“大部制”改革背景下政府職能轉變探究

(福州外語外貿職業技術學院， 福州 350018)

［摘 要］新的歷史條件下，面對新形勢新任務，政府職能轉變和機構設置還存在許多不適應的方面。而加快行政管理體制改革，并把“探索實行職能有機統一的大部門體制”作為深化改革的重要舉措，這對于推進政府職能轉變，優化政府組織結構，提高政府效能，有著重要意義。

［關鍵詞］大部門制；政府職能；轉變

［中圖分類號］D630.1 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2008)05－0038－02

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出要推進政府機構改革：按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。

一、政府職能轉變研究的重要性分析

政府職能轉變指政府的職責和功能的變化、轉換與發展。政府職能是發展變化的，不是一成不變的，不同社會形態國家的政府，其職能是不盡相同的；同一社會形態國家的不同時期的政府，其職能是有區別的；就是在同一時期，政府的兩種基本職能的比重也是逐步傾斜、互為消長的。轉變政府職能是機構改革的關鍵，根據職能轉變的需要進行機構調整，是我國機構改革的成功經驗，也是新一輪政府機構改革的基本要求。轉變政府職能是否成功，是否取得實效，決定著機構改革的成功與失敗。

改革開放特別是黨的十六大以來，不斷推進行政管理體制改革，加強政府自身建設，取得了明顯成效。經過多年努力，政府職能轉變邁出重要步伐，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，社會管理和公共服務得到加強；政府組織機構逐步優化，公務員隊伍結構明顯改善；科學民主決策水平不斷提高，依法行政穩步推進，行政監督進一步強化；廉政建設和反腐敗工作深入開展。從總體上看，我國的行政管理體制基本適應經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革開放進入關鍵時期。面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出；政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展。

二、新形勢下大部門制改革核心——政府職能轉變

過去的幾次機構改革，雖然也十分強調政府職能轉變，但重點還是落在精簡機構、提高行政效率上。比如政企分開、政資分開、政市分開，以及從管理型政府轉變為服務型政府，“大部制”改革是新一輪的機構改革，主要目標是推進政府轉型，加快行政管理體制改革，主要由過去經濟建設型、行政控制型的治理模式轉向服務型、公共行政型的治理模式。而“大部門制”則是側重改變政府職能機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，并將“決策權、執行權、監督權”進行分立，可使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理角色定位，徹底塑造公共服務型政府。

黨的十七大明確指出，要加快行政管理體制改革，并把“探索實行職能有機統一的大部門體制”作為深化改革的重要舉措，逐步形成“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”這是實行大部門體制的主要目標和總體要求。這對于推進政府職能轉變，優化政府組織結構，提高政府效能，具有重要意義。

“大部制”就是在政府部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。大部門制只是政府機構改革的形式，更重要的問題是要切實關注政府職能的轉變、關注政府職能“越位”的退出和“缺位”的彌補，理順政府與市場之間的關系，這是“大部制”能否成功的必備前提。

在市場經濟條件下，政府是“有限政府”，職能作用主要限定在“市場失靈”的公共事務領域，如宏觀經濟調控、建立法律框架、提供公共產品和服務、維護社會公正和秩序等，較少干預微觀經濟社會事務。在我國社會主義市場經濟條件下，政府職能轉變的方向，就是把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，在搞好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務。與這些要求相比，目前政府職能轉變并不到位，“越位”與“缺位”問題仍然突出，其原因與職能配置不科學、機構設置不合理有著直接關聯。比如說，有的社會管理和公共服務部門薄弱，成為政府管理和服務缺位的一個重要原因；有的綜合部門既管宏觀又管微觀，既不利于集中力量搞好宏觀調控，也不利于行業部門搞好行業綜合管理。因此，按照大部制改革的思路，合理配置政府職能和機構，有利于進一步促進政府職能的轉變。

此次機構改革突出了轉變政府職能這個核心，體現了建立“服務型政府”的要求。此次改革，首次從橫向上明確了政府在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等方面履行職能的重點和要求。同時，也首次從縱向上明確了中央政府和地方政府履行職能的重點和職責框架。這有利于各級政府落實轉變職能的要求。政府應當發揮以提供經濟性公共服務為重點的經濟職能。第二，政府應當發揮以提供基本公共服務為重點的社會職能。此外，政府建設更需要朝著良好的公共治理結構的方向發展。

因此，實行大部門體制改革，要緊緊圍繞轉變職能這個核心，通過合理整合職能和部門，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。

三、大部門制改革下推進政府職能轉變的保障措施

政府職能轉變作為大部門制改革的核心，關系到大部門制改革的成功與否，新形勢下為了保證政府職能轉變到位，必須采取相應的保障措施。

首先，建立大部門制的體制機制。實行大部門體制目的是為了適應政府職能轉變、提高決策的效率和決策的科學性。只有把政府決策、執行和監督職能分離開，并相互制約，才能形成良好的權力運行機制。因此，實行大部門體制，更有必要在決策權、執行權、監督權的合理配置上積極探索、有所創新。十七大報告提出，要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構的運行機制”。按照權責一致、分工合理、有權就有責、失職要追究、權責邊界清晰的要求，逐步使政府及組成部門主要負責決策，直屬行政機構主要負責執行，監督機構相對獨立行使權力，解決“教練員”、“運動員”、“裁判員”集于一身的問題，形成決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。即要強化決策職能，而相關的執行職能應當從決策部門分離出來，并且這個執行機制應該是相對獨立、有自己獨立規則的，它不管決策只管執行。然后監督機制又是相對獨立的。這樣決策、執行、監督既相互聯系、又各自按照這樣一個體制機制去運行，那這個大部門制才能達到目的。

其次，抓住職能有機統一這個關鍵。大部門體制改革的核心內涵，是在整合職能的基礎上進行機構調整，目的是實現職能有機統一，確保政府運轉順暢，而不在于加減機構數量，更不在于機構規模大小。在改革中，要抓住職能有機統一這個關鍵，進行職能和部門的整合。具體整合模式可分為兩種：一種模式，是將職能相近的部門整合為一個較大的部門，發揮大部門體制的綜合協調功能，使相關職能由一個部門負責，統一協調管理相關領域的事務。比如說，這次國務院機構改革方案，在整合相近職能的基礎上，按照大部制的機構設置方式，組建了新的能源管理部門、工業和信息化部門、交通運輸部門、人力資源和社會保障部門、衛生服務和食品藥品監管部門等，充分發揮行業管理部門在制定和組織實施產業政策、行業規劃、國家標準等方面的作用，在探索職能有機統一的大部門體制方面邁出了重要步伐。另一種模式，是合理配置部門職能，不進行機構調整。在許多情況下，一個部門只有某些管理職能與其他部門存在交叉，或者一個領域的事務客觀上需要幾個部門共同管理，這時就沒有必要重組機構，而是采取界定職能的辦法，明確一項具體職能的牽頭負責部門和相關配合部門，做到分工明確、各負其責，這在一定程度上也體現了大部制改革的思想。

最后，有效地遏制部門利益。推進大部制改革，其中的一個目標就是解決某些部門利益問題。這次大部制改革，對于打破部門利益的影響，探索建立超脫部門利益的體制機制會有積極的作用。

過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協調溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。從發達國家的經驗來看，對大部門的監督主要是靠完善政治問責制與行政組織法律制度的方式來實現的。大部制下的部長應明確實行部長責任制，部長應對部門各機構、各公務員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔政治責任、行政責任。我國全面推行以行政首長為重點的行政問責制，就是大部制改革的重要配套改革。同時，要在大部制改革的基礎上，逐步建立和完善國務院部門組織法，將組成部門的職責權限、機構設置、人員編制、運作制度、領導方式在部門組織法中規定下來，改變目前依靠“三定”方案和部門博弈進行粗線條的職能、機構與編制管理的局面，最終實現政府職責、機構和編制的法定化與法制化。

［參 考 文 獻］

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〔責任編輯：李曉麗〕