“經濟人”，其目標則是追求政治利益的最大化。前者表現為謀求區域內經濟利益和當地居民福利的最大化，這是地方社會經濟穩定發展的根本保證，后者則表現為謀求個人（或班子）經濟利益最大化（如工資、福利的改善）和政績的最大化。而這一切都取決于地方政府組織經濟發展的成就和地方經濟的增長業績。因此，正是地方政府經濟和發展權的增加，經濟自主空間的擴展以及追求目標的多樣性，創造了地方政府積極主動促進產業集群成長的內在動力。所以說，在市場轉型的約束條件下，地方政府必然而且也能夠成為推動產業集群成長的主導力量。

具體來講，在基于集群的產業政策制定中，政府起到的作用如下：建立一個穩定的、可預見的經濟和政治環境，為市場的平穩和有活力地運行創造有利的框架條件（基礎設施、競爭政策、管理改革和提供戰略信息）；勾畫一個富有挑戰性的經濟前景，創造一個鼓勵創新和不斷升級的氛圍；提高對知識交流和網絡化收益的認識；為合作提供支持和合適的激勵計劃，并且開始進行能給各參與者帶來聯合的網絡中介和仲裁者服務；發揮網絡化和知識交流的促進者和協調者的作用；在需求方面成為一個有需求的、起推動作用的客戶；提供正式和非正式知識交流的場所；設立和發展促進研究和開發的競爭項目及計劃；提供戰略信息（技術預測研究/戰略集群研究）；政府應確保（公共）機構培育與產業界的聯系；政府能夠確保規則和條例最大程度地保持適應市場條件變化的靈活性，促進創新和集群發展以及升級過程。

四、云浮地區產業集群化的政策取向

地方政府對產業集群的影響是通過關于產業集群的政策的制定和實施來實現的。這樣就產生了兩種可能性，正確的產業政策可以促進區域產業集群的形成和健康發展，而操之過急、脫離實際的區域產業政策非但不會促成產業集群的發展，而且會給區域產業發展帶來災難性后果。地方政策的產業集群政策可以分為促進產業集群形成的政策、促進產業集群優化升級及可持續發展的政策、產業集群治理政策。

（一）政策目標

促進區域產業集群的形成和發展，以產業集群化模式作為區域經濟的基本發展戰略，獲取區域競爭優勢。

（二）政策手段

1. 關于區域產業集群的形成機制

產業集群是市場和政府共同作用的結果，市場和規劃是形成集群的兩種基本方式。集群的發育與成長需要一個與之相適應的經濟、社會環境。地方政府須著力培育這種適宜的集群生長環境。對產業集群的形成來說，基礎設施等硬件建設相對來說更重要些，因為這一階段主要是要素的產生及集聚的雛形。反映到政策層面，應該注意以下方面：

（1）完善基礎設施。①快速交通網絡是最重要的公共產品。要以交通設施建設為重點，建設高速公路網、上等級的縣鎮村公路網，提高公路密度，加大交通建設投資力度；②加強郵電、通信等信息項目建設；③完善供水、供電等網絡。

（2）協調產業政策。①地方政府要關注國家產業政策導向，結合本地實際，發揮產業政策、產業規劃的導向作用和信息引導作用。爭取重點產業項目，加快“數字區域”建設，建立相關產業信息處理平臺，定期向社會發布本地經濟運行、產業發展、消費投資等情況。②對所屬各行政區劃的產業趨同現象，協調不同層次區域間的產業分工、協作和集聚，消除行政分割障礙，避免不良競爭。對相鄰區域的同類產業集群可由上一級政府進行協調，實現產業之間跨區域的分工協作。

（3）改善投資環境，努力營造產業集群發展的“小氣候”。①繼續推進政府審批制度改革，提高機關辦事效率，減少辦事環節，減少政府收費，降低企業外部成本。②崇尚法治，依法辦事。對企業訴求反應迅速、有效糾偏。建立健全統一、開放、公平、競爭有序的現代市場體系。③中心城區要創造優美的自然環境、和諧的人文環境吸引高層次科研人才攜帶研究成果前來創業，要以高新技術產業開發區為依托，在中心城區建立高技術、高附加值科研成果產業化基地（創業園區），降低創業門檻，發展資本密集型和技術密集型產業?？h、鎮級可試點建設“重點產業小特區”。充分發揮政府動員資源、集中資源的強大功能，對重點產業發展特事特辦。如給予重點產業內各企業“綠卡”政策；運用財政優惠扶持政策，在一定期間讓利給重點產業和企業；為產業集群內中小企業提供融資服務。

（4）營造產業載體，吸引企業聚集。①抓好產業園區、工業園區建設。以特色產業、優勢產業為重點，加快產業園區和科技園區、物流園區的規劃與建設，積極引導企業向各類園區集聚。②抓好城鎮化建設，使人們在城區、縣城、城鎮生產生活變得更方便，成為產業集群的集聚中心、后勤基地。③抓好會展經濟。定期組織、舉辦商品和服務的展覽會，為中小企業提供一個重要的交流平臺。④抓好產業、行業協會建設。

（5）培育地方品牌和產業龍頭企業。①知名品牌和龍頭企業是地方產業競爭力的最好體現，很多產業集群就是名牌產品帶動型或龍頭企業帶動型產業集群。政府要策劃、包裝一批具有國內國際影響力的地方名牌企業、名牌產品，加強對地方名牌產品、龍頭企業的宣傳推介。要鼓勵扶持企業實施名牌戰略。政府資源適當向名牌產品和龍頭企業傾斜。②要提高地方的知名度、美譽度，從領導人到市民都要利用各種機會宣傳推介自己，對外樹立良好形象。

（6）提高區域人口的教育培訓水平。①要高度重視教育事業，重視人力資源開發，重視人才培養，為產業集群培養充足的后備產業工人和經營管理人才。這是產業集群成長壯大、實現持久發展的根本保證。②建設好市、縣、鎮職業技術教育中心。整合現有高等、中等職業教育資源與新增教育資源相結合。③引導人們樹立新的就業觀，鼓勵人們參加職業教育培訓，培養大量具有較高素質經營管理人員、技能工人、熟練工人。

（7）提供技術支持服務。技術是產業集群發展所依賴的一個最重要因素。政府在科技發展中的作用舉足輕重。地方政府要十分重視引進先進技術，鼓勵企業進行技術開發和創新。要圍繞地方重點產業集群建立產業技術開發中心，拿出專門經費，組織專業技術人員研究、開發產業所需技術、工藝及其改進方法。

2. 關于區域產業集群的優化升級

產業集群一旦形成，就內化為一種自我成長的機制。但相對于形成階段來說，政府并非就可以撒手不管，仍然要強調政府對集群進一步發展的種種作用。不過，政府對集群的管理在方式、強度、側重點等方面與前一階段有區別。比如，集群的創新活動在此時應該成為政策的主要作用點，政策指向應該從集群的外部進入到集群內部當中，調整更為微觀的集群內企業關系，集群的自組織能力決定了集群的長遠發展能力。

產業集群形成之后，為了維護區域競爭優勢，就要不斷地保持自身的創新能力。因為在一個技術進步不斷加快，產品生命周期日益縮短的變化的市場中，提高競爭力、取得競爭優勢的唯一方式就是不斷地創新，此時集群政策的首要內容就是鼓勵和促進集群內企業的創新。促進產業集群創新能力的政策對云浮地區來說更有非常重要的意義。因為云浮地區的科技創新能力低，科研經費投入不足，科技進步對該地區經濟增長的帶動作用較弱。所以對云浮的產業集群，一定要制定切實可行的創新推進政策。

3. 關于產業集群的治理

盡管產業集群是一種高效的產業生態系統，但它也存在著顯而易見的生命周期，最后會有一些集群因為發展后勁不足、創新能力有限而走向沒落和終結。波特指出，由于種種原因，產業集群也同樣會出現優勢衰退、自我孤立和結構解體等問題。王緝慈也發現，產業集群也可能是造成區域競爭降低的原因，太靠近、太排外、太僵化的本地聯系是危險的，這種社會關系將對單個企業或集群企業的競爭力造成威脅。同時，由于產業集群本質上屬于一種產業集中現象，通常以城市（鎮）為載體，所以也會引發諸如環境污染、集群及其腹地的經濟發展差距等問題。完善的產業集群政策應該包含集群治理的政策，即對產業集群本身發展趨勢異化、競爭力衰退，以及其引發的區域性問題等的糾偏和治理的政策。產業集群治理政策要根據集群發展中出現的負面問題來提出。在微觀層面上，需要注重集群內各企業、產業之間的聯系和共生，增強集群的整體運行能力。保障性政策措施是制定區域產業園區入駐企業的準入標準，從促進區域經濟可持續發展的長遠目標出發，避免引入一些對產業園區或區域生態環境可能產生重大污染的工業企業項目；結合區域未來的發展方向，制定連續的招商引資思路，確保不同時期建立的產業項目之間具有密切的產業鏈聯系，并與區域優勢產業靠攏；加強規劃，對外統一宣傳，形成區域統一品牌，促進區域內部企業之間在“產—供—銷”方面的分工協作，增加彼此的聯系；加強與區外的聯系與溝通，發展特色產業，調整產業發展重點，持續維護區域對外一定的競爭能力；按市場經濟要求辦事，建立服務型政府，為區域產業提供優質的公共產品及服務；在宏觀層面上，協調產業集群與其區域環境、中心城市（鎮）與腹地的發展關系，注意環境保護，注重本地的人力資源開發，完善本地的商品流通網絡體系，加強基礎設施建設，促進集群及其所在區域的可持續發展。

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